מבנים מסוכנים ברשויות המקומיות: מהי אחריות הרשות וכיצד יש לפעול?
רשות מקומית נדרשת לטפל במבנים העלולים לסכן את הדיירים, הציבור או הרכוש הסמוך, באמצעות מערך מקצועי, מנהלי ומשפטי המאפשר איתור של מבנים מסוכנים, בדיקתם, קביעת רמת הסיכון, מתן דרישות מתאימות, מעקב אחר ביצוען ונקיטת אמצעי אכיפה כאשר הסכנה אינה מוסרת.
הטיפול במבנה מסוכן אינו מסתיים בהוצאת הודעה לבעלי הנכס. מבחינת הרשות המקומית מדובר בהליך מתמשך המחייב ממשק בין מהנדס הרשות, אגף ההנדסה והפיקוח, היועץ המשפטי, הנהלת הרשות ולעיתים גם גורמי חירום, רווחה ותכנון. על הרשות לבסס את החלטותיה על בדיקה מקצועית, לפעול לפי הדין ולפי חוק העזר החל בתחומה, לתעד את פעולותיה ולקיים מעקב אחר הסרת הסיכון.
דו"ח מבקר המדינה מיום 4/7/2022, ערך ביקורת רוחב בנושא מבנים מסוכנים ברשויות המקומיות. על פי בדיקת המבקר, שילוב הנסיבות של מאות אלפי מבנים שנבנו בישראל ללא תקן מחייב עמידוּת בפני רעידות אדמה, גילם ההולך ומתקדם של המבנים, הקושי לתחזק מבנים אלו והיעדר אסדרה מקיפה לנושא התחזוקה – מייצרים פוטנציאל למבנים מסוכנים רבים בישראל. מבנים מסוכנים שאינם מטופלים עלולים להיות בגדר "פצצה מתקתקת", המעמידה בסיכון את כל מי שבסביבתם וכן מעמידה את המחזיקים, את הבעלים ואת הרשויות המקומיות בפני השלכות משמעותיות שלא תמיד הם ערוכים להן.
מהם מבנים מסוכנים?
מבנה מסוכן מוגדר ככזה אשר בשל ליקויים הנדסיים, פגמים מבניים, או גורמים סביבתיים, עלול להוות סכנה לבריאות ולבטיחות הציבור, לדיירים, או לרכוש. מבנה ייחשב למסוכן אם הוא מציג סימנים של פגמים חמורים כגון:
- סדקים משמעותיים בקירות או בתקרות, העלולים להעיד על בעיות יציבות.
- קורוזיה מתקדמת במערכות הפלדה של המבנה, בעיקר בעמודים ובקורות הנושאות עומס.
- בלאי מתקדם של חומרי הבנייה, כגון התפוררות בטון, שקיעת יסודות או התנתקות חיפויים.
- פגמים במערכות אינסטלציה וחשמל, העלולים לגרום לרטיבות מסוכנת או לסכנת התחשמלות ושריפות.
- שינויים בלתי חוקיים במבנה, כמו תוספות לא מאושרות הפוגעות ביציבותו.
עיקרי הליקויים
- חוקי עזר לטיפול במבנים מסוכנים: מרבית חוקי העזר שנמצאו, אינם מעודכנים, ואינם קובעים את הזכויות והחובות החלות על תושבי הרשות המקומית שבהחזקתם או בבעלותם מבנים מסוכנים. כפי שכתבנו בפוסט קודם, על הרשות המקומית לדעת לנהל את חוקי העזר, ולא רק לחוקק אותם.
- היעדר נהלים רשותיים בנושא הטיפול במבנים מסוכנים. ככלל, לא נמצאו נהלים בתחום זה, במרבית הרשויות שנסקרו. גם ברשויות בהן נמצאו נהלים, לא נקבעו קריטריונים להבחנה בין רמות סכנה שונות, או את הליך העבודה הנדרש בקרב כלל הגורמים ברשות המקומית לטיפול במבנים מסוכנים ואת אופן שיתוף הפעולה ביניהם.
- אי קיום דיוני מעקב ובקרה בנושא מבנים מסוכנים.
- אי קיום יחידה לטיפול במבנים מסוכנים ברשויות המקומיות. משרד הפנים לא קבע הוראות המחייבות הקמת יחידה ייעודית לטיפול במבנים מסוכנים והוראות לגבי תקן העובדים הנדרש לטיפול במבנים מסוכנים בהתאם לגודל הרשות או למאפיינים אחרים שיקבע המשרד. עובדים העוסקים בטיפול במבנים מסוכנים, לא עברו הכשרה או השתלמות בנושא מבנים מסוכנים לפני שהחלו לטפל בנושא ואינם משתתפים בהשתלמויות שוטפות בנושא זה.
- אי ביצוע בדיקות יזומות לאיתור מבנים מסוכנים. משרדי הפנים והשיכון לא הנחו את הרשויות המקומיות לבצע סקר מבנים, לרבות פירוט של אופן הכנת הסקר, מתודולוגיה, תדירות ההכנה הנדרשת ושל זהות הגורם הבודק. בהתאם לא קיימות תוכניות עבודה ברשויות המקומיות. כתוצאה מכך, אין לגורמי השלטון המרכזי שנבדקו (משרד הפנים, משרד השיכון, מינהל התכנון והרשות לאכיפה במקרקעין) – מיפוי של האזורים עם פוטנציאל של מבנים בסיכון.
- אי פרסום מידע על מבנים מסוכנים. משרד הפנים לא הנחה את הרשויות המקומיות בנוגע למידע שעליהן לפרסם על מבנים מסוכנים שבטיפולן וכן בנוגע למתכונת פרסום המידע או להעברתו לתיקי הבניין.
חוק עזר למבנים מסוכנים: ההסדרה המרכזית של הרשות המקומית
חוק העזר הוא אחד הכלים המרכזיים שבאמצעותם יכולה רשות מקומית להסדיר את הטיפול במבנים מסוכנים בתחומה. סעיף 250 לפקודת העיריות מסמיך מועצת עירייה להתקין חוקי עזר לצורך ביצוע סמכויותיה וחובותיה, ובתחום המבנים המסוכנים חוק העזר עשוי להסדיר את אופן הפעלת הסמכות, את חובות בעלי הנכסים והמחזיקים ואת אמצעי האכיפה העומדים לרשות המקומית.
המשמעות המעשית עבור הרשות אינה מסתכמת בשאלה אם קיים חוק עזר. יש לבחון גם אם חוק העזר הקיים מתאים לצורכי הרשות ולמערכת העבודה הנוהגת בה. בין היתר, יש לבחון כיצד מוגדר מבנה מסוכן, מי מוסמך לבצע בדיקה ולקבוע את הממצאים, מהם הקריטריונים להפעלת הסמכויות, אילו דרישות ניתן להפנות לבעלי הנכסים, כיצד מתבצע המעקב אחר ביצוען ומהם אמצעי האכיפה במקרה של אי־קיום.
דוח מבקר המדינה הצביע על כך שחוקי העזר של רשויות רבות אינם עדכניים או אינם מסדירים באופן מלא סוגיות מהותיות בטיפול במבנים מסוכנים. הביקורת התייחסה, בין היתר, לצורך בהסדרת איתור מבנים מסוכנים, אמות מידה להכרזה על מבנה כמסוכן, זהות הגורם המוסמך, חיובים המוטלים על בעלי נכסים ואמצעי אכיפה.
לפיכך, רשות מקומית אינה צריכה להסתפק בבדיקה פורמלית של קיומו של חוק עזר. מומלץ לבחון את החוק הקיים מול המציאות התפעולית והמשפטית ברשות ולבדוק אם הוא מספק תשתית ברורה להפעלת הסמכויות, להגנה על הציבור ולניהול הליכים תקינים מול בעלי הנכסים.
קיום נוהל לטיפול במבנים מסוכנים ברשות המקומית
חוק עזר לבדו אינו יוצר מערך עבודה יעיל. כדי שהרשות המקומית תוכל לטפל במבנים מסוכנים באופן עקבי, מהיר ומתועד, נדרש גם נוהל פנימי המגדיר את רצף הפעולות ואת חלוקת האחריות בין הגורמים הרלוונטיים ברשות.
נוהל רשותי צריך להסדיר, בין היתר, כיצד מתקבל דיווח על חשש למבנה מסוכן, מי בוחן את הדיווח, באילו נסיבות נערכת בדיקה מקצועית, כיצד מתועדים ממצאי הבדיקה, מי מוסמך לקבל החלטות בעקבותיה וכיצד מועברות דרישות לבעלים או למחזיקים. הנוהל צריך לתת מענה גם למצבים שבהם קיימת סכנה מיידית ולמצבים שבהם נדרש טיפול הדרגתי ומעקב אחר ביצוע עבודות.
חשיבות מיוחדת קיימת להגדרת ממשקי העבודה. הטיפול במבנה מסוכן אינו עניינו של גורם יחיד. אגף ההנדסה עשוי להיות אחראי להיבטים המקצועיים, גורמי הפיקוח אחראים להיבטים תפעוליים מסוימים, והייעוץ המשפטי נדרש לבחון את ההיבטים המנהליים והמשפטיים של ההחלטות והליכי האכיפה. במקרים המתאימים נדרש גם תיאום עם גורמי חירום ועם יחידות נוספות ברשות.
מבקר המדינה הצביע על ליקויים בנהלים של רשויות שנבדקו, ובין היתר על היעדר קריטריונים מספקים להבחנה בין רמות סכנה ועל היעדר הסדרה מלאה של הליך העבודה ושיתוף הפעולה בין הגורמים ברשות.
לכן, נוהל טוב צריך להיות כלי עבודה מעשי ולא מסמך הצהרתי. עליו להגדיר מי עושה מה, באיזה שלב, בתוך איזה פרק זמן, כיצד מתועדת הפעולה ומי אחראי לוודא שהטיפול אכן התקדם עד להסרת הסיכון או לקבלת החלטה מקצועית ומשפטית אחרת.
תפקיד מהנדס הרשות בטיפול במבנים מסוכנים
מהנדס הרשות המקומית ממלא תפקיד מרכזי במערך הטיפול במבנים מסוכנים. תפקידו מחבר בין ההיבט ההנדסי של מצב המבנה לבין ההחלטות שהרשות נדרשת לקבל בעקבות הממצאים המקצועיים.
חוקי העזר לדוגמה של משרד הפנים קובעים מנגנון שלפיו, כאשר מתקבל דיווח על בניין העלול לסכן את המחזיקים בו או את הציבור, ראש הרשות רשאי להורות למהנדס לבצע בדיקה ולהגיש דוח. בהתאם לממצאים ולהוראות החלות, עשויה הרשות להורות לבעל המבנה לבצע עבודות הנדרשות לתיקון המצב.
עם זאת, אין לראות במהנדס הרשות גורם יחיד המנהל את התיק מתחילתו ועד סופו. המערך הרשותי צריך להגדיר את הממשק בין המהנדס לבין אגף ההנדסה, הפיקוח, הנהלת הרשות והייעוץ המשפטי. המהנדס מספק את התשתית המקצועית הנדרשת להערכת מצב המבנה; הגורמים המוסמכים ברשות מקבלים החלטות בהתאם לסמכויותיהם, והייעוץ המשפטי מלווה את ההיבטים המשפטיים והמינהליים של ההליך.
מבחינת הרשות, חשוב במיוחד להבטיח שהממצאים ההנדסיים יהיו ברורים, מתועדים ומספיקים לצורך ההחלטה המנהלית. כאשר קיימת מחלוקת עם בעל הנכס, כאשר נדרש אמצעי אכיפה או כאשר קיימת סכנה מיידית, חשיבותו של הממשק בין ההנדסה לבין הייעוץ המשפטי גדלה.
אחריות אישית של ראש הרשות, המנכ"ל ומהנדס הרשות בטיפול במבנים מסוכנים
מבנה מסוכן אינו רק סוגיה הנדסית אלא גם סוגיית ממשל, ניהול סיכונים ואחריות ציבורית. כאשר רשות מקומית מקבלת מידע על מבנה העלול לסכן חיי אדם ואינה פועלת בזמן סביר, עלולה להתעורר חשיפה משמעותית להליכים משפטיים, ביקורת ציבורית וביקורת של גורמי הפיקוח.
לכל אחד מבעלי התפקידים ברשות תפקיד שונה במערך הטיפול. מהנדס הרשות אחראי להערכת המסוכנות ולהמלצות המקצועיות. מנכ"ל הרשות אחראי להבטיח קיומם של נהלי עבודה, הקצאת משאבים וביצוע מעקב. ראש הרשות נושא באחריות הכוללת לתפקוד מערך הניהול והפיקוח העירוני.
אירוע קריסה או פגיעה בציבור נבחן בדיעבד לא רק לפי חומרת הליקוי במבנה אלא גם לפי פעולות הרשות טרם האירוע: האם התקבלו תלונות? האם נערכו ביקורות? האם הוצאו צווים? האם התקיים מעקב אחר ביצוע ההוראות?
לכן, ניהול סיכוני מבנים מסוכנים חייב להיות חלק ממערך ניהול הסיכונים הארגוני של כל רשות מקומית.
מה עושים כאשר בעלי הנכס אינם מטפלים במבנה המסוכן?
אחד האתגרים המרכזיים של הרשויות המקומיות הוא מצב שבו בעלי הנכס מתעלמים מדרישות הרשות או נמנעים מביצוע התיקונים הנדרשים.
במקרים אלה נדרשת הרשות להפעיל מנגנון אכיפה מדורג. תחילה באמצעות התראות ודרישות ביצוע, ובהמשך באמצעות נקיטת הליכים מנהליים, משפטיים ותקציביים בהתאם לסמכויותיה.
הקושי מתחדד במיוחד כאשר מדובר בבניינים משותפים שבהם קיימים עשרות בעלים, בדירות ירושה, בנכסים נטושים או במקרים שבהם אין הסכמה בין בעלי הזכויות לגבי אופן מימון העבודות.
לכן, מעבר להוצאת צו, נדרש לעיתים ניהול משפטי שוטף של התיק עד להסרת הסיכון בפועל.
מבנים מסוכנים לאחר פגיעה או אירוע חירום
אירוע חירום, פגיעה ישירה במבנה, שריפה, רעידת אדמה או אירוע אחר העלול לפגוע ביציבותו של מבנה מחייבים את הרשות המקומית להיערך במסלול טיפול שונה מזה של ליקוי תחזוקתי רגיל. במקרים אלה עשויה להתעורר שאלת הסיכון המיידי לשלום הציבור, לצד הצורך בבדיקה מקצועית, פינוי, מניעת גישה למבנה ותיאום בין גורמי הרשות וגורמי החירום.
עבור הרשות המקומית, האתגר אינו מסתיים בקבלת חוות דעת הנדסית ראשונית. יש ליצור מנגנון המאפשר לעקוב אחר המבנה גם לאחר הפעולה הדחופה: מי אחראי למעקב, האם בוצעו עבודות לייצוב המבנה, האם נדרשת בדיקה חוזרת ומהם התנאים להסרת ההגבלות שהוטלו.
הצורך במערך כזה מקבל משנה חשיבות כאשר קיימים מספר מבנים שנפגעו באותו אירוע. במקרה כזה אין די בטיפול פרטני שאינו מנוהל כמערכת. הרשות נדרשת לתעד את המבנים, לתעדף את הטיפול בהתאם לרמת הסיכון, להגדיר אחריות ולשמור תמונת מצב עדכנית של כל תיק.
גם בהקשר זה נדרשת הפרדה בין ההחלטה המקצועית בדבר מצב המבנה לבין ההחלטות המנהליות שהרשות נדרשת לקבל בעקבותיה. שילוב נכון בין אגף ההנדסה, גורמי החירום, הפיקוח והייעוץ המשפטי מאפשר לרשות לפעול במהירות כאשר נדרשת פעולה דחופה, ובמקביל לשמור על תהליך סדור ומתועד.
מבחינת הרשות המקומית, המטרה היא כפולה: בראש ובראשונה להגן על חיי אדם ועל הציבור, ובמקביל ליצור תשתית מקצועית ומשפטית שתאפשר את המשך הטיפול, השיקום והסרת הסיכון לאחר שלב החירום.
המלצות לרשויות המקומיות
מדובר בביקורת רוחב, שעיקרי ההמלצות מכוונות לגורמים המאסדרים (רגולטורים). עם זאת, המבקר ממליץ (כאן) כי האחריות מוטלת גם על כתפי הרשות המקומית. זאת, נוכח אחריותה של הרשות המקומית לשלום תושביה ולמבנים שבשטחה, ונוכח החשיפה של הרשות המקומית לחבות נזיקית, ולפגיעה בתדמיתה. לפיכך, נראה כי תטיב הרשות המקומית, אם תנקוט מספר פעולות:
- קביעת נהלים והכנת תוכניות עבודה סדורות לבדיקת המבנים בתחום שיפוטן.
- קביעת קריטריונים שייקבעו (או שייקבעו על ידי משרד הפנים), מפורטים ושקופים, על מנת לאתר מבנים מסוכנים או כאלה החשודים כמסוכנים. על בסיסם יבדקו את המבנים ויוודאו כי הסכנה תוסר.
- לנהוג בשקיפות ולפרסם מידע לציבור על כלל המבנים המסוכנים המוכרזים בתחום שיפוטן תוך ציון מועד עדכונו של מידע זה. זאת על מנת להבטיח שגם רשויות החירום וההצלה יתעדכנו בדבר רשימת המבנים המסוכנים, באופן שוטף.
- ביצוע אכיפה – הגשת כתבי אישום והגשת תביעות להחזר לאחר ביצוע עבודות.
עורך דין רשויות מקומיות
למשרד עורכי דין וולר ושות' ניסיון עשיר בייעוץ משפטי לרשויות מקומיות ולתאגידים עירוניים. עו"ד רועי וולר, לשעבר מנכ"ל מועצה אזורית ומנהל סיכונים מוסמך (CRO), יוכל לסייע לרשות המקומית בניהול והיערכות בתחום התמודדות עם מבנים מסוכנים. למידע נוסף, להתייעצות, להיערכות מקדימה או לקבלת חוות דעת, צרו קשר עכשיו.
פורסם ביום 13/07/2021. עודכן לאחרונה: 14/09/2026.
