הפקעת מקרקעין

הפקעת של מקרקעין היא רכישה כפויה של זכויות פרטיות במקרקעין, על ידי המדינה (או רשות מטעמה), לצרכי ציבור, לרוב למול תשלום פיצוי כספי לבעלי המקרקעין. אלא שלרוב, ההפקעה נעשית על ידי הרשויות באופן אוטומטי, ללא צורך אמיתי, ופעמים רבות הרשויות הופכות את הקרקעות שהופקעו למקור הכנסה. במקרים אחרים נמצא כי הרשויות כלל לא עושות שימוש בקרקע שהופקעה מבעליה החוקיים. ההלכה כיום היא שמטרת ההפקעה שלמענה הופקעו המקרקעין מלכתחילה חייבת להישמר לכל אורך חיי ההפקעה. דהיינו, צריך להישמר ה”צורך הציבורי” או “המטרה הציבורית” לשמם הופקעו המקרקעין. סקירה בנושא הפקעת מקרקעין.

הפקעה – התנגשות בין אינטרסים

הפקעה יוצרת התנגשות מובנית, בין האינטרס הפרטי לבין האינטרס הציבורי. מחד, האינטרס של בעל המקרקעין להחזיק במקרקעין, או ליהנות מהם. מאידך, האינטרס הציבורי להעביר את המקרקעין לידי הציבור, על מנת לממש צורך ציבורי (דרכים, גינות וכו’). שיטת המשפט בישראל, ובייחוד לאחר חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, העלתה את ערך השמירה על זכויות הקניין של הפרט, לדרגה של זכות חוקתית. ואולם, בנושא הפקעה, לרוב נסוג ערך זה מפני זכויות הציבור.

הסמכות לרכישה כפויה של קרקע (הליך ההפקעה), תכליתו להתגבר על “כשל” ספציפי. למנוע מבעל זכות פרטית במקרקעין למנוע מצב של מימוש מטרה ציבורית. אמצעי ההפקעה בא לאתר אמצעי אשר יהיה בו, מחד, לתת פיצוי הוגן לזכות הקניין שנשללה מן הפרט, ומצד שני, לאפשר את מימושה של המטרה הציבורית.

הזכויות הניתנות להפקעה

הזכויות הניתנות להפקעה כוללות את הקרקע, את המחוברים לקרקע, ואת הזכויות התת-קרקעיות, השיכות לבעלים (או מצד ג’ המחזיק בזכות כזו כנגד הבעלים). ניתן להפקיע את כל המקרקעין, או רק חלק מהם. ניתן להפקיע את זכויות הבעלות (עם כל מכלול הזכויות שהבעלות כוללת בתוכה). עם זאת, הרשות המפקיעה רשאית להסתפק בהפקעת זכויות נגזרות, דוגמת זכות חכירה, זכות שימוש, שכירות, או הנאה.

יסודות ההפקעה

קיימים ארבעה יסודות להפקעה, שרק בקיום כולם – ניתן להגדיר מצב זה כ”הפקעה”.

• הפקעה כרוכה ברכישה, משמע – העברת זכויות מהבעלים אל המפקיע. בהעדר נטילת זכויות, אין הפקעה.
• הפקעה הינה אקט כפוי וחד צדדי. לצורך ההפקעה אין צורך בהסכמת הבעלים. הפקעה אינה עסקה רצונית ואינה עסקה כלכלית.
• הפקעה נועדה להקנות לרשות המפקיעה זכויות במקרקעין.
• הפקעה מבוצעת ע”י המדינה או מטעמה, מכוח חוק.

המקור החוקי של דיני ההפקעה

המקור החוקי המרכזי לדיני ההפקעה, הוא פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, שמקורה בימי המנדט הבריטי. לאחריה, חוקקה הכנסת עוד למעלה מ-20 דברי חקיקה, המקנים לרשויות השונות את הסמכות להפקיע קרקעות: חוק התכנון והבניה; חוק המים; חוק העתיקות; חוק רכישת מקרקעין (אישור פעולות ופיצויים), חוק רשויות נחלים ומעיינות, חוק הניקוז והגנה מפני שיטפונות, חוק כביש ארצי לישראל, חוק הרשויות מקומיות (ביוב), ועוד. בתמצית, מטרת חוקים אלה ליצור מכשיר מהיר, זמין ויעיל, שיאפשר לרשויות המדינה ולגופים ציבוריים מסויימים, לבצע תוכניות שנועדו לטובת הציבור, על חשבון זכויות במקרקעין של אנשים פרטיים. אלא שחוקים אלו הפרו והתעלמו מזכויות הקניין של בעלי קרקעות בישראל, באופן חד-צדדי.

חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, העלה את זכות הקניין למדרגה של זכות חוקתית על-חוקית. בעקבות חקיקת חוק היסוד, לא ניתן עוד לבצע הפקעה של מקרקעין פרטיים, באופן שרירותי. פרשנות דיני ההפקעה, תכליתם, השיקולים השונים, האיזון הפנימי, אופן קבלת ההחלטות, הפעולה המינהלית, ואופן הביצוע של ההפקעה, יהיו מושפעים ממעמדה החוקתי של זכות הקניין, שנקבע בחוק-היסוד. להרחבה, ראה אריה י’ קמר, דיני הפקעת מקרקעין, התשע”ד 2013.

הגופים הרשאים לבצע הפקעת מקרקעין

החוקים שצויינו לעיל, קובעים רשימה סגורה של גופים הרשאים לבצע הפקעה: שר האוצר, הוועדה המקומית לתכנון ובניה, חברת מקורות, מע”צ (נתיבי ישראל), חברת החשמל ורשויות ציבוריות אחרות. כל זאת, באם מטרת ההפקעה תואמת למוגדר בחוק.

ההתנהגות המצופה מרשות ציבורית בדיני ההפקעה

הרשויות הציבוריות המפקיעות, נדרשות לעמוד באותן חובות בסיסיות המוטלות על גופי המנהל. בין החובות, החובה לנהוג בסבירות ובמידתיות; החובה לפעול ביושר, ללא שרירות ומשוא פנים; והחובה לפעול ביעילות ובהגינות.

חובת ההגינות היא אחת החובות המוטלות על הרשות המנהלית בתפקידה כנאמן הציבור, ועל כל פעולותיה להיעשות בכפוף לחובה זו. זהו עקרון יסוד במשפט המנהלי. מחובת ההגינות של הרשות, נובעת החובה לפעול בשקידה ראויה. חובתה של הרשות לפעול בשקידה ראויה מתבטאת, בין היתר, בחובתה להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הופקעו והועברו לידיה המקרקעין, בתוך זמן סביר. החובה לפעול בשקידה ראויה לממש את מטרת ההפקעה שלשמה הופקעו המקרקעין מלכתחילה, והדרישה כי הפגיעה בזכות הקניין תהיה מידתית, מוליכים למסקנה כי כאשר הרשות זנחה את מטרת ההפקעה או כאשר היא משתהה מעל לסביר במימוש מטרת ההפקעה, תבוטל ההפקעה והמקרקעין יוחזרו לבעליהם המקוריים.

דרישת המידתיות בהפקעה

הפקעה מייצרת התנגשות בין שני אינטרסים: האינטרס הציבורי, והאינטרס הפרטי. ההגנה על זכות הקנין, מכוח חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, מחייבת, שהפגיעה לקראת, ובעת ההפקעה, תהיה מידתית, ותכלול שני היבטים עיקריים:

1. התאמה בין המטרה לבין האמצעי.
2. כי האמצעי שנבחר על ידי הרשות צריך לפגוע בבעל המקרקעין במידה הפחותה ביותר. במילים אחרות, ההפקעה צריכה להיות במידה שאינה עולה על הנדרש.

בחינת חלופות להפקעה

אם קיימת דרך חלופית סבירה לביצוע ההפקעה, משמע ניתן לספק את הצורך הציבורי בדרך חלופית – יש לנקוט בדרך זו ולהימנע מביצוע הפקעה. אם ניתן להפקיע חלק מהזכויות (ולא את כולן) – עדיף כך. בנוסף, אם ניתן לחלק נטל ההפקעה בין מספר בעלי מקרקעין, יש לעשות זאת (ולא להפקיע מאדם אחד בלבד).

חובת הפעלת שיקול הדעת של הרשות

בית המשפט העליון (עע”מ 3535/03 ‏הוועדה המקומית לתכנון הבניה השומרון נ’ הקרן הקיימת לישראל) קבע כי חובה על הוועדה המקומית להפעיל שיקול דעת, גם במקרה בו ההפקעה אושרה במסגרת התוכנית. במסגרת הפעלת שיקול הדעת, על הועדה המקומית לבחון אם חל שינוי נסיבות אשר לאורו יש להעריך מחדש את הצורך בביצוע הפקעה. יש לבחון את הנסיבות העדכניות באשר לקיום האינטרס הציבורי, כמו גם באשר לקיומן של חלופות פוגעניות פחות לביצוע הפקעה. על הועדה המקומית לשקול אם ניתן להגיע לפתרון הסכמי עם בעלי הקרקע המיועדת להפקעה. בנוסף, על הועדה לשקול אם העיתוי להפקעה הוא העיתוי הראוי והסביר לביצוע ההפקעה. ככלל, אין לבצע את ההפקעה אלא במועד שבו ההפקעה נדרשת לצורך השגת המטרה הציבורית הברורה והמוגדרת, וכאשר השימוש במקרקעין למטרה זו צפוי להיעשות בעתיד הקרוב.

מהם “צרכי ציבור”?

יש להבחין בין הפקעת שר האוצר (מכוח פקודת הקרקעות), לבין הפקעה ע”י ועדה מקומית.

הפקעת שר האוצר (או מי שהואצלה לו הסמכות), מיועדת  להפקיע מקרקעין שאינם מוניציפאליים, באופן מהיר ויעיל. על פי הפקודה, ניתן להפקיע עד 25% ממקרקעין ללא פיצוי, בכפוך לכך שההפקעה היא למטרות צרכי ציבור המפורטים בחוק. השר הוא שקובע מהם “צרכי הציבור”, ולשר שיקול דעת נרחב בעניין.

בהפקעה של הוועדה המקומית לתכנון ובניה (הרשות המקומית), מכוח חוק התכנון והבנייה, ניתן להפקיע עד 40% משטח חלקה, ללא פיצוי. זאת, בתנאי שההפקעה היא למטרות הבאות בלבד – “צרכי ציבור” – כל אחד מאלה: דרכים, גנים, שטחי נופש או ספורט, שמורות טבע, עתיקות, שטחי חניה, שדות תעופה, נמלים, מזחים, תחנות רכבת, תכנות אוטובוסים, שווקים, בתי מטבחיים, בתי קברות, מבנים לצרכי חינוך, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, בתי חולים, מרפאות, מקלטים ומחסים ציבוריים, מיתקני ביוב, מזבלות, מיתקנים להספקת מים וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים לענין סעיף זה”.

הליך ביצוע הפקעת מקרקעין

• הכרזה. פרסום הודעה על כוונה להפקיע מקרקעין, באמצעות פרסום ברשומות, בהודעה אישית לבעלי המקרקעין הרשומים בפנקסי המקרקעין, על גבי לוחות המודעות הסמוכין למקרקעין, ובעיתונות.
• תפיסת חזקה. מתן הודעה המורה לממחזיק במקרקעין, למסור את החזקה בהם לידי המפקיע, במועד הנקוב בהודעה. לעיתים, הזמן שיכול לחלוף בין מועד ההכרזה על ההפקעה, לבין שלב תפיסת החזקה בנכס, אורך שנים רבות.
• שלב הקניה. זהו השלב שבו הרשות המפקיעה, מעבירה את המקרקעין על שמה בטאבו, ומשלמת פיצויים לבעלי הקרקע. הפיצוי נקבע על ידי שמאי, ואפשר שיינתן בכסף או בעין. תכלית הפיצוי הוא שיפוי בעד הרכוש שנלקח בכפייה, שמירה על ערך השוויון, וכן שיקולי יעילות כלכלית של הגוף המפקיע.

רישום זיקת הנאה במקום הפקעה

בעבר, רשויות התכנון ביקשו להתחמק מחובת תשלום הפיצויים בגין ההפקעה. אחת מהדרכים היתה רישום של “זיקת הנאה”: הקרקע תשמש לצורכי ציבור לכל דבר ועניין, אך לא תופקע בפועל. בנוסף, האחריות על התחזוקה והתפעול, הבטיחות וכיוצ”ב של המקרקעין, נותרת של בעל הזכויות במקרקעין לגביהם רשומה זיקת ההנאה. בתי המשפט לא ראו התנהלות זו בעין יפה וקבעו התנהגות זו אינה עולה בקנה אחד עם עקרון המידתיות.

רישום הערת הפקעה מקנה לרשות זכות חזקה ופינוי המחזיק

במקרה של הפקעת מקרקעין, הליך ההפקעה מתחיל בפרסום ב”רשומות”, ומסתיים ברישום הבעלות ע”ש הרשות המקומית. לרוב, הרשות דואגת, עוד טרם רישום הבעלות, לפנות את המחזיק וליטול את החזקה לידיה. ב-רע”א 7215/18 זיו קלמונטין נ’ עיריית תל אביב ואח’, קבע ביהמ”ש העליון כי רישום הערת הפקעה, אף טרם רישומה של ההפקעה בטאבו, מאפשר סילוק יד של המחזיק, מכח תביעת פינוי “רגילה” מכוח סעיף 16 לחוק המקרקעין. להזכיר כי סעיף 16 קובע כי בעל מקרקעין, ומי שזכאי להחזיק בהם זכאי לדרוש מסירת המקרקעין ממי שמחזיק בהם שלא כדין, וכן הסרת הנטוע והבנוי על המקרקעין וחיובם בתשלום דמי שימוש.

תשלום פיצויים בגין הפקעת מקרקעין

על פי החוק, הרשות המפקיעה חייבות בתשלום עבור ארבעה רכיבים: ראשית, עבור הקרקע, בניכוי החלק המותר להפקעה ללא תמורה. החלק שאינו חייב בפיצוי הינו עד 40% מהקרקע בהפקעה המתבצעת לפי חוק התכנון והבניה, ועד 25% בהפקעות לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור). שנית, עבור ה”מחוברים” הקיימים לקרקע (דוגמת בתים, מבנים, מתקנים הנדסיים, פאנלים סולאריים, גידולים חקלאיים וכיוצ”ב). שלישית, עבור הפגיעה עסקית (ככל שזו קיימת וניתנת להוכחה). ולבסוף, פיצויים עבור הייצוג המשפטי, הוצאות תכנון, מדידה ושמאות.

למרות שבפקודת הקרקעות המנדטורית נקבע כי עד להפקעה של 25% לא תהיה הרשות המפקיעה מחוייבת לשלם פיצויים, ההלכה המשפטית שינתה זאת. נכון להיום, הרשות המפקיעה חייבת לשלם לבעלי המקרקעין פיצויים החל מ-“המטר הראשון”.

בין הפקעה להעברה מרצון

קיימות שלוש תצורות של העברת מקרקעין לרשות: הפקעה, הסכם כפוי או הסכם רצוני. לכל אחת השלכות שונות לעניין הזכות לפיצוי בעקבות שינוי ייעוד המקרקעין. ברור כי ככל שמקרקעין הופקעו או ניטלו בכפיה על ידי רשות לצורך הגשמת ייעוד ציבורי – ולאחר מכן שונה ייעודם, לבעלים המקוריים עומדת זכות עקרונית להשבתם אליו. לעומת זאת, מקום בו הבעלים בחר מרצונו ומשיקוליו להעביר את מקרקעיו לרשות, אזי אין בשינוי מאוחר של ייעודם כדי להקנות לו זכויות כלשהן. וכפי שקבע ביהמ”ש –

“מקום שמדובר בהפקעה, ההצדקה להענקת זכות קדימה לבעלים לרכוש חזרה את מקרקעיו בעת שהרשות משנה את ייעודם הציבורי ומחליטה להעביר זכויותיה בהם לאחרים, היא ברורה. המקרקעין ניטלו מן הפרט בכפיה לטובת מטרה ציבורית, וככל שהמטרה נזנחת או פוקעת קמה הצדקה עקרונית להשיב את המקרקעין לבעליהם … הגיון זה ניתן “למתוח” גם לגבי העברה הסכמית שבמהותה נעשתה בכפיה, אך קשה להצדיקה מקום שמדובר בהסכם מרצון שתמורה וטובות הנאה אחרות בצדו. במקרה כזה ההסכם מנתק את זיקתו של הפרט למקרקעין שהעביר בהסכם בתמורה, ללא קשר לשימוש בהם בעתיד…

רבים וטובים טוענים כי בעסקאות עם הרשות המקומית להעברת מקרקעין, אין הסכם רצוני. שהרי, אף אחד לא מתנדב להעביר שטח שבבעלותו לרשות המקומית. לרוב, הסכמים עם הרשות נעשים תחת לחץ, מצוקה, כפיה או אונס. זהו הסכם כפוי, קרי – הפקעה. בית המשפט עמד על טענה זו בעבר (עע”מ 839/14 ‏חברה לשיכון עממי בע”מ נ’ עיריית ת”א-יפו [פורסם בנבו]), וקבע –

“הקביעה האם לפנינו הסכם כפוי או רצוני תלויה במכלול נסיבות הענין הקונקרטי… קביעת מהות ההסכם מחייבת בחינת נסיבות עריכתו כמו גם תוכנו, ובין היתר: זהות יוזם התכנית מכוחה הועברו המקרקעין לרשות; זהות יוזם הסכם ההעברה והתנהלותו במשא ומתן; מועד רכישת המקרקעין, לפני או אחרי אישור התכנית המייעדת את המקרקעין להפקעה לצרכי ציבור; התמורה, הישירה והעקיפה, שצמחה לבעל המקרקעין במסגרת הסכם ההעברה, לרבות השבחת ערך המקרקעין שנותרו בידי הבעלים וכל תועלת אחרת שהפיק מההסכם; הזמן שחלף בין מועד אישור התכנית המייעדת את המקרקעין לייעוד ציבורי לבין מועד עריכת ההסכם, ועוד כיוצא באלה נסיבות אשר בכוחן לספק אינדיקציה למרכיב הכפיה או הרצון העומד ביסוד ההסכם…”

חישוב פיצויים בגין הפקעת מקרקעין

הרשות המפקיעה, תערוך שומה מטעמה לבעלי המקרקעין, באמצעות שמאי מטעמה. שומה מפורטת זו תשלח לבעל המקרקעין, ועל בסיסה תפעל הרשות. חובתה של הרשות המפקיעה לנהוג בהגינות, באופן שוויני, ללא אפליה או העדפה. עליה לנקוט באותה הדרך כלפי כל בעלי הזכויות, בכל המקרקעין המופקעים. אלא שהאינטרס של הגוף המפקיע הוא לשלם פיצוי נמוך ככל הניתן. לפיכך, ניתן לתקוף את שיעור הפיצויים המוצעים בגין הפקעת מקרקעין, באחת משתי האפשרויות הבאות:

• שמאות נגדית. על בעלי המקרקעין להציג חוו”ד של שמאי מוסמך, שיוכל לסתור את חוו”ד של שמאי הגוף המפקיע.
• פנייה לוועדת השגות לעניין פיצויי הפקעה במשרד המשפטים. תיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), שתוקן בשנת 2010, קבע הליך של השגה על השמאות ועל גובה הפיצויים, באמצעות “ועדת השגות לעניין פיצויי הפקעה”. תפקידה המרכזי של הוועדה הוא להכריע בסכסוכים בעניין סכום הפיצויים בגין הפקעת מקרקעין, וכן להכריע בסכסוכים כספיים הנובעים מביטול הפקעה, במסגרת מימוש הזכות להשבה, או הזכות לרכישה מחדש.

חשוב לשים לב: הוועדה להשגות מוסמכת לדון בהשגה על שומות מקרקעין, לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943, בלבד. היא איננה מוסמכת לדון בהפקעות לפי חוק התכנון והבניה, בהפקעות של רשויות מקומיות, בהפקעות ישנות (קרקע שפורסמה לגביה הודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות לפני יום 15/2/2010), או בסכסוך שאיננו על סכום הפיצויים.

הערכת שווי לקביעת פיצויי הפקעה

הערכה שמאית של פיצויי הפקעה, צריכה להתבסס על שווי המקרקעין שהופקעו. פיצויי ההפקעה לא נועדו לשפר או להרע את מצבו הכלכלי של בעל הזכויות המופקעות. כיום מוכרים שלושה מבחנים/ שלוש גישות לקביעת גובה הפיצויים:

• שווי המקרקעין לרשות המפקיעה. קרי, מה השווי של המקרקעין, וכמה היתה מוכנה לשלם הרשות המפקיעה.
• שווי המקרקעין לבעליהם. קרי, מה הערך הסובייקטיבי של המקרקעין, בעיניו של הבעלים.
• שווי המקרקעין בשוק החופשי. קרי, מהו המחיר שהיה משתלם עבור המקרקעין, בשוק החופשי.

גישות אלו, מאפשרות לעורך הדין מטעם בעלי המקרקעין, לנהל משא ומתן לגבי אופי, סוג וגובה הפיצויים. במילים אחרות, אפשר שההפקעה לא תבוטל, אולם מיצוי הזכויות הכלכליות הוא עניין למשא ומתן משפטי, בין הרשות המפקיעה לבין עורך הדין שלכם. לדוגמה, אופן חישוב השומה, הערך שלה (נכס מסחרי, נכס מניב, קרקע חקלאית וכו’), התנהלות רשלנית של הרשות, חישוב השומה מול יתר בעלי הזכויות, ועוד. גם סוגיות דוגמת מועדי העברת התשלומים לבעלים, הנם נושא נפוץ במשא ומתן.

סכסוכים בדבר פיצויים וזכות קנין 

סעיף 9 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 קובע כדקלמן –

“… אם לא באו מגיש התביעה ושר האוצר לכלל הסכם בענין סכום הפיצויים שיש לשלמו בעד הזכות או טובת ההנאה באותה קרקע השייכת לאותו אדם, או אם אותו אדם לא הגיש הוכחות מספיקות לחיזוק תביעתו, או אם הוגשו תביעות נבדלות וסותרות ביחס לאותה קרקע… הרי סכום הפיצויים המגיע, אם מגיעים פיצויים כאלה, וכל סכסוך כזה בענין טובת ההנאה או הזכות, ייושב ע”י בית המשפט שיהא לו שיפוט לברר את כל הענינים הנזכרים בסעיף זה ולפסוק בהם…”

כלומר, אם הצדדים לא הגיעו להסכמה לגבי סכום הפיצויים, או אם מתגלע סכסוך בין צדדים הטוענים לזכויות נוגדות במקרקעין שהופקעו, בית המשפט יכריע באשר לערך זכותו של כל אחד מהם. בית המשפט המוסמך הינו בית המשפט המחוזי, שבתחום שיפוטו מצויים המקרקעין המופקעים, בערעור מנהלי.

רעא 2803/23 חברת כביש חוצה ישראל בע”מ נ’ פנחס בנימין וולר (ניתן ביום 29/6/2023)

בפסק דין בו ייצג משרדנו, עלתה שאלה טכנית, שהפכה להלכה בבית המשפט העליון – למי נתונה הסמכות בשאלת הפיצויים על הפקעת קרקעות. סעיף 9א(א)(1) לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) קובע כי במקרה בו הוצעו לבעל הזכויות פיצויים על ההפקעה, לא ייושב סכסוך בעניין סכום הפיצויים אלא בידי שמאי מכריע או בידי ועדת ההשגות. המחוקק הבחין אפוא בין מחלוקות ביחס לסכום הפיצויים שהן בסמכות ועדת ההשגות, לבין כאלה שהן בסמכות בית המשפט. מחלוקת שעניינה שאלות שמאיות-מקצועיות בלבד, היא בסמכותה הייחודית של ועדת ההשגות. מנגד, במחלוקת שאיננה נוגעת לשאלה שמאית, הסמכות להכריע בה אינה נתונה לוועדת ההשגות, אלא לבית המשפט. זאת, מאחר שבבסיסה, מחלוקת כזו איננה מחלוקת על סכום הפיצויים אלא מחלוקת משפטית ועובדתית הנוגעת לתוקף ההסכמות בין הצדדים ולפרשנותן, למשל, על פרשנות ההסכמות בין הצדדים, משאים ומתנים, על עצם הזכות לקבל את הפיצוי ועוד נושאים.

מה המשמעות? ביהמ”ש קבע כי ברגע שמעורבת סוגיה משפטית, “מופקעת” הסמכות מוועדת ההשגות, אל בתי המשפט. בניגוד לפרקטיקה כיום, בה פרוטוקולים של וועדת ההשגות אינם חשופים לציבור, והדיונים מתנהלים כמו בשוק בין צדדים שכולם אינו שווה – מתן סמכות לבית המשפט מאפשרת ניהול הליכים בהתאם לסדרי הדין, מאפשרים בהירות, שקיפות, וייצוג הולם לצד לו הופקעו המקרקעין.

מיסוי הפקעת מקרקעין

מבחינת היבטי המיסוי, הפקעת מקרקעין מעניקה הקלות מס שאינן ניתנות בעסקה רצונית. מן העבר השני, אם הרכישה בוצעה בהסכם (אף אם הסכם בכפיה), אין הקלה במס. כלומר, גם כאשר נמצאים בהליך של הפקעה, יש חשיבות לבצע תכנון מס.

חוק מיסוי מקרקעין – הפקעת זכות במקרקעין כנגד תמורה מהווה “עסקה במקרקעין” לענין מס שבח, מס מכירה ומס רכישה. הפקעת מקרקעין שלא שולמו עבורם פיצויים, אינם “עסקה במקרקעין”.

מס רווחי הון – הפקעה מהווה מכירה גם לעניין פקודת מס הכנסה, וחל מס רווחי הון.

מע”מ – הפקעה מקרקעין נכללת בהגדרת “מכר” בסעיף 1 לחוק מס ערך מוסף.

ביטול הפקעת מקרקעין

החוק, וההלכה מאת בית המשפט העליון, איפשרו לבטל את ההפקעה במקרים מסוימים. לצורך הדוגמה, ההפקעה לא חוקית; ההפקעה לא קיבלה את כל האישורים הדרושים; ההפקעה לא פורסמה כנדרש; הרשות לא שקלה את כל החלופות טרם ביצוע ההפקעה, ועוד. אולם העילה השכיחה ביותר לביטול הפקעת מקרקעין, היא “זניחת” המטרה הציבורית.  

פעמים רבות, רשויות שהפקיעו מקרקעין, לא עושות בהם שימוש שנים רבות. ככלל, ככל שעברו שנים רבות יותר, בהן המקרקעין שהופקעו לא מומשו לתכלית הציבורית, והרשות זנחה את מטרת ההפקעה – גדל הסיכוי לביטול ההפקעה. השתהות בביצוע ההפקעה משך תקופה ארוכה מעוררת ספק אם אמנם היתה ההפקעה אמצעי מידתי בנסיבות העניין. מכאן המסקנה כי השתהות בלתי סבירה מטעם הרשות במימוש מטרת ההפקעה, מקנה זכות לפרט לדרוש את ביטולה של ההפקעה. בתי המשפט קבעו לא פעם, בנוגע להשתהותה של הרשות, כי –

“רשות שהפקיעה קרקע למטרה פלונית, ושנים ארוכות אין היא עושה שימוש בקרקע למטרה שלשמה הופקעה הקרקע, בעצם מחדלה זה מלמדת היא על עצמה כי אין היא זקוקה לקרקע שהופקעה. לא בזמן שהופקעה ולא למטרה שהופקעה למענה“.

בתי המשפט בוחנים שיקולים נוספים, בבקשות לביטול הפקעת מקרקעין. לדוגמה, טיב המטרה הציבורית, התקיימות ותקפות המטרה הציבורית כיום, פעולות הרשות במהלך השנים, פעולה מדורגת של הרשות (אם לאו), גודל הפרויקט הציבורי, המקרקעין הספציפיים באותו שטח, ועוד. בשורת התוצאה, מספר המקרים בהם ביטלו בתי המשפט הפקעות בעילת שיהוי הרשות – קטן. בהיותו של סעד זה סעד קיצוני ודראסטי, הדבר נעשה במשורה אך ורק במקרים בהם ברור כי הרשות נהגה בשיהוי בלתי סביר וזנחה את מטרת ההפקעה.

בשנים האחרונות בתי המשפט מעניקים משקל גדול יותר לשמירת זכויות הקניין של הפרט, ולביטול הפקעות עבר. כך, בעניין עע”מ 1369/06 הלביץ נ’ הועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה, פסק כב’ השופט דנציגר על ביטול ההפקעה. וכך סיכם את פסק דינו:

“לדידי, התנהלות מעין זו של הרשות – הפקעה רחבת היקף של קרקע הנחוצה, לכאורה, בדחיפות לצרכי ציבור, ולאחר מכן חוסר מעש מתמשך… ללא כל תכנית קונקרטית לעשות שימוש כלשהו בחלקות – אינה עולה בקנה אחד עם חובת ההגינות של הרשות המנהלית, עליה עמדנו לעיל, ועם חובתה לפעול באופן סביר ובשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה. התנהלות זו מעידה על זלזול בזכות הקניין של הבעלים המקורי ועל חוסר כבוד לזכויות היסוד של תושבי הרשות, אשר למענם היא קיימת. התנהגות כזאת אין בית משפט זה יכול לעודד.”

 

פסקי דין עיקריים

פסקי הדין העיקריים בהם אושרה הפקעת מקרקעין:

בג”ץ 75/57 מינה קלמס נ’ הוועדה המקומית לבניה ותכנון ערים תל אביב-יפו. עע”מ 319-05 יחזקאל בונשטיין נ’ המועצה המקומית זיכרון יעקב.

פסקי הדין העיקריים בהם בוטלה הפקעת מקרקעין:

בג”ץ (ירושלים) 174-88 הועדה המקומית לתכנון ובניה “המרכז” נ’ יצחק אמיתי. בג”ץ 5091/91 נוסייבה נ’ שר האוצר. ע”א 8565-06 אורה שיפמן נ’ עיריית פתח תקווה. בג”ץ 2390/96 קרסיק נ’ מ”י. ו-עת”מ (ת”א) 1781/09 יחזקאל מזובר נ’ הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראשון לציון.

רכישה מחודשת של מקרקעין שהופקעו

בדיני הפקעת המקרקעין, קיימת אפשרות להחזרת המקרקעין לבעלים המקוריים. אחד מהמקרים הנפוצים הוא כאשר המטרה הציבורית שלשמה הופקעו המקרקעין, לא מתממשת, היעוד הציבורי מתבטל, וחוזר היעוד הקודם. במקרים אחרים, משתנה המטרה הציבורית, למשמעות מסחרית. במקרה זה, יש זכות לבעלים המקוריים לרכוש את המקרקעין מהרשות המקומית. עניין זה מוסדר, בין היתר, בסעיף 195 לחוק התכנון והבניה. אחת מהגישות בבית המשפט העליון היא כי, ההפקעה אינה מוחקת כליל את זכות הבעלות של הבעלים המקורי, או את ה”זיקה הקניינית” לנכס שהיה.

במקום שמדובר בהפקעה, ההצדקה להענקת זכות קדימה לבעלים המקוריים בעת שהרשות משנה את ייעודם הציבורי ומחליטה להעביר זכויותיה לאחרים – ברורה. שהרי, המקרקעין הופקעו בכוח לטובת מטרה ציבורית בלבד. ככל שאותה המטרה נזנחת או פוקעת, מן הצדק איפוא להשיב את המקרקעין לבעליהם. הוראה זו גם לגבי הסכמים שנעשו בכפיה. אולם, כאשר נחתם הסכם בין הצדדים, ושולמה תמורה מהרשות – אין זכות קדימה. ההסכם מנתק את זיקתו של הפרט למקרקעין שהעביר בהסכם בתמורה, ללא קשר לשימוש בהם בעתיד.

רכישה מחודשת בתוספת ריבית

האם רשות מקומית רשאית להתנות השבת מקרקעין שהפקעתם בוטלה, בהשבת פיצויי ההפקעה, בתוספת ריבית?

ב-עת”מ 21757-11-18 הכט ואח’ נ’ עיריית חולון ואח’, קבע בית המשפט כי לא ניתן לדרוש תשלום ריבית בנוסף לפיצויי ההפקעה. זאת, מכיוון שלא ניתן להוסיף להוראות החוק על דרך הפרשנות, את מה שאין בו. בית המשפט העליון, אליו הוגש הערעור, אישר את הפסיקה. ההלכה, מכאן ולהבא, כי רכישה מחדש של מקרקעין שהופקעו מכוח סעיף 195(2), כוללת השבת הפיצויים ששולמו בתוספת תשלום עבור השבחת המקרקעין, ללא תוספת ריבית.

הפקעה תוכנית המטרו

תוכנית המטרו של גוש דן, הנו אחד מפרויקטי התשתיות המרכזיים בישראל, במסגרתו יימתחו שלושה קווים עיקריים, תת קרקעיים, על פני 150 קילומטרים ובשטח של 24 רשויות מקומיות. הקווים יחברו בין כל חלקי גוש דן, לצד קווי הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב, ולצד מערכת קווי אוטובוס מהירים BRT. עלות תוכנית המטרו תגיע, לפי ההערכות כיום, לכ-200 מיליארד ש”ח.

ההליך התכנוני של תוכנית המטרו מבוסס על תוכנית המתאר הארצית (תמ”א) 70. מיום מתן האישור לכל תוכנית, המדינה תחל לבצע הליכי הפקעת שטחים. משמעות הודעת ההפקעה היא שבעל הקרקע נדרש לפנות את המקרקעין לטובת תוכנית המטרו. בעלי המקרקעין יהיו זכאים לתשלום פיצויים, עבור המקרקעין שהופקעו מהם. מטבע הדברים, עיקר השטחים שיופקעו הם במרכז אזורי הביקוש: כל קרקע שתופקע שווה הרבה מאוד כסף.

התארגנות מוקדמת לצורך הקטנת נזק ההפקעה

מכיוון שחלק מהליכי התכנון עדיין מבוצעים, ניתן להשפיע עליהם. התארגנות מוקדמת של בעלי הנכסים, בליווי אנשי מקצוע, יאפשרו להבין את היקף הפגיעה הצפויה. לעיתים, בתוכניות שטרם אושרו, ניתן למצוא חלופות שימזערו את הפגיעה המתוכננת. השפעה על הליכי התכנון, עשויה למנוע, או לפחות להקטין, את הנזק שבהפקעה.

תביעה לפיצויים על ירידת ערך

על פי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, לאדם שנפגע מהפקעה יש 3 שנים בלבד, מרגע אישור התוכנית, להגיש תביעה לפיצויים על ירידת ערך שנגרמה בעקבות ההפקעה. המשמעות היא שבעל נכס, שלא יגיש תביעה לפיצויים בזמן, יפספס את המועד. זאת, חוץ מהצורך הברור לפנות את המקרקעין (בית מגורים, משרדים וכו’). במילים אחרות: חלק מהתוכניות כבר נכנסו לתוקף, ולכן הפגיעה מתרחשת כעת. אדם שיש לו נכס על תוואי המטרו, חשוב לעקוב ולבדוק, כבר עכשיו אם הוא בשטח המסומן להפקעה ו/או להריסה.

איך מקבלים את הפיצוי?

את תביעת הפיצויים יש להפנות לגורם המפקיע (הגורם החתום על הודעת ההפקעה), אל “הוועדה לפיצויים למיזם המטרו”. במידה והתביעה לא תענה, יש לתבוע את הפיצוי בבית המשפט המוסמך. לצורך הגשת התביעה, יש להצטייד בחוות דעת של שמאי מקרקעין על ערך הנכס, וכן בעורך דין לצורך מיצוי הזכויות. תשומת הלב: למרות שהפגיעה בזכויות הבעלים מוכחת וברורה, החוק אינו מחייב לתת פיצוי אם לא הוגשה תביעה!

פיצויים מוגדלים בגין הפקעה

הגורם המפקיע מתמרץ בעלי נכסים, בפיצויים מוגדלים (עד 25%), בתמורה לשיתוף פעולה. אלא ששיעור הפיצויים המוגדלים לא תמיד משקף את הערך האמיתי שלהם (כפי שנקבעה בשמאות), ולא ניתן להשוות את שיעור הפיצויים שקיבלו בעלי נכסים סמוכים. קרי, הגוף המפצה יכול להכיר בכך שנגרם לבעל הנכס נזק, אולם מציע פיצויים שאינם ריאליים ושאינם משקפים את השווי האמיתי.

מיסוי מקרקעין על פיצויי הפקעה

פיצויי ההפקעה מחוייבים במס, בשיעור מופחת של 50% מהמס שהיה משולם לו הנכס היה נמכר בשוק החופשי.

סיכום