ניהול חוקי עזר ברשויות המקומיות – בין המצוי לרצוי

רשויות רבות סבורות, שחקיקת חוק עזר, הנו סופו של תהליך. רשויות רבות סבורות כי חוק העזר הוא עניינה של הלשכה המשפטית, הגזבר והמזכיר/ מנכ"ל בלבד. אולם חוקי עזר הנם אחד הכלים המשמעותיים והמרכזיים ביותר, ב"ארגז הכלים" של הרשות, והשימוש בהם מחייב ניהול ידע, ארגון, עבודה שיטתית, ניהול ומעורבות רציפה ושוטפת של הנהלת הרשות ועובדיה, על מנת שהרשות תפעל בצורה תקינה וחוקית.

מהו חוק עזר?

חוק עזר הוא סוג של חקיקת משנה הנחקקת על ידי רשויות מקומיות (עיריות, מועצות מקומיות ואזוריות) או איגודי ערים. מטרת חוקי העזר היא לאפשר לרשות להסדיר נושאים פנימיים בתחומי השיפוט של הרשות שחוקקה אותו, לקבוע חובות וזכויות לתושבים ולגבות תשלומים למימון פעולותיה.

חוקי עזר נועדו להסדיר תחומים אשר אינם מטופלים באופן ישיר בחקיקה הארצית, אך מהווים חלק בלתי נפרד מהחיים הקהילתיים, כגון: ניהול שווקים, הסדרת תברואה, חניה, שמירת איכות הסביבה ואכיפת חוקי רעש. חוקי העזר מהווים כלי גמיש שבאמצעותו יכולה הרשות המקומית להתאים את עצמה לצורכי תושביה.

אילו סוגי חוקי עזר קיימים?

חוקי העזר מתחלקים למספר סוגים מרכזיים: חוקי עזר שמטרתם מימון של פעולות להתקנת תשתיות שונות כגון היטל סלילת כבישים ורחובות, היטל שטחים ציבוריים פתוחים או היטל תיעול.

חוקים עזר מסוג זה נועדו לקבוע את האופן שבו יחולק הנטל הכלכלי בין תושבי הרשות המקומית במטרה לממן את הקמת התשתיות.

מה המעמד הנורמטיבי של חוקי העזר?

לחוקי עזר יש מעמד נורמטיבי כשל חקיקת משנה; הם חלים בשטח המוניציפלי של הרשות המקומית הרלוונטית ומטרתם לאפשר לרשויות למלא את תפקידן במתן שירותים מוניציפליים נאותים. הסמכות להתקנת חוקים אלו נקבעה בסעיף 250 לפקודת העיריות [נוסח חדש] ובסעיף 22 לפקודת המועצות המקומיות והאזוריות [נוסח חדש]. הוראות חוק אחרות, מסמיכות את הרשות המקומית לחוקק חוק עזר אולם מתנות זאת בתנאים מסוימים (אישור או הסכמה של שר הפנים ו/או שר נוסף).

איך הרשות מתקינה חוקי עזר?

חקיקת חוקי עזר הינה פעולה של רשות מנהלית ודיני המשפט המנהלי חלים עליה. אשר על כן, על הרשות המקומית להקפיד על כללי המשפט המנהלי בכלל וכללי החקיקה המנהלית בפרט. יש לשים לב לעקרונות של שיקול דעת ראוי, סבירות ואיזון אינטרסים.

תהליך החקיקה

תהליך התקנת חוקי עזר מתחיל מהרשות המקומית אשר מזהה צורך בהסדרת נושא מסוים בתחומה, ויוזמת חוק עזר שאותו היא מאשרת במועצת הרשות. בהמשך התהליך, נכנסים גורמים שונים המשתתפים בתהליך האישור – חלקם רלוונטיים לכלל חוקי העזר ואחרים רק לחוקי עזר מסוימים.

לאחר הליך אישור המליאה, משרד הפנים בודק כי חוק העזר ערוך כראוי וכי מצורפים אליו כל האישורים מכוח נוהל אישור ופרסום חוקי עזר. כמו כן, עורך המשרד בקרה תקציבית (אם נכללים בהצעת החוק אגרות, היטלים או תשלומי חובה), ובקרה משפטית.

בעבר, נדרש אישור הפוזיטיבי של שר הפנים לכל חוק עזר (או תיקון לחוק עזר). בשנת 1988 תוקנו פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות, ובוטל הצורך באישור פוזיטיבי לכל חוק עזר. התיקון הסמיך את שר הפנים להתערב בחוק העזר ולשנותו. אולם, אם שר הפנים לא פעל לעיכוב, חוק העזר שנחקק מכוח הפקודות הנ"ל ייכנס לתוקף לאחר פרסומו ב"רשומות", ללא אישור.

טעויות קריטיות בחוקי עזר: כשלים נפוצים, השלכות משפטיות ודרכי מניעה

חקיקת חוקי עזר וניהולם השוטף חושפים את הרשות המקומית לשורה של סיכונים משפטיים ותפעוליים, אשר לעיתים מתממשים רק בשלב האכיפה או הגבייה – אז הנזק כבר מתגבש לכדי ביטול הליכים, השבה כספית ואף חשיפה להליכים ייצוגיים. להלן הכשלים המרכזיים המחייבים התייחסות מערכתית:

פגם בהסמכה ובמינוי בעלי תפקידים

אכיפה מכוח חוק עזר מחייבת הסמכה מפורשת, תקפה ומעודכנת. היעדר תעודת מינוי רלוונטית, או מינוי שאינו תואם את תחום החוק הספציפי, מובילים לפגם מהותי של חוסר סמכות – פגם היורד לשורש ההליך ומביא לבטלותו.

תחשיב כלכלי חסר או לא מבוסס

הטלת היטלים ואגרות מחייבת תשתית כלכלית מבוססת נתונים, קשר סיבתי ברור בין השירות לבין החיוב, ומתודולוגיית חישוב שקופה. שימוש באומדנים כלליים, היעדר עדכון תעריפים, או חוסר התאמה בין העלות בפועל לגובה החיוב – מהווים עילה מרכזית להתערבות שיפוטית.

שיהוי מנהלי וגבייה רטרואקטיבית

גבייה לאחר פרק זמן ממושך, ללא הצדקה עניינית, עלולה להיחשב לשיהוי הפוגע בהסתמכות האזרח. בתי המשפט נוטים לבחון בקפדנות מקרים של דרישות תשלום מאוחרות, במיוחד כאשר מדובר בהיטלי פיתוח.

אכיפה בררנית או לא עקבית

פער בין הוראות חוק העזר לבין אופן יישומו בפועל – למשל אכיפה חלקית או סלקטיבית – פוגע בעקרון השוויון ועלול להביא לביטול קנסות או דרישות תשלום.

היעדר פרסום, נגישות והטמעה

חוק עזר שאינו מונגש לציבור, או שאינו מוטמע במערכות הרשות, יתקשה לעמוד במבחן היישום. פרסום פורמלי בלבד אינו מספק; נדרשת הנגשה אפקטיבית ועדכון גורמי השטח.

(אי) ניהול חוקי עזר

סיפור המעשה: פקח המועצה, רשם דו"ח כנגד תושב, בגין השלכת פסולת במגרש שבבעלותו, מכח חוק העזר שמירת הסדר והניקיון. התושב לא שילם את הדו"ח, וביקש להישפט. הרשות המקומיות, נערכה היטב לקרב המשפטי: הגישה מסמכים, דו"חות, וצרפה את התזכיר, הצילומים והשרטוטים, המעידים כולם על ביצוע העבירה לכאורה. אף פקח המועצה, העיד בפני בית המשפט הנכבד, בצורה ברורה ורהוטה. בחקירתו הנגדית, נתבקש הפקח להציג את תעודת מינויו, לפקח על פי חוק העזר הנ"ל. אלא שהתברר כי, עפ"י התעודה שהוצגה, כי מדובר בפקח לעניין חוק רישוי עסקים, ולא לעניין חוק העזר שמירת הסדר והניקיון. משהובהר כי ראש המועצה לא מינה אותו להיות פקח לחוק העזר זה, כולו או מקצתו, קיבל בית המשפט את טענת התושב כי "אין להשיב לאשמה", וזיכה אותו כליל מהאישום שיוחס לו על ידי המועצה.

יוסבר: בחקיקה הראשית, ובחוקי העזר שמחוקקות הרשויות, נקבע במפורש כי ראש הרשות מוסמך לבצע פעולות כאלו ואחרות. ראש הרשות רשאי, בהחלטה מנהלית, לאחר שבדק ושקל את השיקולים הרלוונטיים, להאציל את הסמכויות שהוקנו לו בחוק העזר, לעובד הרשות או למי מטעמה של הרשות, במטרה להיעזר בהם להפעלת אותה הסמכות. על ראש הרשות למנות, בכתב מינוי או בתעודת מינוי, את המוסמכים מטעמו לבצע את אותן הפעולות. כאשר אלו לא מבוצעים, הרי שמדובר בפעולה המבוצעת בחוסר סמכות, על כל המשתמע מכך.

חזקת התקינות המנהלית

"חזקת התקינות המינהלית" קובעת, בתמצית, כי ניתן להניח כי הרשות נהגה כדין. רשויות המינהל אינן יכולות ואינן צריכות, כעניין שבשגרה, להתמודד עם טענות שיחייבו אותן להוכיח כל פעם, ומהתחלה, כי החלטות שהתקבלו בהן ומשמשות בסיס לפעולותיהן, אכן התקבלו כדין. אלא שמדובר בחזקה הניתנת לסתירה, ועל האזרח המבקש לסתור את החזקה מוטל הנטל "לסדוק" את הנחת התקינות, על ידי כך שיצביע על בעייתיות לכאורה בפעולתה של הרשות. עוצמתן של החזקות מתחזקת במהלך השנים, ועוצמת הראייה שעל האזרח להביא על מנת לסתור אותן, צריכה להיות בהלימה לעוצמתן ולעניין העומד על הפרק (בג"צ 4566/90 דוד דקל נ' שר האוצר, פ"ד מה (1) 28, עמ' 35-36 [פורסם בנבו]).

ניהול ושימוש בחוקי העזר

מה המשמעות לגבי הרשויות המקומיות ?

• ברמה הבסיסית ביותר, על הרשות לוודא כי עובדיה והפועלים מטעמה, כשירים ומוסמכים לביצוע משימותיהם. על הנהלת הרשות לוודא כי ההסמכות מוענקות כדין, עומדות בתוקף, לרענן את הרישומים במחלקת כח האדם, ועוד.
• ברמה הגבוהה יותר, על הרשות להבין כי חוקי העזר, מכוחם (בין היתר) היא פועלת הרשות, אינם סתם "ניירות", הנמצאים באתר האינטרנט של המועצה ובמשרד מזכיר הרשות. הם אינם פרויקט חד-פעמי, המסתיים עם פרסום חוק העזר ב"רשומות". חוקי העזר הנם כלי עבודה, המשמשים את הרשות באופן שוטף, ומחייבים את הרשות לבדוק את עצמה, לעדכן תחזיות, תעריפים, לעדכן סמכויות עובדים, לבחון שינויים בחוק העזר בהתאם לצרכי התושבים והרשות, להתעדכן משפטית, אופרטיבית, טכנולוגית, ועוד. חוקי עזר בני עשרות בשנים (כפי שקיים במספר רשויות) – סביר להניח כי אינם בשימוש, אינם יעילים או אינם משרתים באופן יעיל את הרשות. המציאות משתנה מדי יום, ועל הרשות המקומית להתאים עצמה.

3 נורות אדומות בדרישת תשלום מהרשות

כאשר אתם מקבלים דרישת תשלום (היטל סלילה, תיעול או שפ"פ), חפשו את הסימנים הבאים שמעלים חשש לגבייה לא תקינה:

• חוסר ב"אירוע מס" ברור: האם הרשות באמת סללה כביש חדש או רק ביצעה תחזוקה שוטפת? חוקי העזר מאפשרים גבייה רק עבור תשתיות חדשות.

• דרישת תשלום רטרואקטיבית: הרשות נזכרה לגבות על עבודות שבוצעו לפני עשור? ייתכן ומדובר בשיהוי מנהלי המצדיק את ביטול הדרישה.

• תחשיב שבאומדן: האם גובה ההיטל תואם את התחשיב הספציפי שלכם, או שמדובר ב"הערכה" כללית? טעויות במדידות הן הגורם הנפוץ ביותר לחיוב יתר.

עורך דין רשויות מקומיות 

משרד עורכי דין וולר ושות' מעניק ליווי וייעוץ משפטי שוטף, לרשויות מקומיות ולתאגידים עירוניים. עו"ד רועי וולר, לשעבר מנכ"ל מועצה אזורית, הנו בעל ניסיון משפטי וניסיון מהשטח, בתחום התקנת ואכיפת חוקי העזר. לכל שאלה בתחום, צרו קשר.