הקמת תאגידי אנרגיה ברשויות מקומיות

מעבר לכך, התפיסה המקצועית כיום (לפחות בקרב חלק מהשלטון המרכזי), היא כי הרשויות המקומיות הנם בעלות יכולות ביצוע, העולות משמעותית על יכולות השלטון המרכזי. לפיכך, מחליפים משרדי הממשלה את מדיניות ה"קולות הקוראים", מענקים, ליווי מקצועי ותמיכה הישירה ברשויות, בשחרור רגולציה ובפתרון חסמים. וכך לדוגמה, בתקציב המדינה לשנים 2023-2024 של משרד האנרגיה נכלל סכום של למעלה מ-200 מיליון ש"ח, לעידוד תחום האנרגיה המקיימת בשלטון המקומי.

מה השתנה מאז פרסום חוזר מנכ״ל 2.1.3.3?

חוזר מנכ"ל משרד הפנים 2.1.3.3, שפורסם בסוף שנת 2023, יצר מסגרת מוסדרת לפעילותן של רשויות מקומיות בתחום האנרגיה באמצעות חברות עירוניות. ואולם, עצם קיומה של מסגרת נורמטיבית המאפשרת את הקמתם של תאגידי אנרגיה אינו מבטיח, כשלעצמו, את יכולתה של רשות מקומית להוציא את המיזם מן הכוח אל הפועל. בין האפשרות המשפטית להקים תאגיד לבין מימוש הפעילות באמצעותו קיימים שלבים נוספים, המחייבים בחינה מקצועית, כלכלית ומשפטית.

בחינת היישום בפועל מחזקת מסקנה זו. בדוח מבקר המדינה שפורסם בשנת 2026 הוצג פער משמעותי בין הפוטנציאל הטמון בפעילות אנרגטית ברשויות המקומיות לבין היקף המימוש בפועל. בכל הנוגע לתאגידי אנרגיה, הדוח הצביע על קצב התקדמות מוגבל ועל חסמים הנוגעים, בין היתר, למקורות מימון, ליכולת המקצועית הנדרשת ברשות ולממשקי העבודה והתיאום בין גורמי הממשלה.

לממצאים אלה יש משמעות ישירה עבור רשות מקומית השוקלת כיום הקמת תאגיד אנרגיה. השאלה אינה מסתכמת בבחינת הסמכות המשפטית להקים את התאגיד או בקבלת האישורים הנדרשים. על הרשות לבחון מראש את היתכנותו המעשית של המודל המוצע: את התשתית הארגונית שתידרש להפעלתו, את מקורות המימון, את לוחות הזמנים הצפויים, את הממשק עם הרגולציה בתחום האנרגיה ואת התאמתו של המבנה התאגידי לסוגי הפרויקטים שהרשות מבקשת לקדם.

בהקשר זה, ההחלטה על הקמת תאגיד אנרגיה ראוי שתתקבל על בסיס תשתית עובדתית מלאה ולא כהחלטה עקרונית בלבד. על הרשות להגדיר את מטרות המיזם, למפות את הנכסים והמשאבים העומדים לרשותה, לבחון את החלופות המבניות האפשריות ולהעריך את הסיכונים המשפטיים והכלכליים הכרוכים בכל אחת מהן. רק לאחר בחינה זו ניתן להעריך אם הקמת תאגיד ייעודי היא אכן החלופה המתאימה, או אם ניתן להשיג את מטרות הרשות באמצעות תאגיד עירוני קיים או באמצעות מודל התקשרות אחר.

מבחינה זו, הקמת תאגיד אנרגיה אינה יעד בפני עצמו אלא אמצעי להגשמת מדיניות הרשות בתחום האנרגיה. המבחן המרכזי אינו עצם הקמת החברה, אלא יכולתה של המסגרת התאגידית שנבחרה לאפשר לרשות לפעול בתחום באופן סדור, יעיל ובהתאם לדין, תוך שמירה על האינטרס הציבורי, ניהול מושכל של נכסי הרשות וחלוקת סיכונים ראויה.

לפיכך, השלב המכריע אינו מסתיים עם קבלת ההחלטה על הקמת התאגיד. הוא מתחיל בבחירת המודל הנכון, בהגדרת פעילותו, בהסדרת מערכת היחסים בינו לבין הרשות ובבניית התשתית המשפטית והכלכלית שתאפשר את מימוש הפרויקטים לאורך זמן.

תאגידי אנרגיה עירוניים

בהגדרה, מטרת התאגיד העירוני היא קידום פרויקטים עירוניים לתועלת תושבי העיר על בסיס עסקי, תוך ביזור סמכויות העירייה וייעול תהליכי הביצוע וקבלת ההחלטות. תאגיד עירוני, ככלל, נועד לשמש כלי בידי הרשות המקומית לביצוע המשימות המוטלות עליה, והוא משמש מעין "זרוע ארוכה" עבורה. כל זאת, בתחומים ובמסגרת הסמכויות שנמסרו לתאגיד ע"י העירייה. בה בעת, התאגיד העירוני הוא ישות משפטית הנושאת את עצמה, ואין רואים בו מחלקה ממחלקות הרשות המקומית. מרגע התהוותו קונה לעצמו התאגיד העירוני זכויות וסמכויות וכן נושא בחובות.

להקמת תאגידי אנרגיה עירוניים, ניהול והספקת החשמל תחת תאגיד עירוני ייעודי וריכוז תחת סמכויותיו כלל תחומי האנרגיה של הרשות, יתרונות במספר היבטים:

ההיבט הכלכלי

מתן האפשרות לתאגידי האנרגיה העירוניים לייצר ולספק חשמל, הינו בעל משמעות אדירה. על פי מספר מחקרים (ובתוכם גל שופרוני, "תאגידי הספקת חשמל מוניציפליים: מפת דרכים ומדריך לרשויות המקומיות", GREANPEACE, אפריל 2024), ההנחה במקרה זה עבור התושבים, תעמוד על עד כ-35% מחשבון החשמל. מעבר לכך כמובן, יגעו הכנסות רבות לרשות המקומית הודות לעובדה שהיא מצטרפת לקבוצת ספקיות חשמל חדשות. על פי המחקר, בהשקעה של בין 3 מיליון ש"ח לבין 7 מיליון ש"ח, ניתן להחזיר בתוך כשנתיים את ההשקעה, ולייצר רווח שנתי של כ-40 מיליון ₪ בממוצע (כתלות בגודל הרשות, מיקום הרשות, מספר הצרכנים ועוד משתנים). הכנסות אלו עשויות להוות מקור הכנסה עצמאי לרשות המקומית, אשר ישמשו למימון שירותים ציבוריים נוספים.

בד בבד, שימוש התאגיד העירוני בשירותי הרשות המקומית, התבססות על הנתונים הנמצאים ברשות, הגישה הישירה לתושבים (בכפוף לדיני הגנת הפרטיות ואבטחת המידע), קיומן של תשתיות טכנולוגיות, ארגוניות ולוגיסטיות (מוקד 106 רשותי; מערכת CRM; שירותי חיוב וגביה (בילינג); מערכת GIS; לדוגמה), והקשר הישירה לגורמים הבכירים והרלוונטיים ברשות (הוועדה לתכנן ובניה; מחלקת רישוי עסקים וכו') מאפשר לתאגיד להוזיל את התשומות, ולהביא לשורת רווח מהירה יותר.

לא זאת בלבד, אלא שאפשר כי הדרישה להעמדת הון עצמי, בטוחות וערבויות (הנדרשות לצורך קבלת רישיון אספקת חשמל), אינן רלוונטיות, שעה שהרשות עצמה היא זו המגבה והעומדת מאחורי התאגיד העירוני החדש.

התייעלות אנרגטית

נוכח התועלות הנ"ל, האינטרס הרשותי יהיה להאיץ צעדים להתייעלות אנרגטית: החלפת מזגנים וצ'ילרים; החלפה ושדרוג מערכות תאורה; הקמת תשתיות טעינה ציבוריות לרכבים חשמליים בדרכים ובשטחים ציבוריים; מתקני קו-גנרציה, טריגנרציה (על בסיס גז טבעי); ניהול משק הפסולת; מערכות בקרה וניהול אנרגיה במתקנים ונכסים; ועוד.

ניקח, לשם הדוגמה, את תחום עמדות הטעינה לרכבים חשמליים, במרחב הציבורי. כיום, הרשויות המקומיות מפרסמות מכרזים להקמת עמדות טעינה לרכבים, ממענקים בהם זכו ממשרד האנרגיה. אלא שהיזמים אינם יודעים ואינם יכולים לתכלל את מגוון הצרכים העירוניים בעת קביעת מיקום העמדה, ובכך עלולים להפסיד. מנגד, כאשר התאגיד הרשותי הוא המקים את העמדות, עליו לערוך סקר (בשיתוף פעולה עם הרשות), ולבחור את המיקומים המיטביים, על בסיס שיקולים כלכליים. בנוסף, כאשר התאגיד מספק את החשמל לעמדות הטעינה, הרי שנוצר רווח כפול לתאגיד.

קידום תחום החשמל הסולארי

שליטתם של תאגידי אנרגיה עירוניים בחשמל, תהווה ותקדם תמריצים שונים עבור הלקוחות השונים – העירוניים, הפרטיים והן העסקיים, להתקנת פאנלים סולאריים במרחב העירוני, על הגגות. כך, ייצור החשמל הסולארי יגדל, ויכניס עוד חשמל לקופת הרשות המקומית. הקמה יעילה של פאנלים סולאריים על גגות המבנים ברחבי העיר יכולה להתגלגל להכנסות של מיליוני שקלים לרשויות המקומיות, ממכירת חשמל לרשת לצד חיסכון בעלויות חשמל לצריכה המקומית של המבנה הציבורי עצמו. הרחבת יכולת ייצור החשמל באופן עצמאי ומקיימת עשויה להביא לתועלת נוספת, כיוון שייצור חשמל מקומי יפחית את התלות ברשת הארצית.

זאת ועוד, הגדלת יכולת הייצור תאפשר (תחייב) פיתוח יכולות של אגירה, לשעות הלילה ולשעת חירום. פריסה של מתקני האגירה ברשת המקומית, על בסיס היכרות הרשות עצמה עם תוכניות הפיתוח/ יכולת הרשות לקדם תכנון עצמאי, ונכסי המקרקעין של הרשות, יאפשרו הקמת מתקני אגירה ויצירת רשתות מיקרו-גריד באזורי ההזנה של רשת החלוקה העירונית.

חוסן אנרגטי ושעת חירום

הקמת תאגידי אנרגיה עירוניים ישפר את החוסן באנרגיה של הרשויות המקומיות, ואת היערכותה לשעת חירום. כך, בין היתר, במתקנים חיוניים הנדרשים לרציפות תפקודית בעת חירום, מרכזי קליטה, במקלטים, במבני ציבור ובחמ"לים רשותיים.

איכות שמירה על איכות הסביבה

לצד כלל היתרונות המשמעותיים עד כה, הקמת התאגידים העירוניים כספקיות חשמל חדשות הנה בעלת השפעה סביבתית עצומה. מדובר על ירידה של כ-75% בפליטת גזי חממה מייצור אנרגיה, הודות לייצור החשמל הירוק.

האם הקמת תאגיד אנרגיה מתאימה לכל רשות מקומית?

עצם קיומה של סמכות משפטית להקים תאגיד אנרגיה אינו מלמד, כשלעצמו, כי הקמתו היא החלופה המתאימה מבחינה כלכלית, ארגונית או ציבורית. רשות מקומית המבקשת לפעול בתחום האנרגיה נדרשת לבחון תחילה את מטרות המהלך ואת החלופות העומדות בפניה, ובכלל זה האפשרות לפעול באמצעות תאגיד עירוני קיים, לקדם פרויקט מסוים באמצעות התקשרות ייעודית, לפרסם מכרז לפרויקט מוגדר או לבחור במבנה פעולה אחר המתאים לנסיבות העניין.

לפיכך, השאלה הראשונה אינה כיצד להקים את התאגיד, אלא מהו הצורך הציבורי והמעשי שאותו התאגיד אמור למלא, והאם המבנה התאגידי הוא אכן האמצעי המתאים להשגתו.

הבחינה צריכה להתחיל במיפוי שיטתי של נכסי הרשות, תשתיותיה וצריכת האנרגיה בתחומה. בכלל זה יש לבחון מבני ציבור, מוסדות חינוך, מתקני ספורט, חניונים, שטחים המתאימים להקמת מתקני ייצור או אגירה, מתקנים חיוניים, דפוסי צריכת החשמל, הסכמים והתקשרויות קיימים, וכן את הפוטנציאל להתייעלות אנרגטית. במקביל, יש לבחון את היכולת הארגונית של הרשות ליזום, לנהל ולפקח על פרויקטים בתחום, את מקורות המימון האפשריים ואת הצורך בהסתייעות בגורמים מקצועיים או בשותף פרטי.

לנתונים אלה יש משמעות החורגת מן ההיבט הכלכלי. ככל שהמיזם מחייב שימוש בנכסי הרשות, התקשרויות ארוכות טווח, הקניית זכויות שימוש, התקשרויות עם גורמים פרטיים או התחייבויות כספיות משמעותיות, כך נדרשת בחינה מוקדמת ומדויקת יותר של מקור הסמכות, מבנה ההתקשרות, דיני המכרזים, דיני התאגידים העירוניים והאופן שבו נשמר האינטרס הציבורי לאורך חיי הפרויקט.

גם היקף הפעילות של הרשות אינו חזות הכול. רשות המחזיקה במספר רב של נכסים ציבוריים עשויה שלא למצוא יתרון בהקמת תאגיד עצמאי אם אין בידיה מקורות מימון מתאימים, יכולת מקצועית מספקת או היקף פעילות המצדיק הקמת תשתית תאגידית נפרדת. מנגד, רשות המחזיקה בנכסים בעלי פוטנציאל אנרגטי משמעותי, מאופיינת בצריכת אנרגיה בהיקף ניכר ומתכננת מספר פרויקטים לאורך זמן, עשויה למצוא יתרון בריכוז הפעילות במסגרת תאגיד ייעודי, בכפוף לבחינה הכלכלית והמשפטית הנדרשת.

יש לבחון גם את אופק הפעילות. אם מטרת הרשות היא לקדם פרויקט נקודתי, לא בהכרח קיים צורך בהקמת תאגיד ייעודי. לעומת זאת, כאשר מדובר במדיניות ארוכת טווח הכוללת מספר פרויקטים, תחומי פעילות או התקשרויות מתמשכות, יש חשיבות למבנה הממשל התאגידי, להרכב האורגנים, למנגנוני הפיקוח והדיווח, למדיניות ההתקשרויות ולחלוקת הסמכויות בין הרשות לבין התאגיד.

הבחירה אינה אפוא בין "הקמת תאגיד" לבין "אי-הקמת תאגיד" בלבד. על הרשות לבחון את מכלול החלופות העומדות בפניה: פעילות באמצעות תאגיד עירוני קיים, הקמת תאגיד חדש בשליטת הרשות, התקשרות ישירה לצורך ביצוע פרויקטים מוגדרים, מודל משותף עם רשויות אחרות או התקשרות עם גורם פרטי, בהתאם למסגרת המשפטית החלה.

לפיכך, קודם לקבלת החלטה על הקמת תאגיד אנרגיה, ראוי לגבש תשתית עובדתית ומשפטית שתאפשר להשוות בין החלופות באופן ענייני. בחינה זו צריכה להתייחס, בין היתר, למטרות הרשות, לנכסיה, להיקף הפעילות הצפוי, למקורות המימון, לסיכונים הכרוכים במיזם, למבנה ההתקשרויות ולמידת ההתאמה של כל חלופה לדין ולצרכים הציבוריים של הרשות.

רק לאחר בחינה זו ניתן לקבוע אם הקמת תאגיד אנרגיה היא אכן האמצעי המתאים למימוש מדיניות הרשות, או שמא ניתן להשיג את אותן מטרות במסגרת משפטית וארגונית פשוטה או יעילה יותר.

הקמת תאגידי אנרגיה עירוניים: מסגרות משפטיות ותנאים נדרשים

הקמת תאגיד עירוני

סעיף 249(30) לפקודת העיריות מקנה לעירייה סמכות –

"לייסד חברה, אגודה שיתופית או כל אגודה אחרת לכל מטרה שהיא בגדר סמכויות העירייה ותפקידיה, לרכוש מניות או ניירות ערך או זכות הנאה אחרת של כל חברה, אגודה שיתופית או אגודה אחרת, שמטרותיה מסייעות, לדעת המועצה, להשגת כל מטרה כאמור, ולנהוג בהם דרך בעלים".

צו העיריות (הקמת תאגידים), התש"מ-1980, והצווים המקבילים החלים על מועצות אזוריות ומועצות מקומיות, מסייגים הוראה זו וקובעים, בתמצית כי –

"לא תייסד רשות מקומית חברה, חברת בת, אגודה שיתופית או כל אגודה אחרת לכל מטרה שהיא בגדר סמכויות מועצת הרשות המקומית ותפקידיה, ולא תרכוש מניות או ניירות ערך או זכות הנאה אחרת של כל תאגיד שמטרותיו מסייעות, לדעת המועצה, להשגת כל מטרה כאמור ולא תנהג בהם דרך בעלים ולא תהיה חברה בעמותה, אלא באישור שר הפנים ובתנאים שהוא קבע".

המודלים להתאגדות בתחום האנרגיה לפי חוזר מנכ"ל משרד הפנים 2.1.3.3

חוזר מנכ"ל משרד הפנים 2.1.3.3, שעניינו פעילות הרשויות המקומיות בתחום האנרגיה באמצעות חברות עירוניות, קובע מסגרת המאפשרת לרשות המקומית לבחור את המבנה התאגידי המתאים למאפייני הפעילות ולמטרות שהיא מבקשת לקדם. החוזר מכיר בארבעה מסלולים מרכזיים:

• פעילות באמצעות תאגיד עירוני קיים, הכפוף למגבלות ולתכליות החלות עליו;
• הקמת תאגיד עירוני חדש בשליטה מלאה של הרשות המקומית;
• הקמת תאגיד עירוני חדש בבעלות משותפת של מספר רשויות מקומיות, לצורך קידום פעילות משותפת בתחום האנרגיה;
• הקמת תאגיד עירוני חדש בשליטת הרשות המקומית ובשיתוף גורם מן המגזר הפרטי, בהתאם לתנאים ולהליכים הקבועים בדין ובחוזר.

הבחירה בין המסלולים אינה עניין טכני בלבד. היא עשויה להשפיע על מבנה השליטה והפיקוח, אופן מימון הפעילות, השימוש בנכסי הרשות, מערך ההתקשרויות, חלוקת הסיכונים והיכולת לקדם פרויקטים לאורך זמן. לפיכך, בחירת המבנה התאגידי צריכה להיעשות לאחר בחינת מטרות המיזם, היקף הפעילות הצפוי, המשאבים העומדים לרשות הרשות המקומית והחלופות המשפטיות והכלכליות העומדות בפניה.

בחירת מודל ההתאגדות של תאגיד האנרגיה

כאמור לעיל, המסגרת שנקבעה על ידי משרד הפנים אינה מחייבת את הרשויות המקומיות לפעול בתחום האנרגיה באמצעות מבנה תאגידי אחיד. האפשרות לפעול באמצעות תאגיד עירוני קיים, להקים תאגיד עירוני חדש בשליטת הרשות, להקים תאגיד בבעלות משותפת של מספר רשויות מקומיות או להקים תאגיד בשליטת הרשות בשיתוף גורם מן המגזר הפרטי, מאפשרת להתאים את המבנה התאגידי למטרות הרשות ולמאפייני הפעילות שהיא מבקשת לקדם.

עם זאת, בחירת המודל אינה עניין פורמלי הנוגע לאופן ההתאגדות בלבד. למבנה התאגידי יש השלכות על השליטה בפעילות, על הממשל התאגידי, על אופן קבלת ההחלטות, על מימון המיזם, על השימוש בנכסי הרשות ועל חלוקת הסיכונים והאחריות בין הגורמים המעורבים. לפיכך, השאלה המקדימה אינה רק כיצד להקים את התאגיד, אלא איזה מבנה ישרת באופן מיטבי את מטרות הרשות ואת הפעילות שהיא מבקשת לפתח.

פעילות באמצעות תאגיד עירוני קיים

כאשר ברשות המקומית כבר פועל תאגיד עירוני בעל תשתית ארגונית, יכולות ניהוליות ומערך התקשרויות, ניתן לבחון אם קיימת הצדקה להרחיב את פעילותו גם לתחום האנרגיה. היתרון האפשרי במודל זה הוא היכולת להישען על גוף שכבר קיים, על מנגנוני הניהול והפיקוח שלו ועל הניסיון שנצבר במסגרתו, במקום להקים תאגיד חדש מאפס.

אלא שעצם קיומו של תאגיד עירוני אינו מוביל בהכרח למסקנה כי הרחבת פעילותו היא החלופה המתאימה. יש לבחון את מטרות החברה, מסמכי ההתאגדות שלה, תחומי הפעילות שבהם היא עוסקת, המבנה הפיננסי שלה וההתקשרויות הקיימות. יש לבחון גם אם קיימת התאמה עניינית בין הפעילות הקיימת לבין פעילות בתחום האנרגיה, ואם ניתן לנהל את הפעילויות השונות במסגרת אחת באופן שאינו יוצר קושי ניהולי, חשבונאי או משפטי.

שאלה נוספת נוגעת ליכולת המקצועית של התאגיד. פעילות בתחום האנרגיה עשויה לחייב התמודדות עם סוגיות רגולטוריות, כלכליות, הנדסיות ומסחריות שאינן מצויות בהכרח בליבת הפעילות של תאגיד עירוני קיים. לכן, הבחירה להשתמש בחברה קיימת צריכה להתבסס על בחינה של יכולתה הממשית לשאת בפעילות החדשה ולא רק על הרצון להימנע מהקמת גוף נוסף.

הקמת תאגיד חדש בשליטת הרשות המקומית

הקמת תאגיד חדש בשליטת הרשות מאפשרת להקים את הפעילות מלכתחילה סביב תחום האנרגיה ולבנות עבורה מבנה ארגוני וממשל תאגידי המותאמים למטרות שנקבעו. במקרים המתאימים, מבנה כזה עשוי לאפשר הפרדה ברורה בין פעילות האנרגיה לבין פעילויות אחרות של הרשות או של תאגידים עירוניים קיימים.

היתרון שבשליטה מלאה של הרשות מלווה באחריות הניהולית והציבורית המוטלת עליה. הקמת החברה אינה מסתיימת ברישום התאגיד או בקבלת האישורים הנדרשים. יש להבטיח קיומה של תשתית ניהולית מתאימה, לקבוע מנגנוני פיקוח ובקרה ולגבש מערכת יחסים ברורה בין הרשות לבין התאגיד.

יש חשיבות גם לשאלה אם היקף הפעילות הצפוי מצדיק הקמת גוף עצמאי. תאגיד חדש כרוך בעלויות הקמה ובמנגנוני ניהול ופיקוח משלו. כאשר מדובר בפרויקט נקודתי או בפעילות בהיקף מוגבל, ראוי לבחון אם ניתן להשיג את אותה תכלית באמצעות תאגיד עירוני קיים או באמצעות מודל התקשרות אחר, בהתאם למסגרת המשפטית החלה.

לעומת זאת, כאשר הרשות מבקשת לפתח פעילות אנרגיה מתמשכת, הכוללת מספר פרויקטים או תחומי פעילות לאורך זמן, עשויה להיות הצדקה למבנה תאגידי ייעודי המאפשר לרכז את הפעילות תחת גוף אחד ולפתח מומחיות מקצועית בתחום.

תאגיד משותף למספר רשויות מקומיות

מודל של תאגיד משותף עשוי להיות רלוונטי כאשר מספר רשויות מבקשות לקדם פעילות אנרגיה משותפת. שיתוף פעולה כזה עשוי לאפשר לרשויות לרכז נכסים, פרויקטים, ביקושים ומשאבים מקצועיים וליצור פעילות בהיקף רחב יותר מזו שניתן היה לקיים בכל רשות בנפרד.

היתרון האפשרי של המבנה המשותף אינו מבטל את הצורך בהסדרה מדויקת של היחסים בין הרשויות. ככל שמספר הרשויות המעורבות גדל, כך מתחדדת החשיבות של קביעת מנגנונים ברורים לקבלת החלטות, למימון הפעילות, לחלוקת הכנסות והוצאות, למינוי נושאי משרה ולפיקוח על התאגיד.

יש להסדיר גם את השאלות המתעוררות כאשר האינטרסים של הרשויות אינם זהים. רשות אחת עשויה להעמיד נכסים, אחרת עשויה להביא פרויקטים או ביקושים, ואחרת עשויה להשתתף במימון. המבנה התאגידי צריך לתת מענה למערכת יחסים זו ולהגדיר את הזכויות והחובות של כל אחת מן הרשויות.

חשיבות מיוחדת קיימת להסדרת שינויים עתידיים במבנה השותפות. פעילות בתחום האנרגיה עשויה ליצור התחייבויות והשקעות לטווח ארוך, ולכן יש לתת את הדעת מראש גם למצבים שבהם אחת הרשויות מבקשת לצמצם את מעורבותה, לשנות את היקף השתתפותה או לפרוש מן הפעילות.

תאגיד בשליטת הרשות בשיתוף גורם מן המגזר הפרטי

שיתוף גורם פרטי במסגרת תאגיד בשליטת הרשות מחייב בחינה משפטית מורכבת יותר, שכן לצד ההיבט התאגידי נוצרת מערכת יחסים ארוכת טווח בין גוף ציבורי לבין גורם עסקי. במבנה כזה יש להגדיר מראש את התרומה של כל אחד מהצדדים ואת חלוקת הסיכונים והאחריות ביניהם.

בין היתר, יש לבחון את היקף ההשקעה של הגורם הפרטי, את הנכסים או הזכויות שהרשות מבקשת להעמיד לטובת הפעילות, את אופן חלוקת ההכנסות, את מנגנוני קבלת ההחלטות, את זכויות הפיקוח ואת האחריות להתחייבויות התאגיד.

היבט מרכזי נוסף הוא אופן בחירתו של השותף הפרטי. כאשר רשות מקומית מבקשת ליצור התקשרות עם גורם עסקי במסגרת פעילות בעלת משמעות כלכלית ארוכת טווח, אין לבחון את ההתקשרות רק לפי התאמתו העסקית של הגורם או ניסיונו בתחום. יש לבחון את מקור הסמכות להתקשרות, את תחולת דיני המכרזים וההתקשרויות ואת ההליך הנדרש לבחירת הגורם הפרטי.

הצורך בהסדרה משפטית אינו מסתיים במועד בחירת השותף. יש להבטיח כי מערכת היחסים בין הרשות לבין הגורם הפרטי כוללת מנגנוני פיקוח ובקרה מתאימים, הגנה על נכסי הציבור, הסדרה של שינויי שליטה או בעלות, טיפול בכשל בביצוע ומענה למצבים שבהם תנאי השוק או האסדרה משתנים במהלך חיי המיזם.

המסקנה: אין מודל אחד המתאים לכל רשות

הבחירה בין ארבעת המודלים צריכה להיגזר מן המטרות שהרשות מבקשת להשיג וממאפייני הפעילות הצפויה. רשות שבה כבר קיים תאגיד בעל יכולות מתאימות עשויה להעדיף הרחבת פעילותו. רשות המבקשת לפתח פעילות אנרגיה עצמאית ומתמשכת עשויה למצוא הצדקה בהקמת תאגיד ייעודי. כאשר מספר רשויות מחזיקות באינטרסים ובמשאבים משותפים, ניתן לבחון מודל משותף, ובמקרים המתאימים ניתן לשקול שילוב של גורם מן המגזר הפרטי.

לכן, אין לראות בבחירת המודל שלב טכני המגיע לאחר שהוחלט כבר על הקמת התאגיד. מדובר בהחלטה בעלת משמעות משפטית, כלכלית וניהולית, אשר עשויה להשפיע על הפרויקט במשך שנים. המבנה שנבחר משליך על השליטה בתאגיד, על מנגנוני הפיקוח, על מימון הפעילות, על השימוש בנכסי הרשות, על מערך ההתקשרויות ועל חלוקת הסיכונים בין הצדדים.

מכאן שהבחינה הנכונה מתחילה בהגדרת הפעילות ולא בבחירת החברה. על הרשות לבחון תחילה מהו הצורך הציבורי והמעשי שאותו מבקשים להשיג, אילו נכסים ומשאבים עומדים לרשותה, מהו היקף הפעילות הצפוי ומהן החלופות הקיימות. רק לאחר בחינת נתונים אלה ניתן לקבוע איזה מן המבנים התאגידיים מתאים למיזם.

בחירה מושכלת בשלב זה עשויה למנוע מצב שבו הרשות מקימה תאגיד שאינו מותאם להיקף הפעילות, למקורות המימון או למערכת ההתקשרויות הנדרשת. מנגד, כאשר קיימת הצדקה לפעילות עצמאית ומתמשכת, מבנה תאגידי שנבחר ונבנה מראש בהתאם למטרות המיזם עשוי להוות תשתית משפטית וניהולית לפעילות ארוכת טווח בתחום האנרגיה.

בחירת שותף פרטי לתאגיד אנרגיה: ההליך המכרזי

כאשר רשות מקומית מבקשת להקים תאגיד אנרגיה בשיתוף גורם פרטי, בחירת השותף אינה החלטה עסקית בלבד. מדובר בהחלטה הנעשית במרחב הציבורי, ועל כן יש לבחון כבר בשלב התכנון את מקור הסמכות, את כללי התחרות החלים ואת הדרך שבה ניתן להבטיח הליך שוויוני, שקוף ומבוסס על אמות מידה ענייניות.

הקושי נובע מכך ששותף פרטי אינו בהכרח "ספק" במובן המסורתי. הוא עשוי להביא הון, ידע מקצועי, יכולת ביצוע, קשרים עם ספקי אנרגיה ויכולת לנהל את הפעילות לאורך שנים. מנגד, הרשות עשויה להעמיד נכסים, זכויות שימוש, ביקושים, תשתיות או יכולת ליצור פרויקטים בתחומה. לכן יש לבחון את העסקה כמכלול ולא רק את המחיר שמציע הגורם הפרטי.

הליך הבחירה צריך לתת משקל למאפיינים הרלוונטיים באמת לפרויקט. בין היתר ניתן לבחון ניסיון מוכח בפרויקטי אנרגיה, איתנות פיננסית, יכולת מימון, ניסיון בהקמת מתקני ייצור ואגירה, יכולת תפעולית, עמידה בדרישות רגולטוריות והיכולת לשאת בסיכונים שהוגדרו מראש.

חשוב לא פחות להגדיר מראש את מבנה העסקה. מהו היקף ההשקעה של השותף? מי נושא בעלויות בלתי צפויות? כיצד מחולקות ההכנסות? מי נושא בסיכון של שינוי רגולטורי? מה קורה במקרה של ירידה בתעריפים או שינוי טכנולוגי? כיצד ניתן לסיים את ההתקשרות? האם ניתן להעביר את השליטה בתאגיד או בזכויות הפרויקט לצד ג'? מה קורה אם השותף מתפרק, מפורק, או עורך שינויים במבנה הבעלות?

גם זכויות הרשות צריכות להיות מוגנות לאורך חיי המיזם. הסכם טוב אינו מסתפק בקביעה מי מחזיק באיזה אחוז מהמניות. עליו להסדיר מנגנוני פיקוח, דיווח, אישור החלטות מהותיות, עסקאות עם בעלי עניין, שינוי שליטה, מימון נוסף, חדלות פירעון ותרחישים שבהם הפרויקט אינו מתקדם בהתאם לתכנית.

בהיבט המכרזי, יש לבחון את מבנה ההתקשרות ואת הדין החל עליה כבר לפני ניסוח מסמכי המכרז. במיוחד יש להיזהר ממצב שבו תנאי המכרז מגדירים מראש מודל עסקי קשיח מדי, שאינו מאפשר תחרות אמיתית, או לחלופין מותירים בידי השותף הפרטי שיקול דעת רחב מדי לאחר הזכייה.

האתגר המשפטי הוא אפוא ליצור איזון בין גמישות עסקית, הנדרשת בפרויקט אנרגיה ארוך טווח, לבין חובותיה של הרשות כרשות ציבורית. שותף פרטי טוב אינו רק זה שמציע את התמורה הגבוהה ביותר, אלא זה שהמודל שהוא מציע מאפשר לרשות להשיג את מטרות הפרויקט תוך חלוקת סיכונים סבירה ושמירה על האינטרס הציבורי. זהו גם השלב שבו ייעוץ משפטי מוקדם עשוי למנוע את הטעות היקרה ביותר: בניית מודל עסקי שאינו ניתן ליישום במסגרת דיני המכרזים והדין המוניציפלי.

מה נדרש מהרשות לפני ההחלטה על הקמת תאגיד אנרגיה?

הקמת תאגיד אנרגיה אינה מתחילה ברישום חברה. מבחינת הרשות המקומית, השלב המשמעותי קודם לכך הוא גיבוש התשתית העובדתית, הכלכלית והמשפטית שעל בסיסה ניתן להצדיק את המהלך.

על הרשות לדעת, בראש ובראשונה, מה היא מבקשת להשיג באמצעות התאגיד. מטרות אפשריות עשויות לכלול קידום ייצור אנרגיה בנכסי הרשות, התייעלות בצריכת החשמל, הקמת מתקני אגירה, קידום תשתיות טעינה לרכב חשמלי או שילוב של מספר פעילויות. לכל אחת מהפעילויות עשויות להיות השלכות שונות מבחינת רגולציה, מימון, התקשרות ושימוש בנכסי הרשות.

לאחר הגדרת המטרות נדרש מיפוי של נכסי הרשות והפוטנציאל הטמון בהם. אין די ברשימה של גגות או מבני ציבור. יש לבחון את מצבם המשפטי והפיזי של הנכסים, זכויות השימוש בהם, מגבלות תכנוניות, צריכת החשמל, חיבורי החשמל הקיימים, תקופות ההתקשרות הקיימות וכל מגבלה אחרת העלולה להשפיע על מימוש הפרויקט.

במקביל יש לבצע בחינה כלכלית. על התכנית להציג לא רק את ההכנסות האפשריות אלא גם את ההשקעה הנדרשת, עלויות המימון, עלויות התחזוקה, הסיכונים, תקופת ההחזר, מנגנון חלוקת ההכנסות והחשיפה של הרשות לשינויים רגולטוריים או טכנולוגיים.

לצד הבחינה הכלכלית נדרשת בחינה משפטית מוקדמת. יש לזהות את מקור הסמכות של הרשות, את הוראות הדין החלות על הקמת התאגיד, את הצורך באישור משרד הפנים, את דיני המכרזים וההתקשרויות, את האפשרות להעמיד נכסים לשימוש התאגיד ואת ההסדרים הנדרשים במקרה של שותף פרטי.

גם מבנה הממשל של התאגיד צריך להיבחן בשלב מוקדם. יש להגדיר את מערכת היחסים בין הרשות לבין התאגיד, את מנגנוני הפיקוח והדיווח, את חלוקת הסמכויות ואת אופן קבלת ההחלטות בפרויקטים מהותיים.

למעשה, התכנית האסטרטגית של תאגיד האנרגיה צריכה לשמש מסמך החלטה ולא מסמך הצהרתי. עליה לאפשר למועצת הרשות ולגורמי המקצוע להבין מה החלופה המוצעת, מדוע היא עדיפה על חלופות אחרות, מה הסיכון הכרוך בה ומה צפויה הרשות לקבל בתמורה להעמדת משאביה ונכסיה.

תהליך הקמת תאגידי אנרגיה

חוזר המנכ"ל אינו מחדש ואינו מוסיף מהותית, ביחס לאסדרה הקיימת להקמת תאגיד מקומי. גם כאן, רשות המבקשת להקים חברה עירונית בתחום האנרגיה תגיש בקשה לאגף בכיר לתאגידים עירוניים במשרד הפנים. בקשה זו תכלול את המסמכים הבאים:

1. מכתב פניה רשמי של ראש הרשות המקומית.
2. חוות דעת מוקדמת של מנכ"ל הרשות המקומית בדבר הקמת החברה'. חוות הדעת תציין כי מנכ"ל הרשות בחן את ניתוח החלופות ואת התכנית האסטרטגית והוא סבור כי יש תועלת בהקמת החברה.
3. חוות דעת מוקדמת של גזבר הרשות. לפי חוות הדעת, גזבר הרשות בחן את ניתוח החלופות ואת התכנית האסטרטגית והוא סבור כי יש תועלת כלכלית בהקמת החברה. יש להתייחס לסוגיית תשלום התאגיד בגין שימוש בנכסי הרשות ותשלום הרשות בגין שירותי התאגיד.
4. חוות דעת היועץ המשפטי של הרשות המקומית. על היועץ המשפטי להתייחס בחוות דעתו, בין היתר, למקור הסמכות, להתאמת הבקשה להוראות על פי כל דין בנושא ולחוזרי המנכ"ל הרלוונטיים. עליו לציין את הבעיות המשפטיות, ככל שישנן, ודרכי פתרונן, וקביעה ברורה כי בחן את הבקשה והוא סבור שאין מניעה משפטית לאשרה. היועץ המשפטי יאשר כי התקנון המוצע תואם את הוראות הנוהל.
5. החלטת מועצת הרשות המקומית. יש להמציא את הפרוטוקול המלא של הישיבה שבה התקבלה החלטת מועצת הרשות המקומית על הקמת החברה ואישור התקנון.
6. תכנית אסטרטגית. התכנית האסטרטגית תוגש על פי הפורמט המוצג בנוהל אסדרת חברה עירונית.
7. תקנון החברה. התקנון יוגש חתום בחותמת הרשות וכן בחתימות מקוריות של המייסדים. טרם חתימה על התקנון, הרשות המקומית תעביר את טיוטת התקנון לבדיקת משרד הפנים. התקנון יכלול הוראות נוהל אסדרת תאגיד עירוני, באתר האינטרנט של משרד הפנים.
8. אם החברה מוקמת בשותפות עם גורם אחר שאינו רשות מקומית, יש לערוך מכרז פומבי לבחירת השותף בהתאם לכללי המכרזים החלים על הרשות המקומית. על הרשות להעביר את טיוטת המכרז לאישור משרד הפנים, טרם פרסומו.

הסתייגויות ושמירת דינים

הוראות חוזר מנכ"ל עוסקות במבנה המשפטי הרשותי. ההקמה והפעילות כפופות לכל רגולציה אחרת ולהוראות כל דין, ובפרט הינן כפופות לרגולציה הנדרשת בתחום האנרגיה. למען הסר ספק יובהר כי החוזר או באישור שיינתן לפיו אינו מהווה אישור, רישיון או פטור מאישור או רישיון כאמור ככל שהם נדרשים בכפוף לכל דין, ואין בהם משום הבטחה למתן אישור או מתן אישור, רישיון או פטור.

אישור משרד הפנים אינו אישור לפעילות במשק החשמל

נשוב ונחדד את ההבחנה בין שני מישורים משפטיים שונים: האחד הוא עצם האפשרות של הרשות המקומית להקים ולפעול באמצעות תאגיד עירוני; האחר הוא הפעילות שתבוצע לאחר הקמת התאגיד בתחום האנרגיה והחשמל.

אישור משרד הפנים להקמת תאגיד מסדיר את המישור המוניציפלי והתאגידי. הוא אינו הופך את התאגיד באופן אוטומטי לגוף המורשה לבצע כל פעולה בתחום האנרגיה או החשמל.

לכל פעילות יש לבחון בנפרד את הוראות הדין והאסדרה החלות עליה. כך, למשל, פרויקט הכולל ייצור חשמל, אגירה, מכירת חשמל, חיבור לרשת או פעילות אחרת במשק החשמל עשוי להיות כפוף לדרישות רגולטוריות ייעודיות. בנוסף יש לבחון היבטים תכנוניים, רישוי, בטיחות, חיבור לתשתיות והתקשרויות עם גורמים רלוונטיים במשק החשמל.

המשמעות המעשית היא שהחלטת הרשות להקים תאגיד אינה צריכה להסתיים בשאלה האם משרד הפנים יאשר את הקמת החברה. כבר בשלב התכנון יש להגדיר אילו פעילויות התאגיד צפוי לבצע ולמפות את האסדרה החלה על כל אחת מהן.

הבחנה זו חשובה במיוחד כאשר התאגיד נועד לפעול במספר תחומים במקביל. התייעלות אנרגטית במבני ציבור, הקמת מערכת סולארית, שילוב מתקני אגירה והפעלת תשתיות טעינה אינם בהכרח פעילות משפטית זהה, ולכן אין להניח כי מסגרת האישור של התאגיד מספקת מענה לכל הפעילויות.

גם מבחינת ניהול הסיכונים מדובר בהבחנה מהותית. תאגיד יכול להיות מוקם כדין ועדיין להידרש לאישורים נוספים לפני ביצוע פרויקט מסוים. לפיכך, התכנית האסטרטגית והמסמכים המוגשים לרשות ולמשרד הפנים צריכים להציג לא רק את המבנה התאגידי אלא גם את הפעילויות הצפויות ואת הממשק שלהן עם הרגולציה בתחום האנרגיה.

אתגרים וחסמים בתהליך הקמת תאגידי אנרגיה עירוניים

אתגרים רגולטוריים

למרות היתרונות, קיים מספר אתגרים משמעותיים בתהליך. אחד החסמים הבולטים הוא הרגולציה הרבה בתחום האנרגיה, המחייבת את הרשויות לעמוד בשורה של דרישות משפטיות, תכנוניות וכלכליות. נכון לדצמבר 2024, למעלה משנה לאחר שניתנה האפשרות להקים תאגידי אנרגיה עירוניים, הוקם תאגיד עירוני אחד בלבד.

בנוסף, כך נראה, קיימות לקונות משפטיות בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. בין היתר, קביעת הכללים והשימושים המותרים בנכסי הרשות, לרבות הקצאת קרקע, פטור ממכרז וביצוע עסקאות מקרקעין; כללים לתשלום התמורה לרשות המקומית (ולמצער, תמורה מינימאלית לרשות, ובפרט המוחלשות); מנגנוני לביצוע הפרדה בעסקאות הציבוריות והפרטיות; הכללת מתקני טיהור שפכים בחוזר המנכ"ל; ועוד.

שונות בין רשויות מקומיות

על פניו, קיימת שונות רבה בין רשויות מקומיות. זאת, כתוצאה של מספר גורמים: גודל הרשות המקומית; חוזק הרשות (וכן השטחים והמבנים העומדים לרשותה); כמות הצרכנים הפוטנציאלית ברשות; פרופיל צריכת החשמל על ידי הצרכנים; שונות דמוגרפית והבדלים וסוציו-אקונומיים; מקורות ההכנסה הנוספים של תאגיד האנרגיה הרשותי; ועוד. נתונים אלו מחייבים סקר אנרגיה ותוכנית כלכלית ריאלית.

אתגרי מימון

רשויות רבות מתמודדות עם מגבלות תקציביות והצורך להבטיח תשואה כלכלית על ההשקעה. מנגד, על אף חשיבות ההליך, משרדי הממשלה אינם מקצים מענקים ("קולות קוראים"). על מנת לסבר את האוזן, עלות ההקמה לפרויקט אגירת אנרגיה "גדול" ברשות המקומית, נעה בין 1.8 ל-2.5 מיליון ש"ח לכל מגה-ואט הספק, בהתאם למספר שעות האגירה ולתנאים הספציפיים של הפרויקט. לדוגמה: למערכת בהספק 100MW עם קיבולת 400MWh (4 שעות פריקה), העלות הכוללת צפויה לנוע סביב 200–250 מיליון ש"ח. 

בנוסף לכך, נכון להיום, הקמת תאגיד אנרגיה מחייבת העמדת בטוחות כספיות – שלא תמיד קיימות בידי הרשויות המקומיות. משרד הפנים, מצידו, לא מכיר קרן הלוואות, ואינו יוצר מנגנון לבטוחות, לטובת "התנעת המהלך". מכל הסיבות הנ"ל, נכון להיום, רק רשויות מקומיות בעלות משאבים מתאימים יכולות להרשות לעצמן להשקיע במיזמים אלו.

מחסור במומחיות ונסיון רלווונטי

רשויות רבות חסרות ניסיון קודם בניהול ותפעול של תאגידי אנרגיה, וקיים קושי בגיוס כוח אדם מקצועי בתחום האנרגיה. הדבר מקשה על "התנעת" המהלך, ועל ניהול יעיל של הפעילות האנרגטית.

תחרות עם חברות אנרגיה פרטיות

תאגידי אנרגיה עירוניים נדרשים להתמודד למול חברת החשמל, ולמול חברות אנרגיה פרטיות גדולות (שכבר פועלות ברשות). הפערים בניסיון, ביכולות טכנולוגיות ובכוח מיקוח מול ספקים מהווים חסם משמעותי.

שילוב המגזר הפרטי

אפשרות 1: צריכה עצמית (Net Metering / תעריף אחיד לרשות). במודל זה, החשמל שנצרך במבנה עצמו מקזז את צריכת החשמל מהרשת. העודפים (אם יש) מועברים לרשת בתמורה לתעריף הנקבע ע"י רשות החשמל. על פניו, המודל מתאים במיוחד למבני ציבור עם צריכה יומית גבוהה (בתי ספר, אולמות ספורט, מט"שים וכיוצ"ב).

אפשרות 2: מכירת חשמל ישירה לצד ג'. כאשר יכולת הייצור והאגירה עולה על צריכת האנרגיה באתר (למשל: חניונים סולאריים או שטחים פתוחים שמכוסים במתקני PV), הרשות יכולה למכור את ייצור החשמל לצד ג': לחברת החשמל, ליצרנים פרטיים, או לצרכני קצה (לפי ההסדרים והרשיונות של רשות החשמל).

תאגיד אנרגיה, אגירה וחוסן אנרגטי בשעת חירום

הדיון בתאגידי אנרגיה אינו מוגבל עוד לשאלת החיסכון בעלויות החשמל. עבור רשות מקומית, היכולת להבטיח רציפות תפקודית של מתקנים חיוניים עשויה להיות שיקול מרכזי בתכנון מערך האנרגיה הרשותי.

מערכות ייצור מקומיות, ובמקרים המתאימים גם מתקני אגירה, עשויים להשתלב בתפיסה רחבה יותר של חוסן אנרגטי. מטרתה אינה בהכרח להחליף את רשת החשמל הארצית, אלא ליצור יכולת טובה יותר להתמודד עם הפרעות באספקה ולתעדף מתקנים חיוניים.

מכאן נובעת חשיבות מיוחדת למיפוי המתקנים החיוניים של הרשות. מוסדות המשמשים בשעת חירום, מתקני מים, מרכזי שליטה, מתקני רווחה, מוסדות רפואיים או תשתיות אחרות עשויים לדרוש רמת רציפות שונה ממבנה ציבור רגיל. לכן יש לבחון את צריכת האנרגיה שלהם, את מקורות האספקה ואת האפשרות לשלב בהם מערכות ייצור ואגירה.

גם כאן לתאגיד האנרגיה עשוי להיות תפקיד ניהולי ולא רק מסחרי. תאגיד מקצועי יכול לרכז נתונים, לנהל פרויקטים, להתקשר עם ספקים ולפתח תכנית רב-שנתית, בכפוף לסמכויות הרשות ולמסגרת הרגולטורית.

עם זאת, אין לראות בהקמת תאגיד אנרגיה תחליף לתכנית החירום של הרשות. האחריות הרשותית לרציפות תפקודית, מוכנות לחירום והפעלת המתקנים החיוניים נותרת בעינה. התאגיד הוא כלי אפשרי ליישום חלק מהתשתית הנדרשת, ולא תחליף למערך החירום הרשותי.

היבט זה מקבל חשיבות מיוחדת נוכח ממצאי הביקורת העדכנית על מערכות האנרגיה ברשויות המקומיות. מבקר המדינה הצביע על כך שמתקנים קריטיים רבים ברשויות המקומיות אינם ערוכים לשילוב מערכות סולאריות עם אגירה באופן המספק מענה מספק לחוסן אנרגטי בעת חירום.

סיכום