אגרות התכנון המיוחדות

אחד הפרקים הפחות מוכרים בחוק תכנון ערים כפרים ובנינים מס' 79 לשנת 1966 ("החוק הירדני"), אשר חל באזור יהודה והשומרון, הנו פרק אגרות התכנון (הפרק השביעי). פרק זה עוסק, בין היתר, בסמכותיותיהן של מנהלת התכנון העליונה, של וועדת התכנון המחוזית ושל וועדת התכנון המקומית, להטיל אגרות תכנון בתחומן, הקרויות "אגרות התכנון המיוחדות". אגרות אלו נועדו לכיסוי ההוצאות שהוצאו או שעומדים להוציא לצרכי ההכנה והביצוע והפיקוח על תכניות התכנון ו/או הבינוי ולשם ביצוע הוראות חוק זה.

סעיף 52(3) לחוק קובע, בין היתר, כי –

"וועדת התכנון המחוזית וועדת התכנון המקומית רשאיות, בכל זמן שהוא, להחליט על הטלת אגרות תכנון מיוחדות על כל מרחב תכנון השייך להן או חלק ממנו. החלטה על הטלת אגרות כאמור טעונה אישור של מועצת התכנון העליונה, והיא תפורסם בעיתון הרשמי ובשני עיתונים מקומיים ותכלול ציון ברור של האזור עליו הוחלט להטיל את אגרות תכנון המיוחדות. כמו כן, תכלול ההחלטה את שיעור האגרות המאושרות, על בסיס השומה של ערך הקרקע או על פי בסיס אחר שייקבע בצו."

היטל השבחה ביהודה ושומרון

חיובי היטל השבחה בתחומי יהודה ושומרון (יו"ש) מתאפיינים במורכבות משפטית ייחודית שאינה קיימת בתחומי הקו הירוק. בעוד שברוב חלקי הארץ הסדר היטל ההשבחה מושתת באופן אחיד על התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965, הרי שבאזור יהודה ושומרון חל דין שונה, המורכב מתחיקת הביטחון של מפקד כוחות צה"ל באזור, נדבכים מהמשפט הירדני, ותקנון המועצות המקומיות והאזוריות.

חיובי היטל השבחה ותשלומי תכנון בתחומי יהודה ושומרון (יו"ש) מציגים אתגר משפטי ומוניציפלי ייחודי. בניגוד לרשויות מקומיות ולועדות מקומיות בתוך הקו הירוק – הנהנות ממנגנון מובנה לפי התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה – המצב המשפטי ביהודה ושומרון יוצר כשל מובנה בשיפוי הרשויות על פעולות התכנון שהן מבצעות.

העיוות התקציבי: פעילות תכנונית ללא מנגנון השבה

1. היעדר מנגנון היטל השבחה קלאסי:

   חוק התכנון והבנייה הישראלי אינו חל ישירות באזור, אלא הדין החל מבוסס על תחיקת הביטחון (צווי מפקד כוחות צה"ל) והתקנונים המקומיים. בהיעדר עיגון נורמטיבי מפורש להטלת היטל השבחה זהה לזה שבתחומי הקו הירוק, הרשויות והוועדות המיוחדות לתכנון ובנייה ביו"ש אינן זוכות לשיפוי או לתגמול על השבחת ערך הקרקע כתוצאה מאישור תוכניות, מתן הקלות או התרת שימושים חורגים.

2. מימון רווחים פרטיים מקופה ציבורית:

   כתוצאה מכך נוצר עיוות כלכלי: הליכי תכנון מורכבים שמקדמות המועצות והוועדות המיוחדות עבור גורמים פרטיים (יזמים, חברות או בעלי נכסים) – המגדילים באופן ישיר את רווחיהם ואת שווי מקרקעיהם – ממומנים בפועל מתקציב הרשות המקומית, עול הנופל על הציבור כולו.

3. חלוקת הסמכויות מול המנהל האזרחי:

   במקרים רבים, ככל שנגבים תשלומים בגין שינוי ייעוד או ניצול של קרקעות מדינה, הם מועברים לקופת המנהל האזרחי / הממונה על הרכוש הממשלתי (כ"דמי היתר"), ולא לקופת הרשות המקומית המשקיעה את המשפטים והמשאבים התכנוניים.

המצב כיום הוא שהוצאות הרשות המקומית באיו"ש, מפעולות התכנון שהיא מבצעת, עבור חברות, יזמים, או אנשים פרטיים, לצורך הגדלת רווחיהם – מושתות וממומנות למעשה על ידי הציבור כולו, ועל הקופה הציבורית.

אגרות התכנון המיוחדות

האגרות מכוח סעיף 52(3) אינן מהוות מקור הכנסה כללי לרשות המקומית, אלא נועדו לאפשר לה להשיב לעצמה את ההוצאות הכרוכות בפעילות התכנון והפיתוח המוניציפלית. באמצעותן יכולה הרשות לחזק את יכולותיה המקצועיות והארגוניות, ולספק שירות יעיל, איכותי ומתקדם יותר לתושבים, לאגודות השיתופיות, ליזמים, לקבלנים ולמשרדי הממשלה הפועלים בתחומה.

בין היתר, ניתן לעשות שימוש בכספים אלה לצורך הקמה, פיתוח ותחזוקה של מאגרי מידע תכנוניים ומערכות מידע גיאוגרפיות (GIS), הכנת תוכניות מתאר ותוכניות מפורטות, ביצוע מדידות, סקרים ובדיקות מקצועיות, הרחבת כוח האדם המקצועי בתחומי ההנדסה, התכנון והפיקוח, דיגיטציה של ארכיוני התכנון והבנייה, שיפור מערכי הפיקוח והאכיפה על עבירות בנייה, פיתוח שירותים דיגיטליים והנגשת מידע תכנוני לציבור, וכן קידום פעולות נוספות שנועדו לשפר את איכות השירות ואת היעילות התכנונית של הרשות המקומית.

אופן חישוב אגרות התכנון המיוחדות

סעיף 52(3) מקנה לוועדה סמכות לקבוע אגרות לצורך מימון פעולות התכנון, אולם אינו מתווה מנגנון מפורט לחישובן ואינו קובע מתודולוגיה מחייבת לקביעת שיעורן. בכך מותיר הסעיף מרחב שיקול דעת רחב לוועדה, בכפוף לאישור הגורם התכנוני המוסמך. בפועל, הוועדה נדרשת לבחור שיטת תמחור סבירה, עניינית ושוויונית, המבוססת על תשתית מקצועית וכלכלית, שתאפשר גביית אגרה המשקפת את מטרותיה ואת העלויות שבבסיסה.

השאלה המרכזית היא מהו בסיס החיוב הראוי. האם יש לחשב את האגרה לפי שווי הקרקע, בהתאם להערכת שמאי? האם נכון לקשור אותה להיקף זכויות הבנייה המבוקשות או המאושרות? האם יש להתחשב בפוטנציאל הפיתוח של המקרקעין, בעלויות הישירות של הכנת התוכנית, או בהוצאותיה הכוללות של הרשות לצורך הפעלת מערך התכנון? כל אחת מהחלופות משקפת תפיסה שונה של תכלית האגרה ושל הקשר הנדרש בין גובה התשלום לבין השירות הציבורי הניתן.

בהיעדר נוסחה סטטוטורית מחייבת, על הוועדה לגבש מודל תמחור המבוסס על עקרונות המשפט המינהלי, ובראשם סבירות, שוויון, מידתיות, שקיפות והיעדר שרירות. בנוסף, עליה להצביע על זיקה עניינית בין סכום האגרה לבין העלויות שבגינן היא נגבית, שכן אגרה אינה יכולה לשמש כמסווה לגביית מס או כהיטל שאין לו עיגון בדין. דווקא בשל שיקול הדעת הרחב שמעניק הסעיף, קיימת חשיבות מיוחדת לכך שהחלטת הוועדה תישען על תשתית מקצועית, כלכלית ושמאית מבוססת, אשר תוכל לעמוד גם בביקורת שיפוטית אם תידרש.

הטמעת אגרות התכנון המיוחדות 

אתגר זה נדרש לבוא לידי פתרון ומימוש: תחת ניהולו של עו"ד רועי וולר, מנכ"ל המועצה האזורית גוש עציון (לשעבר), אישרה מועצת התכנון העליונה, בהחלטה מס' 567 מיום 17/8/2016, את גביית אגרות התכנון המיוחדות בגוש עציון. זאת, לאחר תהליכי אישור, היוועצות, בדיקות, חוות דעת משפטיות, בדיקות ותחשיבים כלכליים פרטניים, בדיקת חלופות ארגוניות, ניתוח רגישויות, חוות דעת של גורם חיצוני, ולאחר דיון ציבורי פתוח ושקוף, שערכה המועצה.

רשויות מקומיות באיו"ש, ו-ועדות מקומיות (מיוחדות) לתכנון ובניה באיו"ש, המעוניינות לבחון את האפשרות להגדיל הכנסות בדרך זו, מוזמנות להתקשר אל משרדנו, ונשמח לסייע. לכל שאלה בתחום, צרו קשר.