אמות מידה להתקשרות עם חבר מועצה לשעבר בתקופת הצינון

ביום 21.4.2020 ניתן פסק הדין בבג"ץ 415/19 לוי נ' שר הפנים, אשר עסק בהפעלת סמכותו של שר הפנים לאשר התקשרות של רשות מקומית עם מי שכיהן כחבר מועצה וחדל מכהונתו במהלך 18 החודשים שקדמו להתקשרות. פסק הדין חשוב במיוחד משום שבית המשפט העליון התייחס לאופן שבו יש להפעיל את שיקול הדעת בבקשות לחריגה מתקופת הצינון הקבועה בסעיף 122א(ט) לפקודת העיריות.

העתירה עצמה נדחתה, אולם בית המשפט העליון התווה עקרונות ואמות מידה לבחינת בקשות לאישור התקשרות בתקופת הצינון. בכך הובהר כי שאלת ההתקשרות אינה יכולה להיבחן רק במישור הפורמלי של קיומה של תקופת צינון, אלא מחייבת בחינה של מכלול נסיבות המקרה ושל האינטרס הציבורי. בין היתר, יש לבחון את מהות ההתקשרות, הזיקה בין תפקידו הציבורי הקודם של חבר המועצה לבין ההתקשרות המבוקשת, נסיבות סיום הכהונה, מידת מעורבותו בנושא בתקופת כהונתו והחשש לפגיעה בטוהר המידות או באמון הציבור.

המשמעות המעשית היא שתקופת הצינון אינה רק מנגנון של ספירת חודשים. כאשר מבוקשת התקשרות בתקופה זו, על הרשות המקומית לבחון באופן פרטני ומבוסס האם מתקיימות נסיבות המצדיקות את אישור ההתקשרות, ולהציג בפני הגורם המוסמך תשתית עובדתית ומשפטית מלאה.

פסק הדין מהווה אפוא נדבך חשוב בהבנת היחס בין תקופת הצינון, מניעת ניגוד עניינים, טוהר המידות והאינטרס הציבורי, והוא רלוונטי הן לרשויות מקומיות המבקשות להתקשר עם נבחר ציבור לשעבר והן לאדם המבקש להתקשר עם הרשות לאחר סיום כהונתו.

מהי תקופת הצינון של חבר מועצה לשעבר?

חבר מועצה לשעבר אינו רשאי להתקשר עם הרשות המקומית מיד לאחר סיום כהונתו. סעיף 122א לפקודת העיריות קובע מגבלות על התקשרות במשך 18 חודשים לאחר תום הכהונה, בכפוף לחריגים ולהליך האישור הקבוע בדין.

נדגיש: המגבלה אינה רק על "חוזה עסקי" במובן הצר, אלא עשויה להתעורר גם ביחס להתקשרות הנוגעת להעסקה או להשתתפות בהליכי התקשרות של הרשות.

מסגרת נורמטיבית כללית – האיסור על ניגוד עניינים

האיסור על ניגוד עניינים הוכר בפסיקות בתי המשפט ככלל יסוד בשיטת המשפט הישראלית. כלל זה נגזר מחובת הנאמנות של איש הציבור, כלפי הציבור. מעבר לכך, האיסור על ניגוד עניינים נובע מהחובה החלה על הרשות לפעול בהגינות ובתום לב ובהתאם לכללי הצדק הטבעי, ולשקול שיקולים ענייניים בלבד. דהיינו, שיקולים הנובעים מהתפקיד ונדרשים למילויו, להבדיל משיקולים אישיים ושיקולים זרים אחרים. האיסור על ניגוד עניינים דרוש גם כדי להבטיח את אמון הציבור בשירות הציבורי. טעם זה קשור לטעם הראשון, שכן עצם ההימצאות במצב של ניגוד עניינים מעלה את החשש שעובד הציבור יושפע משיקולים זרים, והדבר עלול לפגוע באמון הציבור ברשויות השלטון. בנוסף, אי מניעה של הימצאות עובדי הציבור במצב של ניגוד עניינים היא פתח לשחיתות, ועל כן הקפדה על הכלל חשובה על מנת לשמור על טוהר המידות במינהל הציבורי וכדי להבטיח קיומו של מינהל תקין הפועל לטובת הציבור.

עיקרון על: איסור על ניגוד עניינים 

ביטוי לכלל בדבר איסור על ניגוד עניינים ניתן למצוא בהוראות חוק ספציפיות רבות במגוון תחומים הנוגעים לפעילות השלטון המרכזי, התאגידים הסטטוטוריים, החברות הממשלתיות, הרשויות המקומיות ומערכת השפיטה. עם זאת, הכלל האוסר על ניגוד עניינים הוכר ככלל החל על כל דבר חקיקה, גם אם אינו נזכר במפורש בחיקוק.

איסור על הימצאות בניגוד עניינים

כללי ניגוד העניינים אוסרים לא רק על פעולה תוך מצב של ניגוד עניינים, אלא גם על עצם ההימצאות במצב של ניגוד עניינים. זאת, מכיוון שענייננו בכלל מניעתי ולא בכלל תוצאתי. ב-בג"ץ 531/79 סיעת הליכוד בעיריית פתח תקווה נ' מועצת עיריית פתח תקווה [פורסם בנבו] נקבע כי – 

"… האיסור אינו רק על שיקול הדעת עצמו בביצוע הפעולה או התפקיד. האיסור הוא על הימצאות במצב בו עלול להיות ניגוד עניינים. מטרת הכלל היא למנוע את הרע בטרם יארע. הכלל צופה פני העתיד. אין זה מעלה ואין זה מוריד אם בפועל שיקול הדעת הוא ראוי. מטרת הכלל היא למנוע פיתוי מאדם ישר והגון, בחינת אל תביאונו לידי ניסיון. על כן, אין צורך להוכיח בפועל קיומו של ניגוד עניינים‏. די בכך שקיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים…" 

ניגוד עניינים בשלטון המקומי

עובדי הציבור ונבחרי הציבור בשלטון המקומי חשופים באופן מוגבר לחשש להימצאות בניגוד עניינים ולפעולה מתוך ניגוד עניינים. הקרבה בין הדרג הנבחר והדרג הפקידותי בשלטון המקומי, לבין בעלי אינטרסים בתחומי הרשות המקומית (לרבות קרבה משפחתית, הכרות אישית וזיקות של אינטרסים כלכליים), רבה יותר מאשר במישור השלטון המרכזי, בעיקר ברשויות לא גדולות. גם הזיקה והתלות של נבחרי הציבור בבעלי אינטרסים כלכליים, גדולה יותר. לכך יש להוסיף כי ברשויות המקומיות מרוכזות סמכויות רבות בידי מעטים, ובראש ובראשונה בידי ראש הרשות, שהוא "הרשות המבצעת" של הרשות המקומיות. לצד כל אלה, מנגנוני הפיקוח והבקרה, הפנימיים והחיצוניים, חלשים יותר בשלטון המקומי לעומת השלטון המרכזי.

חקיקה בעניין ניגוד עניינים של חברי מועצה ברשות המקומית

נוכח האמור לעיל, כמו גם נוכח עילות וטעמים נוספים, קיימות מספר הוראות חוק ספציפיות בדיני השלטון המקומי העוסקות בניגוד עניינים, אישי ומוסדי, של חבר מועצה ברשות המקומית: 

• סעיף 120 לפקודת העיריות מונה מספר עילות לפסילת אדם לכהונה כחבר מועצה בשל ניגוד עניינים.
• סעיף 120(4) לפקודה פוסל לכהונה כחבר מועצה בשל ניגוד עניינים מוסדי: "עובד המדינה בשכר, שעבודתו קשורה בענייני המינהל המחוזי או השלטון המקומי, או שעבודתו עלולה להביא לידי סתירה או אי התאמה בין תפקידו בשירות המדינה ובין תפקידיו כחבר המועצה".
• סעיף 120(5) לפקודה פוסל מכהונה כחבר מועצה בשל ניגוד עניינים אישי "עובד בשכר באותה עירייה".
• סעיף 120(6) לפקודה פוסל מכהונה כחבר מועצה בשל ניגוד עניינים מוסדי "עובד בשכר בכל רשות מקומית אחרת, שעבודתו עלולה להביא לידי סתירה או אי התאמה בין תפקידיו בשירות הרשות המקומית ובין תפקידיו כחבר המועצה".
• הוראות דומות קבועות בסעיף 101 לצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950.
• סעיף 122 בפקודת העיריות, העוסק בניגוד עניינים של חבר מועצה. הסעיף מטיל על חבר מועצה שיש לו חלק או טובת הנאה בכל חוזה או עסק שנעשה עם העירייה, חובה להודיע על כך בכתב למועצה או לוועדה שדנה בחוזה או בעסק, לפני הישיבה הראשונה בה תדון בו, ואוסר על חבר המועצה להשתתף בדיונים שיעסקו בכך ולהצביע על כל שאלה הקשורה בכך.

הרחבה נוספת בנושא ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות, כאן.

סעיף 122א לפקודת העיריות: חבר מועצה לא יהיה צד לחוזה או לעסקה, כולל חוזה העסקה, עם העירייה במהלך כהונתו, וכן במשך 18 חודשים נוספים מאז חדל מכהונתו כחבר המועצה

הדין מטיל מגבלות על התקשרויות של חברי מועצה לשעבר עם הרשות, וזאת כחלק מהשאיפה למנוע ניגודי עניינים, לשמור על טוהר המידות ולמנוע מצב שבו אדם ינצל מידע, קשרים או השפעה שנצברו במהלך כהונתו.

סעיף 122א קובע כי חבר מועצה לא יהיה צד לחוזה או לעסקה, כולל חוזה העסקה, עם העירייה במהלך כהונתו, וכן (כאמור בסעיף 122א(ט)) במשך 18 חודשים נוספים מאז חדל מכהונתו כחבר המועצה. עם זאת, מועצת העירייה, ברוב של שני שלישים מחבריה ובאישור שר הפנים, רשאית להתיר התקשרות בתנאים שיקבעו. הוראה זו נועדה למנוע התקשרויות אשר טמון בהן חשש מובנה לניגוד עניינים ולשחיתות המידות, כמו גם למנוע לזות שפתיים ופגיעה באמון הציבור. סעיף-קטן (ט) מבקש, בנוסף, למנוע השפעה לא כשרה על הרכב המועצה על ידי מהלכים פוליטיים פסולים של ויתור על כהונה כחבר מועצה תמורת משרה בעירייה או חוזה עסקי עמה.

לעמדת בג"ץ, התנאים שנקבעו על ידי משרד הפנים – הקפדה על תנאי הכשירות למשרה ודרישת תצהיר על העדר הסכם פוליטי – אינם תנאים מספיקים לשם אישור להתקשרות עם חבר מועצה לשעבר, בניגוד לאיסור הקבוע בסעיף 122א.

בשורה התחתונה: כאשר חבר מועצה לשעבר מבקש להשתתף במכרז של הרשות, אין לבחון רק את תנאי הסף המקצועיים של המכרז. יש לבחון גם את מועד סיום הכהונה, את תקופת הצינון החלה עליו, את סוג ההתקשרות ואת ההוראות הספציפיות של סעיף 122א לפקודת העיריות והדין הרלוונטי.

מהן אמות המידה לבחינת בקשות רשויות מקומיות להתקשרות עם חברי מועצה לשעבר בתקופת הצינון?

בג"ץ קבע את העקרונות המנחים ואמות המידה להפעלת שיקול הדעת של שר הפנים למתן אישור חריג לפי סעיף 122א(ב)(3) לפקודה:

1. אישור להתקשרות למרות האיסור הכללי הוא בגדר חריג. הוא מיועד למקרים נדירים, שבהם המבקש הצביע על נסיבות מיוחדות המקימות צידוק או כורח שעה לסטייה מהכלל. "הנסיבות המיוחדות" העשויות להצדיק מתן אישור כוללות מקרים בהם קיים אינטרס ציבורי מובהק – להבדיל מאינטרס פוליטי של ראש הרשות או אינטרס אישי של חבר המועצה – בקיום ההתקשרות. בכל מקרה, מתן אישור חריג לעסקה או להעסקה מותנה בהעדר חשש לפגיעה בטוהר המידות.
2. יש לבחון בקשות תוך הפעלת אמות מידה ותנאים להבטחת הגשמתם על העקרונות הנ"ל, ובכלל זה התנאים שנקבעו על ידי המשיבים. הקפדה יתרה על עמידה בתנאי הכשירות למשרה, ודרישה של תצהירים, מראש הרשות ומהמיועד למשרה, לשלילת החשש למהלך פוליטי פסול.
3. יש לתת בין היתר משקל גם למימד הזמן. הן כאינדיקציה לבירור הזיקה בין חדילת הכהונה וההתקשרות המבוקשת כמהלך פוליטי פסול, והן לעניין אפשרות של קיצור תקופת הצינון הקבועה בפקודה במקרים שלא מעלים חשש למהלך פוליטי פסול ולפגיעה בטוהר המידות.
4. אינדיקציות נוספות: האם מדובר בבקשת התקשרות עם חבר מועצה לשעבר, שהתפטר מכהונתו לא מכבר (באופן המעלה חשש מובנה כי ההתפטרות נועדה להכשיר את העסקה או ההעסקה), או שמא מדובר בחבר מועצה שחדל לכהן לאחר שלא נבחר מחדש בבחירות. הבחנה רלוונטית נוספת היא בין מינוי חבר מועצה שנבחר או כיהן בסיעת ראש הרשות או בסיעה קשורה או תומכת, לבין חבר מועצה מסיעה אופוזיציונית.
5. קיומם של "כישורים מיוחדים" עשויים לשמש כתנאי נוסף, העשוי להטות את הכף לטובת אישור העסקה מקום בו הנסיבות אינן מעלות חשד למהלך פוליטי פסול. עם זאת, "כישורים מיוחדים" אינם יכולים להיות, ככלל, תנאי מספיק לאישור העסקה.
6. העובדה שמדובר במינוי למשרת אמון היא נסיבה רלבנטית, אין היא בהכרח נסיבה המקלה על אישור העסקה של חבר מועצה שחדל מכהונתו, ובוודאי שאין בה לבדה, משום נסיבה מיוחדת המצדיקה אישור העסקה.

מתי ניתן לקבל אישור להתקשרות בתקופת הצינון?

תקופת הצינון נועדה ליצור מרחק בין הכהונה הציבורית לבין ההתקשרות הפרטית עם הרשות. עם זאת, הדין מכיר במקרים שבהם ניתן לבחון אישור להתקשרות גם בתוך תקופת הצינון, בהתאם לתנאים הקבועים בדין ולנסיבותיו של המקרה.

הנקודה המרכזית היא שאישור חריג אינו אמור להפוך את תקופת הצינון לחסרת משמעות. נקודת המוצא היא קיומה של מגבלה, והחריגה ממנה מחייבת הצדקה עניינית ומשפטית. במסגרת הבחינה יש לתת משקל, בין היתר, לקיומן של נסיבות מיוחדות, לאינטרס הציבורי שבהתקשרות ולשאלה האם קיים חשש לפגיעה בטוהר המידות או באמון הציבור.

אין די בכך שהרשות מעוניינת בשירותיו של חבר המועצה לשעבר, ואף לא די בכך שהוא בעל ניסיון מקצועי רב. יש לבחון מדוע דווקא במקרה הספציפי מוצדק לאפשר את ההתקשרות בתקופה שבה חלה מגבלת הצינון.

מה המועד לקבלת אישור שר הפנים להתקשרות?

המועד הקובע לקבלת האישור הוא קודם הגשת המועמדות. כפי שקובע החוק, "חבר מועצת רשות מקומית או קרובו (כהגדרתו בהוראת הסעיף הרלוונטית) אינם רשאים להגיש מועמדות למכרזים שמפרסמת הרשות, אלא לאחר קבלת אישור שר הפנים ואישור ההתקשרות ברוב של שני שלישים מחברי המועצה". ב-עת"מ 14978-01-09 מטיילי פסגות נ' המועצה המקומית פוריידיס [פורסם בנבו] קבע בית המשפט –

"אין להקל ראש בשמירה על איסור  ניגוד עניינים אפשרי עליה גם הצביע בית המשפט העליון בתקדימים שצוטטו לעיל. לחבר מועצה יש, מטבע הדברים, נגישות למידע רב יותר מזה של הציבור בכללותו. חברותו במועצה מביאה לקשרים בינו לבין חברי המועצה האחרים ואפשר שגם בינו למי שעשויים לכהן כחברי ועדות מכרזים.  ההיגיון, שביסוד האיסור על התקשרות חוזית בין חבר מועצה מזה לבין הרשות המקומית מזה, חל גם על עצם השתתפות בהליכי מכרז של אותה רשות.

המועד הקובע אינו שלב פתיחת ההצעות במכרז, אלא שלב הגשת ההצעות למכרז. עצם הגשת ההצעות על-ידי חבר המועצה, פסולה מכוח סעיף 103א(א). העובדה שעשויים להיות חריגים לאיסור ההתקשרות וזאת כאמור, למשל, לפי סעיף 103(ב), אינה גורעת מהאמור עד כאן. אם סבורה המועצה ברוב של שני שלישים ובאישור השר שיש מקום להתקשרות חרף האמור בסעיף 103א(א), הרי החלטת המועצה ואישור השר וכן הפרסום ברשומות, צריכים לבוא לפני הגשת ההצעות במכרז ולא בדיעבד… מתן היתר רק בדיעבד, עשוי ליצור עובדה מוגמרת ולחייב את מועצת הרשות המקומית ואת השר לתת אישור בדיעבד, שמראש לא היה ניתן."

במילים אחרות: המועד הקובע אינו שלב פתיחת ההצעות במכרז, אלא שלב הגשת ההצעות למכרז. עצם הגשת ההצעות על-ידי חבר המועצה, פסולה מכוח סעיף 103א(א). החריג לכך – מקרים בהם קיימות נסיבות של דחיפות הליכי המכרז ולוח הזמנים המוקצב למציעים הינו כזה אשר אינו מאפשר את קבלת האישורים מראש, מאפשרים אמנם לזוכה במכרז לקבל את האישורים לאחר הזכייה עצמה, אולם אלו חריגים.

האם "כישורים מיוחדים" מספיקים כדי לאשר התקשרות?

לא בהכרח. כישורים מקצועיים מיוחדים עשויים להיות שיקול רלוונטי בבחינת התקשרות עם חבר מועצה לשעבר, אך עצם העובדה שאדם הוא בעל ניסיון או מומחיות אינה מבטלת את מגבלות הצינון ואינה מהווה, כשלעצמה, הצדקה מספקת להתקשרות.

הסיבה לכך פשוטה. דיני הצינון אינם עוסקים רק בשאלה מי המועמד המתאים ביותר מבחינה מקצועית. הם נועדו להתמודד עם חשש רחב יותר, הנוגע למעבר מהתפקיד הציבורי להתקשרות פרטית עם אותו גוף ציבורי. לכן, לצד הכישורים המקצועיים יש לבחון את מכלול נסיבות המקרה.

בין היתר יש לבחון עד כמה הכישורים של האדם אכן ייחודיים, האם ניתן לקבל שירות דומה מגורם אחר, מהי מידת הדחיפות שבהתקשרות, מה הייתה מידת מעורבותו של האדם בנושא בתקופת כהונתו והאם קיימת זיקה בין פעילותו הציבורית לבין ההתקשרות המבוקשת. במקרים המתאימים, מומחיות ייחודית עשויה להשתלב במכלול השיקולים ולהוות רכיב משמעותי בבקשה לאישור חריג. אולם היא אינה תחליף לבחינה של אינטרס הציבור, טוהר המידות והחשש לניגוד עניינים.

האם יש הבדל בין חבר מועצה שהתפטר לבין חבר מועצה שלא נבחר מחדש?

נסיבות סיום הכהונה עשויות להיות רלוונטיות לבחינת התקשרות של חבר מועצה לשעבר עם הרשות המקומית. עם זאת, אין להסיק מכך שכל מי שהתפטר נמצא במצב משפטי אחד וכל מי שלא נבחר מחדש נמצא במצב אחר. יש לבחון את נסיבות המקרה הקונקרטי ואת ההוראות החלות עליו.

לנסיבות סיום הכהונה עשויה להיות משמעות במסגרת בחינת החשש שההתקשרות הפרטית הייתה קשורה לסיום התפקיד הציבורי. כך, למשל, כאשר אדם עוזב את תפקידו זמן קצר לפני התקשרות מתוכננת עם הרשות, עשויה להתעורר שאלה אם ההתקשרות הייתה חלק מהתכנון שהוביל לסיום הכהונה.

לעומת זאת, כאשר הכהונה הסתיימה מטעמים שאינם קשורים להתקשרות המבוקשת, עשויה להיות לכך משמעות במסגרת התמונה העובדתית הכוללת. אין מדובר בכלל אוטומטי, אלא בנתון אחד מתוך מכלול השיקולים.

לכן, בבחינת בקשה להתקשרות בתקופת הצינון אין להסתפק בציון התאריך שבו הסתיימה הכהונה. יש לתעד גם את אופן סיום הכהונה ואת הרקע הרלוונטי, ככל שהוא נוגע לשאלת ההתקשרות.

האם אפשר לקבל אישור בדיעבד להתקשרות?

אישור בדיעבד אינו תחליף להליך האישור המוקדם הנדרש בדין. כאשר החוק מחייב קבלת אישור להתקשרות, נקודת המוצא היא שהרשות צריכה להשלים את הליך האישור לפני יצירת ההתקשרות או לפני השלב שבו נדרש האישור.

הסיבה לכך מהותית. אישור שניתן מראש מאפשר לגורם המוסמך לבחון את העסקה כאשר עדיין ניתן להחליט אם לבצע אותה ובאילו תנאים. לעומת זאת, כאשר הרשות כבר התקשרה, כבר בחרה בספק או כבר החלה בביצוע, נוצר מצב של עובדה מוגמרת. במצב כזה עלול להיווצר לחץ לאשר בדיעבד פעולה שכבר בוצעה.

האם משרת אמון פוטרת מתקופת הצינון?

לא. "משרת אמון" היא תיאור של אופי המשרה, לא פטור מדיני הצינון. עצם העובדה שהמשרה שאליה מבקש חבר המועצה לשעבר להתקבל היא משרת אמון אינה מבטלת בהכרח את מגבלות הצינון. גם במשרת אמון יש לבחון את הוראות הדין ואת נסיבות ההתקשרות, ואין להניח כי אופייה המיוחד של המשרה יוצר פטור אוטומטי.

משרת אמון נבדלת ממשרה רגילה במאפיינים הנוגעים ליחסי האמון בין הממנה לבין נושא המשרה. אולם דיני הצינון נועדו להתמודד עם שיקולים אחרים, ובראשם מניעת ניצול של מעמד ציבורי קודם, מניעת ניגוד עניינים ושמירה על אמון הציבור.

לכן, כאשר הרשות מבקשת למנות חבר מועצה לשעבר למשרת אמון בתקופת הצינון, עליה לבחון את ההתקשרות לפי ההסדר המשפטי הרלוונטי ולא להסתפק בטענה כי מדובר במינוי אישי.

יש לבחון את מהות המשרה, את סמכויותיה, את הקשר שלה לפעילות שבה עסק חבר המועצה בתקופת כהונתו ואת יתר נסיבות המקרה. במקרים שבהם מבוקש אישור חריג, יש להציג תשתית שמאפשרת לגורם המוסמך לבחון את הצורך הציבורי ואת החשש האפשרי לפגיעה בטוהר המידות.

עורכי דין רשויות מקומיות

משרד עו"ד וולר ושות' (נוסד 1965) מדורג כאחד המשרדים הבולטים והאמינים בתחום דיני הרשויות המקומיות, על פי דירוג חברת BDI ,D&B והוא נכלל בדירוג DUN'S100. למידע נוסף, התייעצות, היערכות מקדימה, לקבלת חוות דעת או ייצוג משפטי, צרו קשר, כבר עכשיו.

הכותב: עו״ד רועי וולר (LL.B, M.A, C.R.O), שותף מנהל במשרד עורכי דין וולר ושות׳, המתמחה בדיני הרשויות המקומיות, תאגידים עירוניים, משפט מינהלי ודיני המכרזים. עו״ד וולר מביא עמו מומחיות ייחודית וניסיון כמנכ"ל של רשות מקומית, ראש מטה שר התיירות, וכיועץ בכיר ליו״ר ועדת הכספים של הכנסת. עו"ד רועי וולר משמש כיועץ משפטי לרשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, ועדים מקומיים ועמותות.

פורסם ביום 08/05/2020. עודכן לאחרונה: 09/08/2026.