תובע עירוני ברשויות המקומיות

תובע עירוני הוא עורך דין המוסמך מטעם היועץ המשפטי לממשלה לנהל הליכים פליליים בבתי המשפט לעניינים מקומיים. תפקידו כולל הגשת כתבי אישום על עבירות תכנון ובנייה, רישוי עסקים, חוקי עזר עירוניים, איכות סביבה ושמירת ניקיון. התובע, כחלק ממערך התביעה העירונית, הנו אחד המרכיבים המרכזיים במערך האכיפה של הרשות המקומית. תפקידו של התובע העירוני אינו מתמצה בהגשת כתבי אישום: הוא נדרש לבחון את חומרי החקירה, להפעיל שיקול דעת משפטי עצמאי, לנהל הליכים פליליים בהתאם לדין ולהנחיות המחייבות, ולפעול לשמירת האינטרס הציבורי תוך הקפדה על זכויות החשודים והנאשמים.

עבודת התביעה העירונית מתקיימת בממשק שבין גורמי הפיקוח והאכיפה, הלשכה המשפטית, הנהלת הרשות ובתי המשפט. איכותה תלויה לא רק במקצועיות התובע, אלא גם בקיומם של נהלים ברורים, העברת מידע סדורה, טיפול במועדים ובקשות, ובקרה המאפשרת לזהות עיכובים וליקויים בזמן.

לצד אחריותה של הרשות להעמיד מערך אכיפה מתפקד, התובע העירוני נדרש לשמור על עצמאות שיקול דעתו בהחלטות התביעה. עצמאות זו אינה מבטלת את הצורך בתיאום ארגוני ובמדיניות אכיפה סדורה, אלא מחייבת להבחין בין קביעת סדרי עדיפויות כלליים לבין ההכרעה המשפטית בתיק מסוים.

במאמר זה נבחנים סמכויות התובע העירוני, תנאי ההסמכה, גבולות שיקול דעתו והאופן שבו רשות מקומית יכולה לבנות מערך תביעה יעיל, תקין ועקבי, בהתאם לדין ולהנחיות הרשמיות החלות.

מה תפקיד התובע העירוני?

תפקיד התובע העירוני – לנהל את ההליך הפלילי ובתוך כך להבטיח את האינטרס הציבורי. על התובע לעזור לבית המשפט בבירור האמת, בלי לפגוע בזכויותיהם של הנאשמים ובאינטרסים הציבוריים. אחריות מיוחדת וחובת שמירה על הגינות מוטלות על התובע תמיד, ובייחוד כאשר הנאשם אינו מיוצג. לפי חוק סדר הדין הפלילי, וההלכה הפסוקה, מופקד בידי התובע שיקול דעת שלטוני בעל אופי שיפוטי: סמכות להחליט אם להגיש כתב אישום אם לאו, במה להאשים, אילו ראיות יוגשו לבית המשפט; סמכות להפסיק את הליכי ההעמדה לדין, וסמכות להחליט בעניין הסדרי טיעון. לתובע יש סמכות לקיים בקרה על החקירה ולהורות במקרה הצורך על ביצוע השלמת חקירה. סמכויותיו ותפקידיו של התובע מחייבים עצמאות בשיקול הדעת בדבר ההעמדה לדין. עליו להפעיל שיקול דעת זה בסבירות, בתום לב, ללא הפליה וללא שיקולים זרים (בג"ץ 935/89 אורי גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד(2) 508 (1990)).

התובע העירוני ממונה ע"י היועץ המשפטי לממשלה, לאחר הגשת בקשה על ידי הרשות המקומית. בדיקת הבקשה ואישורה נעשים באמצעות המחלקה להנחיית התובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה, בפרקליטות המדינה.

המערך הנורמטיבי של התביעה העירונית

סעיף 2 לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), התשל"ו-1975, קובע כי "רשות מקומית חייבת בקבלת ייעוץ משפטי". סעיף 3(א) קובע כי "רשות מקומית תמנה עורך דין שיהיה יועצה המשפטי". לפי סעיף 3(ב) לחוק, היועץ המשפטי של עירייה וכן "היועץ המשפטי במועצה מקומית שקבע שר הפנים" יהיה עובד הרשות המקומית (יועץ משפטי פנימי). על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה מס' 8.1100 (52.001א), ברשות מקומית שבה מכהן יועץ משפטי פנימי ימונו לתובעים עירוניים הוא או עובדי רשות אחרים (תובעים פנימיים). רשויות מקומיות שבהן לא מכהן יועץ משפטי פנימי רשאיות להתקשר עם עורכי דין שאינם עובדי הרשות כתובעים מטעמן (תובעים חיצוניים).

תובעי הרשות המקומית מנהלים בשמה את כל ההליכים המשפטיים שעניינם אכיפה של חוקים בתחומים שהאחריות לאכיפתם היא בסמכות הרשות המקומית. תובעי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מנהלים בשם הוועדה את ההליכים המשפטיים שעניינם חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. במקרים שבהם הרשות המקומית היא גם הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, תובעי הוועדה הם חלק ממערך התביעה של הרשות המקומית ואפשר שתהיה זהות פרסונלית ביניהם.

הנחייה 8.1100: הסמכת תובעים ברשויות המקומיות ובוועדות המקומיות לתכנון ולבניה

המסגרת המשפטית והמשמעות המעשית לרשויות המקומיות

הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 8.1100, שכותרתה "הסמכת תובעים ברשויות המקומיות ובוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה" (כאן), מסדירה את התנאים וההליכים להסמכת תובעים הפועלים מטעם רשויות מקומיות וועדות מקומיות לתכנון ולבנייה. תכליתה להבטיח כי הפעלת סמכויות התביעה תיעשה בידי גורמים בעלי כשירות מקצועית מתאימה, תוך שמירה על עצמאות שיקול הדעת, אחידות באכיפת הדין ופיקוח של היועץ המשפטי לממשלה.

ההנחיה מבחינה בין תובעים המטפלים בהליכי אכיפה מכוח חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, לבין תובעים עירוניים המוסמכים, בין היתר, לטפל בעבירות קנס ובבקשות לביטול הודעות תשלום קנס. בשני המקרים, עצם ההעסקה בידי הרשות המקומית אינה מחליפה את הצורך בהסמכה כדין.

תנאי הכשירות והניסיון המקצועי

הסמכת תובע מחייבת בחינה של הידע המשפטי, הניסיון המקצועי והכישורים הנדרשים למילוי התפקיד. על המועמד להפגין הבנה בדין הפלילי המהותי והדיוני, יושרה, אחריות, שיקול דעת מאוזן, ראייה מערכתית ויכולת לפעול באופן עצמאי, תוך מחויבות לאינטרס הציבורי ולשלטון החוק.

לפי ההנחיה, מועמד לתפקיד תובע בוועדה מקומית לתכנון ולבנייה נדרש, ככלל, לניסיון מוכח של שלוש שנים לפחות בניהול הליכים פליליים, כתובע או כסנגור, ולהיכרות עם דיני התכנון והבנייה והמשפט המינהלי. לתובע עירוני ולתובע העוסק בביטול הודעות תשלום קנס נקבע, ככלל, רף ניסיון של שנה לפחות בניהול הליכים פליליים בבתי משפט. ההנחיה כוללת הוראות מיוחדות לעניין מועמדים שכבר מכהנים בתפקיד ועומדים בתנאים שנקבעו בה.

הליך ההסמכה, תקופתה וחידושה

בקשת ההסמכה מוגשת באמצעות היועץ המשפטי של הרשות המקומית לגורם המוסמך במשרד המשפטים, בצירוף המסמכים והדיווחים הנדרשים. ההליך עשוי לכלול בחינת ניסיון מקצועי, בדיקת התאמת המועמד לתפקיד, ראיון והמלצה של הגורמים המוסמכים. חידוש ההסמכה מותנה, בין היתר, בבחינת פעילות התובע והמידע הנוגע למילוי תפקידו.

ההנחיה קובעת, ככלל, כי הסמכה ראשונית תינתן לתקופה של עד שנה, וכי הסמכת תובע חיצוני תוגבל לתקופה שתיקבע בכתב ההסמכה, שלא תעלה בדרך כלל על שנה בכל פעם. נוסף על כך, נקבעו מגבלות על משך כהונתו המצטברת של תובע חיצוני באותה רשות, וכן על מספר הרשויות שבהן הוא רשאי לשמש כתובע. החלת המגבלות והחריגים להן נבחנת בהתאם להוראות ההנחיה ולנסיבות המקרה.

פקיעת תוקף הסמכת תובע ברשות מקומית

על פי הנחיית המחלקה להנחיית התובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה, מחודש ינואר 2025 (כאן), רשות מקומית המבקשת להמשיך להסתייע בתובע המכהן נדרשת להיערך לחידוש הסמכתו זמן מספק לפני מועד פקיעתה. בהתאם להנחיות הנוגעות לנושא, יש להתחיל בהיערכות לפחות שלושה חודשים מראש, כדי לאפשר את הכנת הבקשה, השלמת המסמכים הנדרשים וטיפול הגורמים המוסמכים בהליך ההסמכה.

כאשר התובע אינו מתכוון להמשיך בתפקידו, יש להודיע על כך לרשות מבעוד מועד. בנסיבות אלה, על הרשות לבחון את הצורך במינוי תובע חלופי, את משך הזמן הנדרש להשלמת הליך ההסמכה ואת השלכות המעבר על הטיפול בתיקים המתנהלים.

העברת תיקים והיערכות לפקיעת ההסמכה

כאשר הסמכתו של תובע עומדת לפקוע ולא הוגשה במועד בקשה להסמכת תובע חלופי, נדרשת היערכות מיוחדת למניעת פגיעה בטיפול בהליכים קיימים. בין היתר, יש לרכז מידע עדכני על התיקים התלויים ועומדים, מועדי הדיונים, הפעולות הנדרשות בכל תיק ורמת הדחיפות של המשך הטיפול.

המידע צריך להיות מועבר לגורמים האחראים ברשות ולגורמי הפרקליטות הרלוונטיים, בהתאם להנחיות החלות, כדי שניתן יהיה לקבל החלטות בדבר המשך ניהול ההליכים, בקשות מתאימות לבית המשפט או הסדרת הסמכה חלופית, ככל שנדרש.

העברת התיקים אינה מסתכמת ברשימה מנהלית. עליה לאפשר לגורם שימשיך את הטיפול להבין את מצב ההליך, את המועדים המחייבים ואת הפעולות המשפטיות שנותרו לביצוע. משום כך, מומלץ לקיים מנגנון מסודר של תיעוד, בקרה והעברת אחריות, במיוחד כאשר מדובר בתיקי אכיפה בעלי מועדים קרובים או השלכות ציבוריות משמעותיות.

אין להמשיך לנהל הליכים ללא הסמכה תקפה

יש להבחין בין העסקתו של עורך דין בידי הרשות המקומית לבין הסמכתו כדין לשמש תובע. עצם קיומם של יחסי עבודה או התקשרות חוזית אינו מקנה, כשלעצמו, סמכות לנהל הליכים המחייבים הסמכה.

לפיכך, הרשות והתובע נדרשים לוודא שההסמכה בתוקף לאורך תקופת הכהונה. אם ההסמכה פקעה, אין להניח שניתן להמשיך בפעולות התביעה מכוח המינוי הקודם בלבד. יש לבחון את הדין ואת ההוראות החלות על ההליך המסוים, ולהסדיר את המשך הטיפול באמצעות גורם המוסמך לכך כדין.

מה תחומי פעילות של התביעה העירונית?

תכנון ובניה

כפי שמציין מבקר המדינה (דו"ח הביקורת על השלטון המקומי 2011-2012 מערך התביעה ברשויות המקומיות ובוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, וכן בדו"ח ביקורת שנתי 71ג פעילות התביעה העירונית בכמה מועצות מקומיות, התשפ"א-2021), לבנייה לא חוקית ופלישה לקרקע בבעלות המדינה, פוגע בשלטון החוק ומהווה שימוש שלא כדין במקרקעין; פוגע בתכנון הפיזי ארוך הטווח; פוגע כלכלית ברשויות השלטון; ופוגע באיכות החיים והסביבה. עבירות בנייה הן מטבען גלויות לעין כול, ולכן התמודדות לא אפקטיבית עמן עלולה לפגוע גם באמון הציבור בשלטון החוק. לפי חוק התכנון והבנייה, האכיפה ברמה המקומית נתונה בידי הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה במרחב התכנון שלהן. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מופקדת על הסדרת פעילויות של תכנון, רישוי, בנייה ושימוש במבנים ובקרקעות בהתאם לחוק התכנון והבנייה. סעיף 258 לחוק מקנה לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה סמכות ייחודית לנהל תביעה פלילית. בענייני הפרות החוק, ובתנאי שבהליכי עברות ועונשין "ייצג את הועדה מי שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכו לכך".

רישוי עסקים

חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, נועד להבטיח איכות נאותה של הסביבה לרבות מניעת מפגעים ומטרדים; מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחת בריאותו ובטיחות הנמצאים במקום העסק או בסביבתו. רישוי עסקים בתחום הרשות המקומית הוא בסמכותו של ראש הרשות, כראש רשות רישוי, או מי שהוא הסמיכו לכך.

חוקי עזר עירוניים

מועצת הרשות המקומית היא בעלת הסמכות להתקין חוקי עזר בתחומי העשייה של הרשות, החלים בתחום שיפוטה. חוקי העזר מאפשרים לרשות לבצע כדין את תפקידיה, והם מקיפים תחומים רבים, כגון תברואה וניקיון, אכיפה סביבתית, חנייה ופיקוח על כלבים וחתולים. בעזרת חוקי העזר מממשת הרשות המקומית את סמכויותיה כלפי התושבים ומסדירה את דרכי הפעולה של מחלקותיה.

המערך הארגוני של התביעה העירונית

על הרשות המקומית להקים מנגנון אכיפה ובכלל זה למנות מפקחים ותובעים. יחידות הפיקוח – כל אחת בתחומה – ממונות על איתור העבֵרות ועל איסוף הראיות. יחידות התביעה מקבלות את תיקי החקירה מיחידות הפיקוח, והן אחראיות לבחינת הראיות שנאספו והחלטה אם די בהן כדי לבסס אישום פלילי, הגשת כתבי אישום וניהול ההליך הפלילי. במסגרת זאת, על התובע העירוני לגבש נהלי עבודה, מדיניות תביעה, לקבוע ולעמוד בזמנים להגשת כתבי אישום ולניהול תיקים, וכו'.

עצמאותו המקצועית של התובע העירוני מול הנהלת הרשות המקומית

התובע העירוני ממלא תפקיד בעל אופי מעין-שיפוטי, ולכן חלה עליו חובה להפעיל שיקול דעת מקצועי עצמאי. אף שהוא מועסק או פועל מטעם הרשות המקומית, אין משמעות הדבר כי ראש הרשות, חברי המועצה או גורמים מנהליים רשאים להורות לו האם להגיש כתב אישום, נגד מי לפעול או באילו תיקים להימנע מאכיפה.

עצמאות זו נועדה להבטיח כי ההליך הפלילי יתבסס על שיקולים משפטיים בלבד ולא יושפע מלחצים פוליטיים, שיקולים תקציביים או אינטרסים אישיים. עקרון זה נגזר מחובת ההגינות של הרשות הציבורית ומהחובה לשמור על אמון הציבור במערכת האכיפה.

בפועל, עשויים להתעורר מצבים מורכבים, כגון בקשות להקל עם גורמים בעלי השפעה, אכיפה בתקופות בחירות או מחלוקות בין הדרג המקצועי לבין הדרג הנבחר באשר למדיניות האכיפה. במקרים אלה על התובע העירוני לעמוד על עצמאותו המקצועית, לתעד את שיקוליו ולהבטיח שכל החלטה תתקבל בהתאם לדין בלבד.

פגיעה בעצמאות התביעה עלולה להקים טענות לאכיפה בררנית, לשיקולים זרים ואף לפגמים בהליך הפלילי כולו. משום כך, רשויות מקומיות נדרשות לעצב מנגנוני עבודה ברורים המפרידים בין קביעת מדיניות כללית לבין קבלת החלטות בתיקים פרטניים.

קביעת נוהלי עבודה ומדיניות תביעה 

בד בבד עם קביעת נוהלי עבודה, יחידות התביעה צריכות לקבוע מדיניות שתכלול קווים מנחים בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה. קווים אלו נוגעים להיבטים מרכזיים של עבודת התובעים כמו חומרת הענישה, התיישנות, פרשנות החוק, שמירת אחידות במקרים דומים וקביעת סדרי עדיפויות. לפי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מדיניות מרכזית לחקירה ולתביעה בעניינן של עברות מסוימות, ובהן עברות על חוק התכנון והבנייה ועל חוק רישוי עסקים. בעברות אלו יש מקום נרחב יותר לשיקול של עניין לציבור כגורם להימנעות מחקירה או מתביעה כיוון שאחד ממאפייני העברות הוא שעל פי רוב הן מבוצעות בידי אזרחים נורמטיביים.

היעדר מדיניות תביעה מתבטא, בין היתר, באי-קביעת קווים מנחים ואמות מידה לגבי חומרת הענישה הנדרשת מהתביעה העירונית בטיפולה בכתבי אישום. עקב כך תובעים עירוניים מגיעים להסדרי טיעון עם הנאשמים, אך חומרת הענישה המוסכמת בהסדרים אלה אינה אחידה ומושפעת בעיקר מדרכי פעולתה של התביעה בכל אחד מהתיקים ואינה מתבססת על מדיניות תביעה עקבית וסדורה.

משרד עורכי דין רשויות מקומיות

למשרד עורכי דין וולר ושות' (נוסד 1965) ניסיון עשיר בייעוץ משפטי לרשויות מקומיות ולתאגידים עירוניים. למידע נוסף, התייעצות, היערכות מקדימה ולקבלת חוות דעת, צרו קשר, כבר עכשיו.