הקצאת מקרקעין ברשויות המקומיות

מקרקעין הם משאב יקר, שלרוב נמצא במחסור. המקרקעין ניתנים לרשויות המקומיות, כנאמן של הציבור, על מנת לאפשר לרשויות המקומיות, לעשות בהן שימוש מושכל ולבצע פעולות שונות, על פי סמכויותיהן וחובותיהן כלפי התושבים. כך לדוגמה, הרשות נדרשת להקים ולהפעיל מוסדות לתועלת הציבור, מוסדות חינוך, אולמות תרבות ואולמות ספורט, מרכזים קהילתיים, בתי כנסת, מקלטים ציבוריים, שטחים פתוחים וכיוצ”ב. ככל שהרשות מעוניינת לחלק את המקרקעין, עליה לעשות זאת בזהירות ובשוויוניות, תוך שמירה על מכלול האינטרסים הציבוריים הכרוכים בכך. כפי שמבקר המדינה קבע (דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2007), העמדת מקרקעין ציבוריים לרשות גורמים חיצוניים, גם אם אין בה אלא מתן רשות לשימוש במקרקעין לזמן מוגבל, היא הליך בעל משמעויות ניכרות, ולעתים יש בה משום קביעת עובדה לדורות.

על פי פקודת העיריות, צו המועצות המקומיות וצו המועצות האזוריות, וכן בהתאם להנחיות משרד הפנים, רשות מקומית מוסמכת לעשות פעולות מסוימות במקרקעין שבבעלותה אך ורק על פי החלטת המועצה ברוב חבריה, ובאישור שר הפנים או מי שהשר הסמיכו לכך; בין הפעולות האלה מכירת מקרקעין, החלפתם, משכונם, הקצאתם ללא תמורה או השכרתם לתקופה העולה על חמש שנים. חוזה מקרקעין שנחתם בין רשות מקומית לבין גוף כלשהו, ולא אושר על ידי השר או מי שהשר הסמיכו לכך – חסר תוקף ואינו יכול להקנות זכויות במקרקעין (בג”ץ 582/78 זיתוני נ’ עיריית חולון, פ”ד לג(3) 243).

פעולה במקרקעין על ידי רשות – בדרך של מכרז

סעיף 197 לפקודת העיריות [נוסח חדש]; סעיף 192 לצו המועצות המקומיות (א), התשי”א-1950, החל גם על צו המועצות המקומיות (ב), התשי”ג-1953, מכוח סעיף 182א לאותו צו; וסעיף 89 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), קובעים כי, ככלל, חלה החובה על הרשות המקומית לקיים מכרז פומבי בכל העברת מקרקעין שלה, אלא אם קיים פטור ממכרז על פי דין. חובה זו משקפת את החשיבות המיוחסת להתקשרות בחוזה מסוג זה ואת מעמדה של הרשות המקומית כגוף נבחר המשמש נאמן הציבור בכל פעולותיו.

פטור מחובת מכרז

הרשות המקומית רשאית להקצות קרקע או מבנה, ללא תמורה או בתמורה סימלית, באמצעות שימוש בפטור ממכרז, תוך שמירה על כללי מינהל תקין, למוסדות ציבוריים הפועלים בתחום שיפוטה שלא למטרות רווח בתחומי החינוך, התרבות, המדע, הדת, הצדקה, הסעד, הבריאות והספורט, כדי לסייע לפעול לטובת הציבור ביישוב. וכך, כביטוי של הפטור ממכרז, נחקקו סעיף 3(2)(ג) לתקנות העיריות (מכרזים), התשמ”ח-1987; סעיף 3(2)(ד) לתוספת הרביעית לצו המועצות המקומיות (א), החל גם על צו המועצות המקומיות (ב) מכוח אותו צו; סעיף 3(2)(ד) לתוספת השנייה לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי”ח-1958.

פסיקת בית המשפט בעניין הקצאת מקרקעין – פס”ד בלומנטל

במשך שנים רבות פעלו הרשויות המקומיות בהקצאת מקרקעין, באמצעות השימוש באותו סעיף הפטור, ללא סדר וללא תבחינים. בית המשפט העליון נדרש לנושא ההקצאות, בבג”ץ 3638/99 בלומנטל ואח’ נ’ עיריית רחובות ואח’, פ”ד נד(4) 220, אשר עסק בהקצאת קרקע לעמותה. בפסק הדין צוין כי היעדרו של נוהל בעניין הקצאת קרקעות שבבעלות רשויות מקומיות, אינו מותיר את הרשות המקומית בחלל ריק: כרשות, עליה להפעיל את סמכותה בהתאם לאינטרס הציבורי ולטובת הכלל, וכי –

“… הקצאת מקרקעין חייבת להיעשות על פי כללים ותבחינים הוגנים, שוויוניים, ברורים ענייניים וגלויים ועל-פי שיקולים ענייניים סבירים ומידתיים… אלה מהווים אבן פינה בקיומו של מינהל תקין המשרת את הציבור נאמנה”.

עקרונות יסוד להקצאת מקרקעין

בית המשפט קבע, בבג”ץ בלומנטל, מספר עקרונות יסוד להקצאת מקרקעין על ידי רשות מקומית: כל החלטה מינהלית חייבת להתבסס על תשתית עובדתית בדוקה, המאפשרת לשקול ולשקלל את כלל האינטרסים המשמשים בזירה; על הרשות המקומית לברר מה הם צורכי הציבור באזור שבו מצויה הקרקע המיועדת להקצאה ולבחור בגוף המתאים ביותר למילוי צרכים אלה על הצד הטוב ביותר; חובה על הרשות המקומית לפרסם את הכוונה להקצות קרקע לגוף מסוים או לצורך מסוים – במטרה להביא לשקיפות הנדרשת לצורך תקינותו של ההליך המינהלי, ולהבטיח התמודדות הוגנת על משאבי הציבור שבידי הרשות המקומית והקצאתם כראוי; יש להבטיח מתן זכות טיעון לציבור; ויש להיוועץ במקרים המתאימים בגורמים מקצועיים.

חוזר מנכ”ל משרד הפנים 5/2001

בעקבות בג”ץ בלומנטל, פרסם משרד הפנים את חוזר מנכ”ל משרד הפנים 5/2001 שעניינו “נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית”. הנוהל תוקן מאז מספר פעמים (חוזר 6/2002, חוזר 7/2004, חוזר 7/2005 וחוזר 4/2007). הנוהל נועד לקידום המטרות הבאות:

• הסדרת הקצאת קרקע או מבנה בפטור ממכרז ללא תמורה (או בתמורה סמלית) לגופים הפועלים בתחום הרשות בנושאים ציבוריים.
• קידום סדרי מנהל תקין בתחום הקצאת המקרקעין.
• מניעת הקצאת קרקעות ציבוריות ללא מכרז.
• שמירת עקרון שיוון הזדמנויות בין גופים “המתחרים” על המקרקעין, קידום שקיפות התהליכים לציבור, וקידום החיסכון והיעילות.
• מניעת פגיעה בטוהר המידות.
• מניעת הקצאת קרקעות ציבור מבלי שנעשה שימוש בתבחינים ובקריטריונים אחידים לבחינת נחיצות ההקצאה או הצורך בה.
• חיוב הרשויות לבצע הקצאות, בהתאם לתכנון מראש, על פי פרוגראמה של הקרקעות אשר מצויות בתחומה.
• הסדרת ההקצאה באמצעות מינוי ועדת הקצאות מקצועית, אשר תרכז ותידון בכל הבקשות להקצאת קרקע.

הקצאת מקרקעין באזור יהודה והשומרון

הוראות חוזר מנכ”ל 5/2001 אינו באזור יהודה והשומרון, אלא אם הוחל בצו של המפקד הצבאי. בחודש ינואר 2003, הבהיר הממונה מטעם המינהל האזרחי על הישובים הישראלים ביהודה ושומרון, כי הנוהל אותו קבע משרד הפנים, אינו חל על קרקעות באזור יהודה ושומרון שבבעלות הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש או על אדמות פרטיות שבניהול הממונה ושנמסרו על ידו בהסכם בר-רשות או בחכירה לרשות המקומית. עם זאת, נקבע כי רשות מקומית המבקשת להעביר קרקע כזאת לאדם אחר חייבת לקבל לכך את הסכמת הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש על פי תנאיו והוראותיו.

הנושא הוסדר בחודש נובמבר 2007, עת החילה הממונה על הישובים באיו”ש את “נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית החל על הישובים היהודיים באיו”ש“, על כל הרשויות המקומיות ביהודה ושומרון. הלכה למעשה, הוחל נוהל ההקצאות בחוזר מנכ”ל משרד הפנים, בשינויים המתחייבים. עוד נקבע כי הקצאות שבוצעו טרם פרסום נוהל ההקצאה באיו”ש, מחויבות בהוראות הכלליות ובאמות המידה שנזכרו בבג”ץ בלומנטל. יצויין כי בהמשך, פורסמו מספר תיקונים לנוהל זה. 

משמעויות הקצאה שלא בהתאם לנוהל הקצאות

אמנם, בתחילה, נוהל הקצאת הקרקעות שפרסם משרד הפנים, היווה הנחיה מינהלית, שאינה מחייבת את הרשות, אלא מנחה אותה בהפעלת שיקול דעתה. אלא שההלכה בנושא זה נקבעה ב-עת”מ (י-ם) 1060/04 ברקת ואח’ נ’ ראש עיריית ירושלים ואח’ [פורסם בנבו], במסגרתה דן בית המשפט במתן רשות שימוש שניתנה על ידי הרשות המקומית, שלא בהתאם לנוהל ההקצאות. בית המשפט קבע כי כל הקצאה חייבת להיעשות לפי נוהל ההקצאות. לאורו של עיקרון זה צריכה להתנהל הרשות המקומית במהלכים הקודמים להקצאה… לא ניתן לפעול אלא עפ”י נוהל ההקצאות הקיים, בהיותו הערובה היחידה להבטחת שוויוניות, הוגנות ושקיפות בהקצאת המקרקעין של הרשות המקומית. כפי שפסק בית המשפט, “אין חיים מחוץ לנוהל”.

פעולות הרשות המקומית לצורך ביצוע ההקצאה:

כפי שקבע בית המשפט, הרשות המקומית מחוייבת לפעול בנוהל ההקצאות קיים, בהיותו הערובה היחידה להבטחת שוויוניות, הוגנות ושקיפות בהקצאת המקרקעין של הרשות המקומית. פעולה בניגוד להוראות הנוהל, הנה פעולה בחוסר סמכות, ודינה – בטלות.

אלא שהוראות הנוהל מורכבות, ומצריכות פעולות מוקדמות רבות של הרשות המקומית. בין היתר, דורש הנוהל הקמת ספר הקצאות; גיבוש רשימת קריטריונים להקצאת קרקעות, ואישור התבחיני במליאת המועצה; הכנת פרוגרמה; גיבוש רשימת סדרי עדיפויות; הכנת נהלי עבודה; הכנת טפסי בקשה, ועוד. לאחר פעולות אלה, בתוך תהליך ההקצאה, נדרשות פעולות מינהליות, דוגמת פרסומים כדין, בדיקת ההצעות, עריכת הסכמים עם הגוף המקבל, חוו”ד משפטית, ואישור מליאת הרשות. גם כאן, פעולה שאינה מסודרת וסדורה, סביר שתביא לבטלותה של ההחלטה, ונזקים ישירים ועקיפים לרשות (וייתכן שאף לחיוב אישי, למעורבים).

עורך דין רשויות מקומיות

פעמים רבות, היועץ המשפטי הפנימי של הרשות, אינו מכיר די הצורך את הוראות הדין ואת נהלי העבודה, לצורך ניהול תהליך הקצאת הקרקעות. המשמעות היא שדי בטעות זניחה, העלולה להוביל לביטולה של החלטת הרשות. עורך דין רשויות מקומיות, המתמחה בתחום ההקצאות, הבקיא בהוראות החוק, הפסיקה, חוזרי המנכ”ל ונהלי העבודה, יכול להכווין את פעילות הרשות בנושא ולסייע לה בתהליכי העבודה המחויבים בתחומי הקצאת המקרקעין. במקביל, יוכל לסייע לרשות המקומית להגן על החלטותיה המינהליות, בתהליך הקצאת המקרקעין או בעקבותיו. צרו קשר.