הרפורמה בתאגידים העירוניים

תאגידים עירוניים נוטלים חלק מרכזי בתחומי פעילות הרשות המקומית – תרבות, ספורט, תשתיות, פיתוח כלכלי, חינוך בלתי פורמלי, שירותים קהילתיים ועוד. במקביל, עם הגידול במספרם ובתחומי אחריותם, גבר גם הפיקוח הממשלתי עליהם – לעיתים תוך יצירת עומס רגולטורי כבד ומכביד. בתגובה לכך, משרד הפנים השיק בחודש אפריל 2025 רפורמה מבנית רחבת היקף, שמטרתה להקל על תאגידים עירוניים העומדים באמות מידה של ניהול תקין ומקצועי: הרפורמה בתאגידים העירוניים. הרפורמה כוללת טיוב רגולציה, ביזור סמכויות ניהוליות בתחום ההון האנושי, אימוץ שיטת רגולציה דיפרנציאלית, ומתן מרחב שיקול דעת לתאגידים ראויים, תוך שמירה על מנגנוני פיקוח ובקרה. סקירה.

מטרת ועקרונות הרפורמה בתאגידים העירוניים

הרפורמה נולדה מתוך הבנת הצורך ביצירת איזון בין פיקוח הדוק מצד משרד הפנים (אגף בכיר לתאגידים עירוניים), לבין האוטונומיה הנחוצה לתאגידים עירוניים הפועלים בתפקוד מקצועי. על כן, משרד הפנים מציע מודל של רגולציה דיפרנציאלית. דהיינו, תאגיד עירוני הפועל לפי כללי מינהל תקין, מראה איתנות פיננסית ועמידה בבקרה ארגונית, יוכל ליהנות מהקלות ניכרות באישורים הדרושים לו ממשרד הפנים, ובפרט בתחום ניהול ההון האנושי. לעומתו, תאגיד שלא עומד באמות המידה – יישאר תחת פיקוח הדוק ואישורים מקדימים. מדובר בשינוי תפיסתי משמעותי: הרגולציה כבר אינה גורפת ואחידה לכלל התאגידים, אלא מותאמת ליכולת, לביצועים ולמוניטין של כל תאגיד באופן פרטני.

מקור הסמכות המשפטית והבסיס הנורמטיבי

הרפורמה נשענת על הוראות חוק יסודות התקציב, תקנות העיריות, פקודת העיריות [נוסח חדש], וכן על חוזרי מנכ”ל משרד הפנים והנחיות הממונה על השכר. ההסדרה מבוססת על עקרונות מנהל ציבורי תקין, ממשל תאגידי, אחריות תקציבית, סמכויות דירקטוריון והתנהלות שקופה של גופים מתוקצבים.

מודל הסיווג: דירוג תלת-רמות על פי קריטריונים אובייקטיביים

ליבת הרפורמה היא מודל דירוג חדש לתאגידים עירוניים, המחלק את כלל התאגידים לשלוש רמות:

• רמה א’: תאגידים שמקבלים את מירב הסמכויות וההקלות.
• רמה ב’: תאגידים שנמצאים בתפקוד תקין אך לא מושלם, ויזכו לסמכויות חלקיות.
• רמה ג’: תאגידים שיידרשו לאישורים מלאים ומקדימים מהמשרד.

הסיווג מבוסס על מדדים איכותיים וכמותיים, תוך הבחנה בין תנאי סף (כגון אישור דו”חות כספיים ותקנון) לבין פרמטרים פיננסיים מתקדמים (כגון רווחיות, יחס שוטף, מינוף, שיעור הכנסות עצמיות והיעדר חריגות שכר). הציון המשוקלל שמקבל כל תאגיד נקבע לפי משקולות מוגדרות מראש. לדוגמה, לרווח הנקי תינתן משקל של 20%, ליחס השוטף – 25%, ולגירעון מצטבר – 20%. היעדר חריגות שכר זוכה למשקל גבוה במיוחד (30%), לאור חשיבותו בניהול תקין של ההון האנושי. תאגיד שלא עמד בתנאי סף יידרג אוטומטית ברמה ג’. תאגיד שעומד בכלל התנאים – יסווג לפי הציון הסופי שיקבל, כאשר ציונים יעוגלו למספרים שלמים.

עדכון הדירוג

הסיווג יתעדכן על בסיס שנתי ב-1.10של כל שנה, על בסיס נתונים שייאספו עד יום 31.07 מדי שנה (המועד הקובע). האגף יפרסם את רשימת התאגידים ברמה א’ ו-ב’. סיווג התאגיד יהיה תקף עד למועד הסיווג הבא, אלא אם שונה במהלך השנה
לפי הוראות נוהל זה

תנאי סף – דרישות בסיסיות לתפקוד תאגידי

• דו”חות כספיים. הגשה מאושרת של דו”חות שנתיים, בהתאם לחוזר מנכ”ל 05/2014 “דיווח כספי בתאגידים עירוניים”.
• תקנון מוסדר. מטרת הפרמטר היא לוודא כי התאגיד עומד בחובתו לאשר תקנון לפי ההנחיות הקבועות בנוהל ולהגישו לאישור אגף תאגידים עירוניים במשרד הפנים.
• מבנה ארגוני. אישור מבנה עדכני של התקנים והיררכיית המשרות.
• הרכב דירקטוריון. הפרמטר נועד לבדוק עמידה של התאגידים העירוניים בתנאים שנקבעו להרכב הדירקטוריון של התאגיד בהוראות פקודת העיריות [נוסח חדש], ותקנות העיריות (נציגי העיריה בתאגיד עירוני), תשס”ו-2006. התנאים שייבחנו יכללו עמידה ביחס שנקבע, לפיו הדירקטוריון יכלול שליש עובדי רשות, שליש חברי מועצה ושליש נציגים מקרב הציבור. כמו כן, תיבחן עמידה בדרישה של אישור הוועדה לבדיקת כשירות מינויים בתאגידים עירוניים, ביחס לנציגי הרשות שהם עובדי הרשות ונציגים מקרב הציבור.
• דיווח לממונה על השכר. מטרת הפרמטר היא לוודא כי תאגידים שמחויבים בדיווח לממונה על השכר בהתאם לסעיף 33א לחוק יסודות התקציב, עומדים בחובתם למסור לממונה על השכר, במועדים ובאופן שנקבעו בתקנות ובדרישת הממונה, דין וחשבון ובו פירוט מלא על תנאי העסקתו של כל בעל תפקיד שהוא מעסיק. תנאי זה ייבחן החל מהמועד הקובע בשנת 2026.

רק עמידה מלאה בתנאים אלו מאפשרת לתאגיד לעלות לבחינת הציון המשוקלל של איתנות פיננסית.

איתנות פיננסית וחריגות שכר: מדדים כלכליים

בשלב הבא, מדורגים התאגידים לפי עמידתם בפרמטרים שונים, לרבות מידת האיתנות הפיננסית, ומידת הסיכון אליהם הם חשופים לאור התנהלותו הכלכלית. פרמטרים של איתנות הפיננסים יהווה 70% והיעדר חריגות שכר יהווה 30%.

• רווח נקי מהמכנסות (לפחות 0% בממוצע תלת-שנתי).
• יחס שוטף (נכסים מול התחייבויות).
• מינוף פיננסי (יחס הון עצמי לנכסים).
• הכנסות עצמיות (מעבר לתמיכה עירונית).
• גירעון מצטבר.
• היעדר חריגות שכר (פרמטר בעל חשיבות מיוחדת).

תאגיד שיעמוד בכל אלה יקבל ציון 3 ויידרג ברמה א’ – דבר שיאפשר לו גמישות תפעולית ויכולת תגובה מהירה לשינויים ארגוניים.

עצמאות בתחום ניהול הון אנושי

אחת ההשלכות המרכזיות של הדירוג החדש היא עצמאות ניהולית בתחום ההון האנושי. עד המעבר לרגולציה דיפרנציאלית, התאגידים העירוניים נדרשו להסדיר את המבנה הארגוני מול אגף בכיר תאגידים עירוניים בהתאם לצרכיו של התאגיד. על בסיס המבנה הארגוני, נקבעו רמות השכר של עובדי התאגיד והכל בהתאם לחוזרי מנכ”ל משרד הפנים/ משרד האוצר, כפי שמתעדכנים מעת לעת.

לאחר הרפורמה, תאגיד ברמה א’ יוכל לאשר מבנים ארגוניים חדשים או חוזים אישיים לעובדים בכירים – ללא צורך באישור מקדים של משרד הפנים. תאגיד ברמה ב’ יזכה להקלות מסוימות, ואילו ברמה ג’ – יידרש לאישורים נרחבים. השינויים מחייבים את הרשויות המקומיות לוודא כי התאגידים העירוניים שבבעלותן עומדים בכללים, מגישים דו”חות בזמן, פועלים לפי התקנון המאושר, וכי הרכב הדירקטוריון שלהם עומד בדרישות החוק. ההשלכה המעשית היא הגברת האחריות הארגונית של כל תאגיד לעמידה בסטנדרטים משפטיים וחשבונאיים, כחלק ממנגנון תגמול מבוסס ביצועים.

תהליך עדכון מבנה ארגוני

חלק מרכזי ברפורמה נוגע לנהלים לאישור עדכון מבנה ארגוני. תאגידים יחויבו לפעול לפי מדרג משרות ברור ואחיד (מנהל מחלקה, מנהל אגף, סמנכ”ל), ולנמק כל בקשה לשינוי באמצעות טופס ייעודי, המציג את צורכי התקן, מיקומו בהיררכיה, תקציבו השנתי, ושכרו המשוער. לתאגידים ברמות הגבוהות תינתן אפשרות לשנות מבנים ארגוניים ללא צורך באישור מקדים, כל עוד לא חורגים ממגבלות כמותיות של תוספות כוח אדם או שכר.

חוזי בכירים: תהליך אישור חדש

בנוסף, הופק נוהל מקיף להסדרת העסקת עובדים בחוזים אישיים לתפקידים בכירים (למעט מנכ”ל). תהליך האישור כולל דרישות פורמליות לרישום פרטי המועמד, מסמכים נלווים (כגון אישורי השכלה וניסיון), בחינת ועדת כוח אדם, חתימה על טיוטת חוזה בהתאם לפורמט המאושר, והגשת שאלון ניגוד עניינים. רק לאחר קבלת כל האישורים – תועבר הבקשה לאישור משרד הפנים, בהתאם לרמת הדירוג של התאגיד.

מדרג המשרות לפי הרפורמה

מדרג המשרות מגדיר את התנאים בהם ניתן להוסיף תקנים ברמה המקסימלית במבנה הארגוני בהתאם לנתוני המשרה. יובהר כי דרגת המשרה בפועל נתונה לשיקול דעת התאגיד בכפוף לקבוע במדרג. חריגה ממדרג משרות זה, תתאפשר אך ורק בנסיבות מיוחדות ובאישור אגף תאגידים עירוניים במשרד הפנים.

ככלל, הוספת משרה תתאפשר רק במקרה בו לא קיימת משרה באותו המדרג העוסקת בתחום זהה לתחום המבוקש, אלא אם קיימת לכך הצדקה גיאוגרפית או הצדקה ניהולית בשל מורכבות ניהולית מיוחדת, המצדיקה הקמת משרה נוספת באותו המדרג. תאגיד אשר יהיה מעוניין להוסיף תקן אולם התקן אינו עומד בתנאי מסמך זה להלן, לא יהיה רשאי להוסיף את התקן, אלא אם קיבל לכך אישור מראש ובכתב מאגף תאגידים עירוניים במשרד הפנים.

מנגנוני בקרה, אכיפה ושינוי דירוג

הרפורמה מלווה במנגנוני בקרה שיטתיים, לרבות עדכון חודשי של מדד הסיווג בשנה הראשונה, וביקורות מדגמיות על התאגידים שזכו לביזור סמכויות. ככל שיימצאו ליקויים מהותיים, יהיה רשאי משרד הפנים להפחית את דרגת הסיווג של תאגיד ואף לשלול ממנו את סמכויותיו – לאחר מתן זכות טיעון כנדרש.

המלצות יישומיות לתאגידים ולרשויות ביישום הרפורמה 

1. מיפוי מצב קיים: יש לבחון מיידית את עמידת התאגיד בתנאי הסף, ולהיערך לשיפורים ולתיקונים.
2. בנייה מחדש של מבנה ארגוני: יישום המדרג החדש מחייב בחינה של כל תקן ומשרה.
3. עדכון נהלי משאבי אנוש: לפי מדריך משרד הפנים, לרבות שימוש בטפסים ובנספחים הרשמיים.
4. הכשרת הדירקטוריון: על החברים להכיר את הרפורמה ולנהוג לאורה.
5. ביקורת פנימית שוטפת: לצורך מניעת חריגות שכר ואי סדרים תפעוליים.

תחולת ותחילת הרפורמה

הנוהל (כאן קישור ישיר) חל על תאגידים עירוניים בהם יש לרשות המקומית לפחות מחצית מההון או מכוח ההצבעה או בזכות למנות לפחות מחצית ממספר הדירקטורים או החברים בגוף המנהל. ממועד פרסום ההנחיות (יום 1/4/2025), על התאגידים לפעול בהתאם לנהלים אלו.

סיכום

הרפורמה החדשה שמוביל משרד הפנים בתחום התאגידים העירוניים אינה רק שינוי פרוצדורלי או ארגוני – אלא ביטוי לתפיסה אסטרטגית כוללת של התנהלות שלטונית מתקדמת, מבוססת ביצועים, אחריות ומינהל תקין. הרפורמה אמורה להעניק לתאגידים העירוניים גמישות ניהולית, להפחית את הנטל הבירוקרטי, לקדם שיתופי פעולה עם המגזר הפרטי ולאפשר לרשויות המקומיות לייעל שירותים וליצור פתרונות מותאמים לתושבים, תוך הבטחת משילות, פיקוח ובקרה לטובת הציבור. בכך נוצרת מסגרת משפטית ואדמיניסטרטיבית המאוזנת בין שיקול דעת למנגנוני בקרה, בין אוטונומיה לאחריות.

התאגידים והרשויות המקומיות נדרשים להתאים עצמם לרוח הרפורמה, תוך בחינה עצמית יסודית של מבנה הבקרה, אופן ניהול ההון האנושי, הליכי קבלת ההחלטות ויכולת הדיווח והעמידה בתקני שקיפות וציות להוראות הדין. הצלחה בהטמעת הרפורמה תלויה לא רק בנכונות רגולטורית, אלא גם בהובלה ארגונית מקומית, ליווי משפטי הדוק, ושיתוף פעולה של כלל הגורמים הפועלים במרחב השלטון המקומי.

משרד עורכי דין וולר ושות’

משרד עורכי דין וולר ושות’ מתמחה בדיני רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, רגולציה ציבורית וממשל תאגידי. למשרד ניסיון נרחב בליווי משפטי של תאגידים, עמותות ורשויות מקומיות בכל רחבי הארץ, לרבות עריכת תקנונים ונהלים, התאמת מבנים ארגוניים, ייעוץ משפטי שוטף לדירקטוריונים, ניהול סיכונים משפטיים וייצוג מול משרד הפנים, רשות החברות הממשלתיות ומשרד האוצר.

במסגרת הרפורמה הנוכחית, משרדנו מעניק שירותים מקיפים לתאגידים עירוניים ורשויות, לרבות ביצוע אבחונים משפטיים וארגוניים לקביעת רמת מוכנות; כתיבת נהלים מותאמים לרפורמה; ליווי ועדות איתור וועדות כוח אדם; סיוע בהגשת בקשות לאישור מבנים ארגוניים וחוזים מול משרד הפנים; וניהול סיכונים ובקרות משפטיות על תהליכים פנים-תאגידיים.

משרד וולר ושות’ שם לו למטרה להוות שותף אסטרטגי לשלטון המקומי, ולספק ייעוץ משפטי ברמה הגבוהה ביותר, תוך הבנת צורכי השטח ומורכבות האסדרה. הרפורמה החדשה בתאגידים העירוניים מהווה שינוי פרדיגמה מהותי, ומחייבת ייעוץ פרטני, ליווי מקצועי ובניית תכנית פעולה מותאמת לתאגיד העירוני. צרו קשר עכשיו.