יועץ משפטי לרשות מקומית
לרשויות המקומיות בישראל יש סמכויות נרחבות, והן עוסקות במגוון רחב של נושאים. לצורך כך, נזקקות הרשויות המקומיות לייעוץ, להנחיה, לליווי ולסיוע משפטיים לבחינת תקינות פעילותן. סעיפים 2 ו-3 לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), התשל”ו-1975 קובעים כי רשות מקומית חייבת לקבל ייעוץ משפטי, ולשם כך עליה למנות עורך דין שיהיה יועצה המשפטי. קראו כאן על תפקיד היועץ המשפטי לרשות המקומית, מעמדו, סמכויותיו, הליכי המינוי וסיום התפקיד.
תפקידי היועץ המשפטי לרשות המקומית
סעיף 5א לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), הגדיר את תפקידיו של היועץ המשפטי לרשות מקומית, כדלקמן:
”יועץ משפטי יעניק ייעוץ משפטי למועצת הרשות המקומית ולוועדותיה, לראש הרשות ולסגן ראש הרשות …. ולעובדי הרשות, בכל ענין הדרוש למילוי תפקידי הרשות לפי כל דין; כן יחווה היועץ המשפטי את דעתו לפי פניית חבר מועצת הרשות, אם נוכח שהדבר דרוש למילוי תפקידי הרשות ואין במתן חוות הדעת כדי להעמידו במצב של חשש לניגוד ענינים”
סעיף 6 לחוק קובע כי לצורך ביצוע תפקידו, יוזמן היועץ המשפטי ויהיה רשאי להיות נוכח בכל ישיבה של מועצת הרשות המקומית או כל ועדה מוועדותיה. תינתן ליועץ המשפטי ההזדמנות להביע את דעתו, בעל פה או בכתב, לפני כל החלטה. יש להזמין את היועץ המשפטי לישיבות הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לפי חוק התכנון והבניה, התשכ”ה-1965. ככלל, משמש היועץ המשפטי לרשות המקומית גם כתובע מטעם הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, בהליכים הנוגעים לרישוי, וכממונה על התביעה העירונית בהליכים פליליים ולעבירות על חוקי עזר.
לפי נהלי משרד הפנים, היועץ המשפטי חבר בוועדה לבחינת בקשות לקבלת תמיכות, ומועצת הרשות אינה יכולה לקבוע תבחינים לאישור בקשה, אלא לאחר קבלת חוות דעתו. היועץ המשפטי חבר בוועדה להקצאת קרקעות, והשתתפותו בדיוניה היא תנאי לקיומם. היועץ המשפטי חבר בוועדת ההנחות בארנונה, ובעיריות – חבר או משקיף בוועדת המכרזים לבחירת עובדים בכירים (ובמקרים מסוימים – חבר בוועדה לפיטורי עובדים). ליועץ המשפטי יש תפקידים נוספים רבים כגון השתתפות בניסוח צווי מסים; גיבוש הצעות לחוקי עזר; עריכת חוזים שונים; הכנת תביעות משפטיות, בקשות ומסמכים הקשורים לתביעות; ייצוג הרשות המקומית בפני בתי משפט, בתי דין וטריבונלים, ויתר המוסדות המשפטיים והשלטוניים (מתוך דו”ח מבקר המדינה 65ג, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי 2016 – כאן).
מעמדו של היועץ המשפטי לרשות
היועץ המשפטי הנו נאמן הציבור. תפקידו להיות “שומר סף”, המתריע ומכוון את הרשות, פן תחרוג מהוראות החוק. יעידו על כך הוראות החוק שלפיהן מליאת הרשות, ורק היא, מוסמכת לפטרו מתפקידו, בתנאים הקבועים בחוק. בפסיקת בית המשפט העליון (בג”צ 3180/94 דורון נ’ מאיר ניצן ראש עיריית ראשון לציון, נקבע כי על היועץ המשפטי ”…לגלות עצמאות מקצועית, שכן אין עליו, בעניין תוכן חוות-דעתו המשפטית, מרות אחרת זולת מרות החוק”.
על מעמדו של היועץ המשפטי לרשות, חזרה כב’ השופטת וסרקרוג, ב-עת”מ (חי)1401/03 לוי שמואל נ’ ראש עירית חדרה ואח’ –
”יועץ משפטי של רשות מקומית – על דרך ההשוואה ליועץ משפטי לממשלה – אינו בגדר נושא כלים של הרשות הרלבנטית, אלא כשמו וכתוארו, נדרש לתת לאותה רשות יעוץ משפטי, כך שנדרשת גם ביקורת משפטית על פעולותיה. אם יש מניעה משפטית לאופן פעולתה, יישמעו דברים אלה ברמה ובקול ברור וחד משמעי, הן כלפי המועצה כגוף והן כלפי חבריה, ללא קשר לשייכותם הפוליטית ו/או לעמדה בה הם נוקטים במחלוקת הספציפית”.
מינוי יועץ משפטי לרשות המקומית
על פי חוק הייעוץ המשפטי, חייבת עירייה וכן רשות מקומית אחרת שיקבע השר, למנות יועץ משפטי שהוא עובד הרשות המקומית. רשויות מקומיות אחרות רשאיות למנות יועץ משפטי שאינו עובד הרשות המקומית. אף שהחוק לא הטיל על חלק מהרשויות המקומיות חובה למנות יועץ משפטי שהוא עובד הרשות, מהות תפקידו של יועץ משפטי, הצורך בהשתלבותו בעבודתה השוטפת של הרשות, והחובות המוטלות עליו כשומר סף מצדיקות, ככלל, שגם רשות מקומית כזו תבחן בכובד ראש מינוי של יועץ משפטי שהוא עובד הרשות.
לפיכך, על רשות מקומית שלא הוטלה עליה החובה בדין למנות יועץ משפטי שהוא עובד הרשות, לבחון, לפני החלטה על מינוי של יועץ משפטי חיצוני, את האפשרות למנות יועץ משפטי שהוא עובד הרשות. חוזר מנכ”ל משרד הפנים 2/2014, קבע את אופן הבניית שיקול הדעת, תהליך ההחלטה ואופן הבחירה והמינוי, של היועץ המשפטי לרשות. בתמצית, בהתאם להוראות הנוהל הנ”ל, לאחר ששקל ראש המועצה את נושא מינוי היועץ המשפטי ובחר בחלופה למינוי יועץ משפטי חיצוני ולא פנימי, על הרשות להקים ועדה מקצועית (הכוללת את מנכ”ל הרשות, גזבר הרשות, ויועמ”ש – נציג שר הפנים, מרשות אחרת), אשר תמליץ בפני ראש הרשות כיצד לפעול ומיהו המועמד המועדף.
סיום תפקידו של היועץ המשפטי לרשות המקומית
הליך העברת יועץ משפטי לרשות מקומית מתפקידו מוסדר בפקודת העיריות [נוסח חדש] ובהוראות נוהל. סעיף 171(ב)(1) לפקודת העיריות קובע כי: ”לא יפוטר היועץ המשפטי לעיריה שהוא עובדה או הגזבר, אלא לפי המלצת ראש העיריה ובאישור המועצה ברוב של שני שלישים מחבריה, לאחר שניתנה הודעה כדין לכל חברי המועצה שדבר הפיטורים יידון באותה ישיבה”. בנוסף, קובע סעיף 171(ג) לפקודה, כי ”לא תתקבל במועצה החלטה לפיטוריו של מבקר העיריה, הגזבר או היועץ המשפטי לעיריה אלא לאחר שניתנה להם זכות לשאת לפני המועצה את דברם בענין הפיטורים“.
לצד החוק, בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה, גובש נוהל הפסקת עבודתו של יועץ משפטי לרשות מקומית המועסק בחוזה בכירים (וכאן קישור ישיר). הנוהל נועד להגן על היועץ המשפטי ברשות, מהפסקת כהונה משיקולים לא ענייניים. הנוהל קבע, בין היתר, כי: ”ראש רשות מקומית, אשר מבקש להביא לסיום עבודתו של היועץ המשפטי לרשות, שהוא עובד הרשות, יפנה לוועדה בבקשה לקבל את עמדתה בנושא, טרם הבאת הנושא לדיון במועצה… הוועדה תמסור את המלצותיה המנומקות…לשר הפנים, ליועץ המשפטי לממשלה, ליו”ר מרכז השלטון המקומי, לראש הרשות המקומית וליועץ המשפטי שעניינו נדון… הועלה נושא הפסקת העסקתו של היועץ המשפטי לדיון בפני המועצה, יונחו המלצות הועדה על שולחנה של המועצה טרם הדיון” .
יוסבר: ההוראה המחייבת את הרשות המקומית לפנות לוועדה (גוף חיצוני), כדי שתדון בשאלת פיטורי היועץ המשפטי, נועדה לאפשר לעין נוספת, חיצונית ומקצועית, לבחון את נסיבות הפיטורים. זאת, בהתחשב בתפקידיו של יועץ משפטי, במעמדו, ובחובה המוטלת עליו לשמש שומר סף. ב-בש”א (י-ם) 1854/06 עו”ד יוסף חביליו נ’ אורי לופוליאנסקי, נקבע כי רשות מקומית אינה יכולה לפטר יועץ משפטי בטרם תפנה לוועדה ותקבל את עמדתה בנושא, טרם הבאת הנושא לדיון במועצה. ככל שהרשות התעלמה מההמלצות ו/או לא עמדה בחובת התייעצות המוטלת עליה, הרי שהרשות לא עמדה בהוראות הנוהל. מכך, שמדובר בפגם חמור, שדינו – בטלות.
על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, שפורסמו בחוזר מנכ”ל משרד הפנים 1/2005, נוהל פיטורי יועץ משפטי והמגבלות הקבועות בחוק חלים גם כאשר מסתיימת תקופת העסקתו של יועץ משפטי על פי חוזה.
