מהו כתב שיפוי?
סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה מאפשר לבעלי המקרקעין, שמקרקעיהם נפגעו עקב תכנית, לתבוע פיצויים מהוועדה המקומית לתכנון ובנייה על ירידת הערך שנגרמה להם. בתגובה, רשויות מקומיות יצרו פרקטיקה של "כתב שיפוי", שנועד להבטיח כי במידה והוועדה המקומית תיאלץ לשאת בתשלום פיצויים בגין תביעות לירידת ערך, אזי אלה ישולמו על ידי יזמי התכנית.
במילים אחרות, מטרתו העיקרית של כתב השיפוי היא להגן על הקופה הציבורית ולהבטיח כי נטל הפיצויים יוטל על מי שנהנה מההשבחה שיצרה התכנית. בעבר נקבע על ידי גופי התכנון, כי הפקדה של כתבי שיפוי תהווה תנאי למתן תוקף לתכנית. בית המשפט העליון שם קץ לנוהג (ולתנאי), והורה כי ועדה מקומית אינה רשאית לדרוש מיזם תכנית להפקיד בידיה כתב שיפוי. המחוקק, בתיקון 115 לחוק, החזיר את האפשרות להפקדת כתב שיפוי. סקירה ותובנות.
מה המקור החוקי לדרישת כתב שיפוי?
הסמכות לדרוש כתב שיפוי מפני תביעות פיצויים מוסדרת בסעיף 197א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. סעיף זה מאפשר למוסד תכנון להתנות את הפקדת התכנית או אישורה, וכן מתן היתר בנייה (במקרים מסוימים), בהפקדת כתב שיפוי מלא או חלקי. סעיף 197(א) קובע –
"נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמה, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם, זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית…"
מקום שמקרקעין שחלה עליהם תכנית או שהם גובלים עם תחומה נפגעו כתוצאה ממנה, רשאי בעל המקרקעין או בעל זכויות בהם להגיש תביעה לפיצויים מהוועדה המקומית (רע"א 147/14 הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו נ' אברמוביץ). הסעיף חל הן על נזקים ישירים שעשויים להיגרם לבעלי מקרקעין בשל פעילות של רשויות התכנון, כגון הפחתת הערך של המקרקעין עקב שינוי הנורמות המשפטיות החלות עליהם בתכנית (כגון איסור בנייה או הקטנת אחוזי בנייה), והן על נזקים עקיפים יותר של פגיעה שאינה נגרמת על-ידי התכנית עצמה, אלא נובעת מתחולת התכנית על מקרקעין סמוכים (כגון חסימת אור, אוויר, נוף, או יצירת מטרדי רעש וזיהום אוויר). המבחן לפגיעה הוא אובייקטיבי, בוחן את הפגיעה בתכונות המקרקעין ולא את רגישותו הסובייקטיבית של בעל הנכס.
הטלת נטל תשלום הפיצויים על הוועדה המקומית בגין פגיעה במקרקעין שנגרמת על ידי כל סוגי התכניות גרמה לכך שוועדות תכנון העבירו את הנטל הזה אל יזמי התכנית. קרי, העברת נטל הפיצויים מהכיס הציבורי לכיס הפרטי. ההעברה נעשית באמצעות הוראה המופיעה בתקנוני התכניות המחייבת את היזם למסור לרשות המקומית כתב התחייבות לתשלום הפיצויים בגין כל תביעה או דרישה לפיצויים שתוגש על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בגין התכנית. במלים אחרות, השתרשה פרקטיקה של הסכמי שיפוי, שבהם מתחייב היזם לשפות את הוועדה המקומית על חיוביה העתידיים בגין תביעות פיצוי על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.
מתי רשות מקומית רשאית לדרוש כתב שיפוי?
רשות תכנון מוסמכת להתנות אישור תכנית, היתר בנייה או הליך סטטוטורי בחתימה על כתב שיפוי, כאשר מתקיים קשר ענייני בין מאפייני התכנית לבין חשיפה צפויה לתביעות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה.
הדרישה לכתב שיפוי נבחנת בהתאם לעקרונות המשפט המינהלי, ובפרט עקרון הסבירות ועקרון המידתיות. ככל שהפגיעה התכנונית הצפויה רחבה יותר, כך עשויה הרשות לדרוש מנגנון הבטחת פיצוי, לרבות שיפוי.
בפרקטיקה, הדרישה מופיעה בעיקר בתכניות בעלות השפעה רחבה, שינוי ייעוד משמעותי, או פרויקטים בעלי רגישות תכנונית גבוהה.
מה הסיכונים המשפטיים לחותם על כתב שיפוי?
חתימה על כתב שיפוי יוצרת חשיפה משפטית וכלכלית משמעותית ולעיתים בלתי מוגבלת. הסיכון המרכזי נעוץ בכך שהיזם עשוי לשאת בעלויות פיצויים עתידיים מכוח סעיף 197, בהיקף שאינו ניתן להערכה מדויקת בעת החתימה. בנוסף, קיים קושי ממשי באומדן סיכון אקטוארי בפרויקטים ארוכי טווח, שבהם שינויים תכנוניים עשויים להתרחש שנים לאחר אישור התכנית. מבחינה פיננסית, לעיתים נדרשת התאמה מול מוסדות מימון, שכן בנקים וגופים מממנים מבקשים לוודא כי החשיפה בגין כתב השיפוי מוגבלת ומבוקרת.
חוקיות כתב השיפוי
בעבר, בתי המשפט הכירו באפשרות של ועדה מקומית להתקשר בהסכמי שיפוי עם יזמי תכנית, במקרים בהם היזמים הם המרוויחים העיקריים מהתכנית, כדי להבטיח שהוועדה המקומית תקבל שיפוי על פיצויים שתשלם לפי סעיף 197.
אלא שסוגיית חוקיות הדרישה התגלגלה לפתחו של ביהמ"ש העליון (ע"א 5958/15 פרחי ביקל בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה – ראשון לציון). בית המשפט העליון, בפסק דינם של כב' השופטים דנציגר, הנדל וברון, קבע כי ועדה מקומית אינה רשאית לדרוש מיזם תכנית להפקיד כתב שיפוי, ובכך להעביר אליו את נטל הפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, שכן כל חיוב כספי שמטילה הרשות על האזרח חייב להיות מכוח חוק או על פיו.
בית המשפט העליון קבע כי פרק ט' לחוק התכנון והבניה אינו מסמיך במפורש את הוועדה המקומית (ואף את הוועדה המחוזית או הארצית) לדרוש כתבי שיפוי. זאת, למעט מספר מצומצם של חריגים מפורשים. משלא קיימת הוראת דין המסמיכה את הוועדה המקומית לחייב יזם בתשלום עבור פיצויים, אין הוועדה המקומית רשאית לעשות כן. חובת הוועדה המקומית לפצות את הנפגעים מהתכנית, היא חובה מוחלטת, שלא ניתן להתנות עליה. מתן רשות לוועדה המקומית להעביר את החיוב בתשלום הפיצויים ליזמים, כמוה כהטלת מס ללא צו מפורש של המחוקק. גם אם הפקדת כתב שיפוי אינה עולה כדי הטלת חיוב כספי ממש, הרי שמדובר בנטילה מותנית (או מושהית) של כספו של האזרח. נטילה כזאת חייבת להיות מושתתת על בסיס חוקי מפורש. משלא קיימת הוראת דין המסמיכה את הוועדה המקומית להפקיד כתב שיפוי כתנאי למתן תוקף לתוכנית, הרי שאין תוקף חוקי לדרישה, והיא בטלה.
תיקון 115 לחוק התכנון והבניה: הסדרת סמכות חוקית לדרישת כתב שיפוי
פסק הדין של בית המשפט העליון משנת 2015, הביא את המחוקק לתת תוקף חוקי לכתב השיפוי. במסגרת תיקון 115 לחוק התכנון והבניה, אשר נכנס לתוקף בחודש אפריל 2017, נוסף סעיף 197א, המסמיך את הועדה לדרוש כתבי שיפוי, בקבעו –
"מוסד תכנון הדן בתכנית רשאי להתנות את הפקדת התכנית או את אישורה, בהפקדת כתב שיפוי מלא או חלקי מפני תביעות לפי סעיף 197, בשים לב, בין השאר, למהות התכנית והיקפה, למידת תרומתה לצורכי ציבור ולזהות הנהנים ממנה"
סעיף 197א(ג) קבע כי שר האוצר, בהתייעצות עם שר המשפטים, יקבע בתקנות נוסח אחיד לכתב שיפוי. זאת, במקום שכל וועדה מקומית תקבע לעצמה את הנוסח. בנוסף, קבע התיקון כי כתב שיפוי שניתן לפני מועד מתן פסק הדין, ייחשב כאילו הופקד מכוח דרישה לפי התיקון לחוק. זאת, במטרה שלא להתמודד עם אי הוודאות המשפטית לגבי תוקף של כתב שיפוי שניתן בעבר לוועדה, בהיעדר הסמכה חוקית.
בשורה התחתונה
בפועל, חוקתיות וסבירות תיקון 115 לחוק התכנון והבניה, טרם נבחנו על־ידי בית המשפט. אנחנו ממליצים לכל יזם המקבל דרישה להפקיד כתב שיפוי מהוועדה לתכנון ובניה, לבדוק האם מוסד התכנון מוסמך לדרוש את כתב השיפוי. זאת, בשים לב למהות התוכנית והיקפה, למידת תרומתה לצורכי ציבור ולזהות הנהנים ממנה. בנוסף, אנחנו ממליצים שלא להסכים לדרישת הוועדות לרשום הערת אזהרה בדבר הימנעות עשיית עסקה – שכן דרישה זו חסרת בסיס חוקי. בוודאי שאין להסכים לדרישה להפקדת ערבות בנקאית לזכות מוסד התכנון.
מתי דרישת כתב שיפוי עשויה להיחשב בלתי חוקית או פסולה?
לא כל דרישה לכתב שיפוי היא חוקית או תקפה. במקרים מסוימים, הדרישה עשויה להיחשף לביקורת שיפוטית ואף להתבטל.
כך למשל, דרישה לכתב שיפוי עלולה להיחשב בלתי סבירה כאשר מדובר בדרישה גורפת שאינה מבוססת על בחינה פרטנית של הסיכון התכנוני. גם דרישה שאינה מידתית ביחס להיקף הפגיעה או שאינה נתמכת בתשתית תכנונית מספקת, עשויה להיפסל.
בנוסף, דרישה לכתב שיפוי אינה יכולה לשמש תחליף למסוי, היטל או חיוב סטטוטורי אחר שלא הוסמך בחוק. חריגה ממסגרת הסמכות או קביעת תנאי מקדמי שאינו מעוגן בתכנית או בהחלטת מוסד תכנון, עלולה להיחשב חריגה מסמכות.
סוגיות נוספות בכתב השיפוי
הזכאי לפיצויים: בעל זכות ביום תחילת התכנית
הזכות לפיצויים מכוח סעיף 197(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, קמה למי שהיה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם ביום תחילתה של התכנית הפוגעת. המונח "בעל זכות בהם" בסעיף 197 לחוק פורש בפסיקה באופן רחב, ואינו מוגבל לבעלים הרשומים בלבד. הוא כולל גם זכויות שאינן זכויות קניין במובן הצר, אלא זכויות בעלות ערך כלכלי שנפגע עקב התכנית. כך, למשל, בעל הסכם פיתוח ומי שהתקשרו עמו בהסכם לפני כניסתה לתוקף של התכנית הפוגעת, אף אם טרם חתמו על חוזה חכירה, עשויים להיחשב כבעלי זכות. גם רוכש מקרקעין שזכותו אובליגטורית ולא קניינית, או בעל זכויות שביושר שלא נרשמו בפנקסי המקרקעין (דוגמת בר-רשות), נכללים בהגדרה זו, כל עוד יש להם אינטרס כלכלי במקרקעין.
הבחנה בין שלבי הפקעה לבין זכות לפיצוי
הפקעה על פי חוק התכנון והבניה נעשית בשני שלבים: אישור תכנית המייעדת את המקרקעין לצרכי ציבור, ולאחר מכן ביצוע ההפקעה. חוק התכנון מבחין בין שני השלבים ומקנה שתי עילות תביעה נפרדות: בשלב הראשון, לפי סעיף 197, יש לתבוע פיצוי בגין הפגיעה במקרקעין שנגרמה על ידי התכנית. בשלב השני, יש לתבוע פיצויים בגין הפקעת הקרקע לפי ערכה המופחת כקרקע שנועדה לייעוד ציבורי. אם לא נתבעו פיצויים בגין השלב הראשון (פגיעה על ידי תכנית), לא ניתן יהיה לתובעם בשלב השני במועד הפקעת הקרקע.
היקף כספי של כתב השיפוי
היקף השיפוי נקבע בהתאם להסכמות בין הצדדים, אך בדרך כלל הוא כולל את סכום הפיצויים, הוצאות משפט, שכר טרחת עורכי דין ושכר טרחת שמאים. כתב השיפוי יכול להיות מוגבל בסכום או בלתי מוגבל, ויכול לכלול תנאים שונים כגון זכות היזם להתגונן מפני תביעות או להשתתף בהליכי המשא ומתן. חשוב לציין כי דרישת כתב השיפוי צריכה להיות סבירה ומידתית, ולהתחשב במכלול נסיבות העניין, לרבות היקף ההשבחה הצפויה ליזם והפגיעה הפוטנציאלית בבעלי המקרקעין הגובלים.
אחריות ביטוחית
סוגיה מורכבת נוגעת להיבט הביטוחי של כתבי השיפוי. מרבית פוליסות הביטוח של יזמים אינן מכסות התחייבויות מכוח כתבי שיפוי, מה שעלול להותיר את היזם חשוף לסיכונים כלכליים משמעותיים. לאור זאת, יזמים רבים מנסים לשלב בכתב השיפוי מגבלות סכום או להתנות תנאים שונים שיצמצמו את חשיפתם.
התיישנות בתביעות פיצויים לפי סעיף 197
התביעה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה תוגש למשרדי הוועדה המקומית תוך שלוש שנים מיום תחילת תקפה של התכנית. שר הפנים רשאי להאריך תקופה זו מטעמים מיוחדים שיירשמו, גם אם התקופה כבר עברה. תקופת ההתיישנות הקצרה נועדה לאפשר פיצוי לבעלי זכויות במקרקעין, אך גם למנוע הקפאת תכנון ופיתוח לאורך שנים רבות. השאלה היא האם כתב השיפוי ממשיך לחול גם לאחר מכן, למשל במקרה של הליכים משפטיים מתמשכים. הפסיקה נטתה לפרש את כתב השיפוי כמכסה את כל ההליכים הנובעים מתביעות שהוגשו במועד, גם אם הם נמשכים מעבר לתקופת ההתיישנות.
העברת זכות התביעה לפיצויים
כאשר מקרקעין נמכרים לאחר אישור תכנית פוגעת, הנפגע העיקרי הוא בדרך כלל המוכר, שכן התמורה שקיבל עבור הנכס הייתה נמוכה יותר לולא התכנית. עם זאת, קיימת אפשרות להמחאת זכות התביעה לפיצויים לקונה המקרקעין. המחאה זו אפשרית בתנאי שהיא נעשית באופן מפורש וברור, ואינה מאפשרת הגשת תביעה בגין אותה זכות במקרקעין פעמיים (הן על ידי המוכר והן על ידי הרוכש). אם הקונה רכש את הזכות במחיר מלא מבלי שהיה מודע לתכנית הפוגעת, השארת זכות התביעה בידי המוכר עלולה לגרום עוול לקונה.
שיפוי בגין תביעות שנדחו
האם היזם חייב לשפות את הוועדה המקומית גם בגין הוצאות הכרוכות בתביעות שנדחו? הפסיקה הכירה בזכות לשיפוי גם במקרים אלו, שכן הוועדה נדרשת להשקיע משאבים בהתגוננות מפני תביעות, גם אם בסופו של דבר הן נדחות.
שיקול דעת הוועדה בניהול הליכים משפטיים
סוגיה חשובה נוגעת למידת שיתוף היזם בניהול ההליכים המשפטיים. כידוע, היזם הוא שנושא בנטל הכלכלי, אולם הוועדה המקומית היא בעלת הדין הפורמלית (כנגדה מוגשת תביעה בגין ירידת ערך). הפסיקה קבעה כי יש לאפשר ליזם מעורבות סבירה בניהול ההליכים המשפטיים, אך הסמכות הסופית נותרת בידי הוועדה.
ניהול משא ומתן על כתב שיפוי: היבטים פרקטיים
מניסיוננו, כתב שיפוי אינו מסמך "אחיד", אלא תוצר של מו״מ משפטי ותכנוני.
במסגרת המשא ומתן ניתן ואף מקובל לדרוש הגבלת אחריות לתקרה כספית מוגדרת, קביעת מנגנון חלוקה בין יזמים שונים, או צמצום תחולת השיפוי רק לנסיבות תכנוניות מסוימות.
בנוסף, ניתן לקשור את תחולת כתב השיפוי לאירועים מוגדרים מראש, כגון מימוש בפועל של תביעה, או פגיעה ישירה הנובעת מהתכנית הספציפית בלבד.
בפרויקטים מורכבים, מומלץ לשלב מנגנוני בקרה, עדכון תקופתי או התאמה לשינויים תכנוניים.
כתב שיפוי והיטל השבחה
"השבחה" היא עליית שווי מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. מקום שהשווי עלה בנסיבות שמקורן במעשי רשויות התכנון, יחוב בעל המקרקעין בתשלום היטל השבחה, בעבור הפעילות התכנונית המשביחה. היטל ההשבחה משולם על ידי הבעלים, לקופת הוועדה המקומית לתכנון ובניה. כספי היטלי השבחה נועדו לשמש את הרשות לכיסוי הוצאות הפיתוח הכרוכות בפעילות התכנון הכוללת בתחומה, מבלי שהשימוש יהא מוגבל לתכנית הספציפית שבגינה שולם ההיטל. להרחבה בנושא היטל השבחה, מוזמנים לעיין בסקירה כאן.
הפסיקה קובעת כי הסדר הפיצויים לפי סעיף 197 לחוק והסדר היטל ההשבחה אינם סימטריים לחלוטין. חתימה על כתב שיפוי, שדבר קיומו אינו מופיע בהוראות התכנית, נחשבת להוצאה חיצונית שאין בה כדי להשליך על שווי המקרקעין לעניין שומת היטל ההשבחה. בעת עריכת שומת היטל השבחה של מקרקעין בעקבות תכנית משביחה, אין להביא בחשבון, בדרך של קיזוז מסכום ההשבחה, סכומים שיידרשו בעלי המקרקעין לשלם מכוח כתב שיפוי. קבלת טענה של קיזוז מאיינת למעשה את התכלית והתועלת לציבור (ההשבחה), זו ומחזירה את עלות הפיצויים לוועדה המקומית, באמצעות הקטנת סכום היטל ההשבחה. כאשר מועבר נטל הפיצויים על הכיס הפרטי, קיזוזו תוך הקטנת סכום היטל ההשבחה מחזיר את הנטל על הכיס הציבורי.
חישוב פיצויים לפי סעיף 197
חישוב פיצויים לפי סעיף 197 מתבצע על בסיס ירידת ערך אובייקטיבית של המקרקעין, הנגרמת ישירות או בעקיפין על ידי תכנית, ונקבע באמצעות השוואת שווי המקרקעין – לפני אישור התכנית הפוגעת, ולאחריה. יש להתחשב בנזק הצפוי מביצוע התכנית ובהוכחת פוטנציאל תכנוני קונקרטי וקרוב לוודאי.
עקרונות יסוד לחישוב פיצויים לפי סעיף 197
הפיצויים לפי סעיף 197 ניתנים בגין פגיעה מוכחת בשווי המקרקעין, ומטרתם להעמיד את בעל המקרקעין במצב בו היה נתון לפני שינוי ייעוד המקרקעין על ידי התכנית הפוגעת. הפגיעה נבדקת לפי מבחן אובייקטיבי של פגיעה בתכונות המקרקעין עצמן, ולא לפי רגישותו הסובייקטיבית של בעל הנכס. אין הבדל בין ירידת ערך עקב אישור תכנית לבין ירידת ערך עקב ביצועה, שכן הנזק הנבחן הוא הנזק הצפוי מביצוע התכנית, והזכות לפיצוי מתגבשת כבר בשלב "פגיעה מושגית" שטרם התממשה בפועל.
סוגי פגיעות המזכות בפיצוי ודרישת קשר סיבתי
הפגיעה במקרקעין עשויה להיות ישירה, כגון איסור בנייה או הקטנת אחוזי בנייה. היא עשויה להיות עקיפה, הנובעת מתחולת התכנית על מקרקעין סמוכים וגורמת למטרד כמו רעש או חסימת אור ואוויר. בשני המקרים, המבחן הוא האם ערך המקרקעין ירד כתוצאה מהתכנית. יש לוודא כי ירידת הערך נגרמה "על ידי" התכנית הפוגעת, כלומר קיומו של קשר משפטי-סיבתי בין התכנית לבין הפגיעה. אין לקחת בחשבון ירידת ערך שנגרמה על ידי תכניות מתאר קודמות שלא הקימו זכות לפיצוי בפני עצמן, ולא ניתן לראות תכניות עבר ותכנית פוגעת אחת כ"תכנית" אחת לצורך חישוב הפיצוי.
ערבות בנקאית והערת אזהרה כתנאים נלווים לכתב השיפוי
מעבר לכתב השיפוי עצמו, התפתחה בשנים האחרונות פרקטיקה שבה ועדות מקומיות מרחיבות את דרישותיהן ומבקשות מהיזם להעמיד גם ערבות בנקאית ו/או הערת אזהרה בטאבו, כתנאים נלווים להבטחת ההתחייבות שבכתב השיפוי. חשוב להבין שמדובר בשתי דרישות נפרדות מבחינה משפטית מכתב השיפוי עצמו, ואין להניח שהסמכות לדרוש כתב שיפוי לפי סעיף 197א כוללת מאליה גם סמכות לדרוש ביטחונות נוספים אלה.
כתב שיפוי הוא התחייבות חוזית-סטטוטורית שמקורה בסעיף 197א. ערבות בנקאית, לעומת זאת, יוצרת מנגנון ביטחוני נפרד בעל משמעות כספית מיידית — היא "נועלת" מסגרת אשראי של היזם, גם אם התביעה שבגינה ניתנה הערבות טרם התגבשה ואולי לעולם לא תוגש. הערת אזהרה, מצדה, היא רישום קנייני על המקרקעין המגביל את יכולת הבעלים לבצע עסקאות או לקבל מימון — פגיעה שאינה טכנית כלל, אלא פוגעת בליבת הזכות הקניינית.
הביקורת המקצועית שהתפתחה סביב הרחבות אלה מצביעה על כך שמדובר בתוספת דרישות שחורגת מהמתווה שקבע המחוקק בתיקון 115, ושמקורה בנוהג רשותי ולא בהכרח בהסמכה מפורשת. מבחינת יזם, המשמעות המעשית היא שאין להסכים אוטומטית לדרישה לערבות בנקאית או להערת אזהרה רק משום שהוועדה מציגה אותה כחלק "מהחבילה" של כתב השיפוי.
לפני הסכמה לדרישה כזו, מומלץ לבחון: מהו מקור הסמכות הספציפי לדרישה הנוספת (ולא רק לכתב השיפוי עצמו); מהו הסיכון הקונקרטי שהרשות מבקשת להבטיח; מהו סכום הערבות או היקף ההגבלה הקנייני ביחס לחשיפה האמיתית; ולמשך כמה זמן אמורה הביטחון להישאר בתוקף. בפרויקטים משמעותיים, דרישה לביטחונות נוספים ראויה לבדיקה משפטית עצמאית ולניהול משא ומתן נפרד – ולא לחתימה אוטומטית לצד כתב השיפוי עצמו.
