זכות העיון במסמכים של חבר מועצה

נושא זכות העיון של חברי המועצה משמש לא פעם זירת מחלוקת והתכתשויות בין ראש הרשות המקומית וחברי האופוזיציה. במקרים רבים, לא מוסרות הרשויות המקומיות לחברי המועצה מידע, מוסרות אותו לאחר עיכובים ממושכים או רק בעקבות התערבות הממונה על המחוז במשרד הפנים, או בעקבות עתירות משפטיות. אילו מסמכים צריכה הרשות המקומית להעמיד לידי חבר מליאה? באיזה פורמט? מה היקף זכות העיון? ומה לגבי זכות העיון במסמכים של תאגידים עירוניים? ונתוני שכר של עובדים? סקירה משפטית מקיפה.

המקור החוקי של זכות העיון

סעיף 140א(א) לפקודת העיריות מעניק את הכלים הדרושים לחבר מועצה, לשם ביצוע תפקידו הציבורי. במסגרת כלים אלה, נכללת גם זכות העיון והבדיקה במסמכי העירייה. וכך נקבע:

“140א(א) פנקסי העיריה ומסמכיה יהיו פתוחים לעיון ולבדיקה לפני כל חבר המועצה; הם יועמדו לרשותו לפי בקשתו לא יאוחר משלושה ימים מיום פנייתו אל ראש העיריה או מי שהוא הסמיכו לכך, והוא רשאי להכין לעצמו העתק, לרבות העתק צילומי, או תקציר מהם; אך לא יוצא פנקס או מסמך למטרה כאמור ממשמורת העיריה אלא בהסכמתו בכתב של ראש העיריה או מי שהוא הסמיכו לכך.”

סעיף 198(א) לצו המועצות המקומיות קובע הסדר מצומצם יותר. הוא אינו כולל חלק מהתנאים המהותיים שנקבעו בפקודת העיריות. וכך קובע הסעיף: “ספרי המועצה, מסמכיה וניירותיה יהיו פתוחים לעיון ובדיקה לפני כל חבר מועצה, והוא רשאי להכין העתק או תקציר מהם, ובלבד שלא יוצא ספר, מסמך או נייר כאמור ממשרדי המועצה בלי הסכמתו בכתב של ראש המועצה.“

לצד התכלית של מתן אפשרות לחברי מליאה למלא את תפקידם, עומדת תכלית נוספת: קידום העקרונות הכלליים בדבר שקיפות פעילות הרשות הציבורית וחופש המידע, ומתן האפשרות להעמיד את פעילות הרשות, תחת ביקורת נאותה של חבר המועצה. עקרונות אלה עוגנו בהמשך, בחוק חופש המידע, תשנ”ח-1998, ונפסק כי “רציונלים אלה של חופש המידע, שנוגעים לזכותו של כל אזרח גם מקום בו אין לו כל עניין אישי במידע, נכונים קל וחומר כאשר מדובר בזכות עיון ספציפית של חבר מועצה, שתפקידו הוא לבקר ולהכווין את פעולת הרשות המקומית” (עת”מ (י-ם) 35927-08-15 ורטון נ’ מר ניר ברקת – ראש עיריית ירושלים).

עוד נפסק כי על ראש הרשות לעשות את מירב המאמצים. וכך –

: “…על ראש העירייה לעשות הכול, כדי שחובתו לפי סעיף 140א לפקודה תקוים באופן מלא, וזאת בתום-לב ומתוך רצון לסייע בידי חברי המועצה במילוי תפקידם, כדי שכוונת המחוקק בחוקקו את סעיף 140א הנ”ל לא תסוכל” (בג”צ 535/88 קסקס נ’ ראש עיריית לוד, פ”ד מג(4) 453, 457-456 (1989)).

גם אם התנהגותו של חבר המועצה ראויה לביקורת, אין בה לפגום בזכות העיון או לצמצמה (בג”ץ 212/84 ארז נ’ חבר הכנסת דוד מגן, פ”ד מג(2) 573, 574 (1984)). זאת, כל עוד אין המדובר במקרה בו הדרישה מצד חבר המועצה עולה כדי שימוש לרעה בזכות האמורה או שהדרישה כרוכה באינטרסים פסולים. מכל זאת עולה כי הזכות לגילוי נתונים ומסמכים הינה מירבית.

מה כוללת זכות העיון?

זכות העיון הקבועה בסעיף 140א לפקודת העיריות כוללת גם את הזכות לצלמם, משנקבע, כי חבר המועצה: “…רשאי להכין לעצמו העתק, לרבות העתק צילומי, או תקציר מהם; אך לא יוצא פנקס או מסמך למטרה כאמור ממשמורת העיריה אלא בהסכמתו בכתב של ראש העיריה או מי שהוא הסמיכו לכך”.

“שיקול נוסף הוא השינוי הטכנולוגי שהתרחש מאז הוספת סעיף 140א לספר החוקים, בכך שעברנו מעולם של פנקסים ומסמכים פיזיים, לעולם דיגיטלי שבו ה”פנקסים והמסמכים” נמצאים על פי רוב במחשב, וניתן בדרך כלל לערוך חיפוש של מסמכים בצורה פשוטה יחסית”.

אי המצאת המסמכים

סעיף 140(א)(1) קובע כי אם המסמכים שחבר המועצה ביקש לא הובאו לעיונו, ידרוש הממונה על המחוז במשרד הפנים מראש העירייה לעשות כן. וכך נקבע:

“לא הועמדו פנקסי העיריה או מסמכיה לרשות חבר המועצה בתוך הזמן כאמור בסעיף קטן (א), ידרוש הממונה, לפי בקשת חבר המועצה, מראש העיריה לעשות כן; לא נעתר ראש העיריה לדרישת הממונה בתוך שבעה ימים מיום דרישתו, ידרוש ממנו הממונה בצו לעשות כן בתוך תקופת הזמן שיציין בצו”.

סייגים לזכות העיון

סעיף קטן (ב) מסייג את זכות העיון: “זכות העיון בפנקסים ובמסמכים לפי סעיף קטן (א) אינה חלה על פנקס או מסמך שגילויו או פרסומו אסור על פי כל דין ועל רישום או מסמך הנוגעים במישרין בזכויותיו של פרט או בחובותיו כלפי העיריה, זולת אם הם משמשים נושא לדיון במועצה או בוועדה מוועדותיה שמבקש העיון חבר בה“.

זכות העיון למול הזכות לפרטיות

אחד הסייגים (העיקריים) למסירת מידע, היא הזכות לפרטיות. בהתאם לסעיף 140א(ב) רישא לפקודת העיריות, נבחנת השאלה האם מדובר במידע שמסירתו אסורה על פי כל דין – ובכלל זאת חוק הגנת הפרטיות, תשמ”א-1981. חוק הגנת הפרטיות אוסר על פגיעה בפרטיות של אדם, ללא הסכמתו.

חוק הגנת הפרטיות אינו מגדיר מה היא פרטיות, ומה היא פגיעה בפרטיות. סעיף 2 לחוק מפרט את המצבים המהווים פגיעה בפרטיות. המצבים העשויים להיות רלוונטיים לענייננו הם המנויים בסעיף 2(8) לחוק: “הפרה של חובת סודיות לגבי ענייניו הפרטיים של אדם, שנקבעה בהסכם מפורש או משתמע”; וסעיף 2(9) לחוק הגנת הפרטיות: “שימוש בידיעה על עניניו הפרטיים של אדם או מסירתה לאחר, שלא למטרה שלשמה נמסרה”. נפסק, כי “…את תוכנו של הביטוי “ענייניו הפרטיים של אדם”,יש לצקת בכל מקרה בהתאם למכלול הנתונים הרלוונטיים, ותוך מחויבות להגנה על יכולתו של האדם לקיים את האוטונומיה שלו ואת המרחב הפרטי הנתון לו” (עע”מ 9341/05 התנועה לחופש המידע נ’ רשות החברות הממשלתיות [פורסם בנבו] (19.5.09), בפסקה 23); וכי האיזון של הזכות לפרטיות עם הזכויות המתנגשות “…משתנה ממקרה למקרה על פי נסיבותיו, וכך גם פירוש הביטויים בחוק הגנת הפרטיות שונה בהכרח ממקרה אחד למשנהו” (עת”מ (ת”א) 2032/08 התנועה לחופש המידע נ’ שירותי בריאות כללית, [פורסם בנבו] עמ’ 17).

סעיף 23ב(א) לחוק הגנת הפרטיות מורה, כי “מסירת מידע מאת גוף ציבורי אסורה, זולת אם המידע פורסם לרבים על פי סמכות כדין, או הועמד לעיון הרבים על פי סמכות כדין, או שהאדם אשר המידע מתייחס אליו נתן הסכמתו למסירה”. בהתאם לסעיף 7 לחוק הגנת הפרטיות ה”מידע” בו מדבר הסעיף עניינו ב”נתונים על אישיותו של אדם, מעמדו האישי, צנעת אישותו, מצב בריאותו, מצבו הכלכלי, הכשרתו המקצועית, דעותיו ואמונתו”.

זכות העיון בנתוני השכר של עובדי הרשות

ב-עת”מ (חי’) 4011/07 אילן גלבסקי נ’ מר יעקב פרץ ראש עירית קרית אתא נקבע כי:

“לעניין דוחות השכר של עובדי העירייה…, כאמור ב”מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות” (סעיף 9(א)(3) לחוק חופש המידע) ומאחר שהעותר לא הוכיח כי “הגילוי מותר על פי דין” (סעיף 9(א)(3) הנ”ל) וזאת משום שלא הראה כי המידע דרוש לו לשם שימוש בתוקף תפקידו בוועדה שבה הוא חבר, לצורך דיון ספציפי העתיד להתקיים במסגרת הוועדה, הרי שגם כאן חל האיסור הקבוע בחוק הגנת הפרטיות ואין לגלות את המידע.”

וכן נפסק ב-עת”מ (חי’) 11980-08-09 אריה מצליח פרג’ון נ’ עיריית טירת הכרמל:

“בשים לב לאמור יש לבחון את הדרישה לעיון בתלושי השכר של העובדים. אין חולק כי מקום בו קיים חשד שמא משולמים תשלומים חורגים לעובדים כלשהם יש הצדקה לאפשר דיון במועצת העירייה בעניין ולשם כך לעיין במסמכים רלבנטיים. עם זאת אין מקום לאפשר עיון בתלושי שכר של עובדים בלי שקיים חשש שכזה, ואין להתיר “מסעות דיג” של חבר מועצה המבקש לפגוע בראש העיר…”.

אך, אם העניין הוא נתוני שכר של עובדים סטטוטוריים, יותר העיון, חרף הפגיעה בפרטיות. ב-בג”ץ 4402/91 בן ציון מורדוב נ’ ראש עיריית-תל-אביב-יפו, מר שלמה להט נקבע:

“…שאם נדון במועצת עירייה הסכם בדבר משכורתם של עובדים סטטוטוריים, מוכרת זכותו של חבר מועצה לעיין בהסכם עצמו על-פי הסיפא האמור. לדעתי, אין זכות העיון הסטטוטורית מוגבלת אך להסכם בדבר המשכורת עצמה. זכות זו משתרעת על כל מסמך, הרלוואנטי לגיבוש עמדתו של חבר מועצה באשר למסמך המיוחד המשמש נושא לדיון…” איזון זה נמצא בכך כי זכותו הכללית של חבר המועצה לעיין במסמכים של העירייה מתוחמת על ידי זכות הפרטיות, פרט לדיונים במועצת העירייה עצמה. במסגרת דיון זה ניתנים לחבר המועצה הכלים הדרושים לעבודתו… הן על מסמכים שעניינם נדון במישרין והן על מסמכים שעניינם נדון בעקיפין, אך שמידע לגביהם חשוב הוא וקשור למסמכים הנדונים במועצה… לעומת זאת, אין זכות העיון משתרעת על ניכויים, הבאים על-פי הוראת העובד והמשקפים את ענייניו הפרטיים, כגון תכניות חיסכון והחזרי הלוואות (למעט הלוואות מהעירייה עצמה)…”

זכות העיון בתשלומים לספקים וקבלנים

גם פרטים ונתונים על תשלומים ששולמו לקבלים חיצוניים, עשויים להיות פרטים רלוונטיים. משכך, חבר מועצה רשאי לבקש לעיין בהם. ב-עת”מ (ב”ש) 53144-02-20 רחמים סופר נ’ עיריית אשקלון נקבע כי אין במסירת המסמכים כדי לפגוע בפרטיות ובחיסיון הכלכלי. אפילו אם יש במידע כדי ללמוד על הכנסותיהם של הקבלנים בתמורה לשירותים שסיפקו, הרי שמצופה שמי שמתקשר עם גוף ציבורי ייקח בחשבון כי המידע על התקשרויותיו ועל התשלומים שקיבל יפורסם ברבים.

ב-ע”א 6576/01 החברה לייזום מיסודה של סי.פי.אם. בע”מ נ’ לירן, פ”ד נו(5) 817 (2002) (בעמ’ 822), נקבע כך. “המידע שנתבקש על-ידי המשיב הוא מידע בעל אופי ציבורי מובהק. הלוא המדובר בתנאי התקשרות חוזית בין רשות ציבורית לבין גורם עסקי-פרטי ובפרטי התשלומים שהעביר הגורם העסקי לרשות מכוח החוזה. בחתימתה על חוזה כזה פועלת הרשות כשלוחתו של הציבור; ובהיעדר טעמים מיוחדים שבכוחם להצדיק מסקנה אחרת, זכאי הציבור – וזכאי כל אחד מיחידיו – לדעת מהם תנאי ההתקשרות וכיצד הללו מבוצעים. מסקנה זו מתבקשת מתכליתו האמורה של החוק, מחובת הנאמנות שהרשות חבה בה כלפי הציבור, ומהיותו של המידע המצוי בידיה קניינו של הציבור. גוף עסקי הבוחר להתקשר עם הרשות רואים אותו כיודע ומסכים, כי – בכפוף לסייגים הקבועים בחוק – המידע הכרוך בהתקשרותו פתוח לעיונו של הציבור”.

עם זאת, ראוי לציין כי קיימת פסיקה סותרת. בעניין גלבסקי הנ”ל, נקבע שעל מנת שתינתן זכות העיון, על הנושא לעלות לדיון במליאה, וכן שנותני השירותים יצורפו כמשיבים לעתירה, נוכח הפגיעה בפרטיותם.

זכות העיון במסמכי תאגידים עירוניים

סוגיית חלות זכות העיון חלה על מסמכי תאגיד עירוני נדונה בעת”מ (י-ם) 35927-08-15 ורטון נ’ מר ניר ברקת – ראש עיריית ירושלים. שם נפסק, כי אין לשלול הכללת מסמכים שבידי תאגידים עירוניים בגדרי זכות העיון של חבר המועצה. באותו עניין נקבע, כי מסמכי התאגיד העירוני נכללים בגדר פנקסי העירייה ומסמכיה.

סיכום ומסקנות:

מעקרונות היסוד של הדמוקרטיה, ומחובת הנאמנות של הרשויות הציבוריות, נגזרת חובת הרשויות הציבוריות למסור מידע. מסירת מידע לחברי מועצה, מאפשרת להם למלא את תפקידם, לבדוק ולבקר את פעולות הרשות. זו בדיוק העילה – והזירה – למחלוקת והתכתשויות בין ראש הרשות המקומית וחברי האופוזיציה. פקודת העיריות, וצו המועצות המקומיות, קובעות כי לחברי המועצה עומדת הזכות החוקית לעיין במסמכי המועצה ולהעתיקם. בתי המשפט פרשו אילו מסמכים צריכה הרשות המקומית להעמיד לידי חבר מליאה, ואת היקף זכות העיון.

לסיכום, ככלל: זכות העיון במסמכי הרשות המקומית, גם כאשר יש בכך לפגוע בפרטיות – היא הכלל. אם המסמכים משמשים נושאים לדיון במועצה, או בוועדה מועדותיה, אשר מבקש העיון חבר בה – חל כלל הגילוי שבסעיף 140א(א). אם לא מדובר במסמכים כאלו, יש לבחון את האיזון והפגיעה בזכויות, ובכלל זאת הזכות לפרטיות, בהתאם לסייגים שבסעיף 140א(ב) לפקודה.

משרד עורכי דין רשויות מקומיות

למשרד עורכי דין וולר ושות’ ניסיון עשיר בייעוץ משפטי לרשויות מקומיות ולתאגידים עירוניים. השילוב שבין ניסיון ומומחיות משפטית, לבין ניסיון ניהולי בכיר ברשויות המקומיות, הוא המפתח להצלחת לקוחותינו. למידע נוסף, התייעצות, היערכות מקדימה, צרו קשר, כבר עכשיו.