חוזה בלתי חוקי ברשויות המקומיות

אחת לתקופה, מעלות רשויות מקומיות את הטענה, כי התחייבות חוקית שנטלו על עצמן, בחוזה, במכרז או בהזמנת עבודה – בטלות ומבוטלות. זאת, בשל טעות מינהלית (מכוונת או תמימה) בחתימת מורשי החתימה מטעמן. בכך, מנסות הרשויות להשתחרר מחובת התשלום, בטענות פרוצדורליות כי החוזה נכרת בניגוד להוראות הדין. מוזמנים לעיין בסקירה בנושא חוזה בלתי חוקי ועל דרישת הכתב בהסכמים של הרשויות המקומיות.

דין התחייבות הרשות המקומית

סעיף 203(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש], קובע:

"חוזה, כתב התחייבות, … שיש בהם התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והגזבר; לא היתה בהם התחייבות כספית כאמור, לא יחייבו את העיריה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והמזכיר, ובאין מזכיר – עובד אחר של העיריה הממלא את תפקיד המזכיר לפי החלטת המועצה."

הסדר כמעט זהה מצוי בסעיף 193(א) לצו המועצות המקומיות, תשי"א – 1950:

"חוזה, כתב התחייבות או תעודה אחרת מסוג שקבע השר ושיש בהם התחייבות כספית מטעם המועצה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם המועצה, בצד חותמת המועצה, ראש המועצה וכן גזברה…".

סעיף 232 (א) – (ד) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח – 1958, אף מרחיב ומחדד את ההוראה, וקובע כדלקמן:

"למועצה תהא חותמת…. חותמת המועצה תהא שמורה בידי ראש המועצה; ברשותו אפשר שתונח למשמרת אצל מזכיר המועצה או אצל עובד אחר, שימונה לכך על ידי המועצה… חוזה או מסמך אחר שלא הוטבעה עליו חותמת המועצה, לא יחייב את המועצה פרט למקרים שלגביהם נקבעה בצו זה הוראה אחרת… אין להטביע את חותמת המועצה על כל חוזה או מסמך מחייב אחר של המועצה אלא בפני ראש המועצה ואחד מאלה: חבר מועצה או המזכיר או עובד אחר שהורשה על ידי המועצה; וכל אחד משניהם יחתום את שמו על החוזה או על המסמך האחר, לראיה שבפניו נחתם".

במקרה בו משרד הפנים ממנה חשב מלווה לרשות מקומית, המחוקק החמיר את הדרישה. סעיף 142 ג(א) לפקודת העיריות, מורה כי "התחייבות כספית מטעם העיריה לא תחייב את העיריה אלא אם כן, חתם עליה, נוסף על החתימות הנדרשות לפי פקודה זו, גם החשב המלווה. על כל התחייבות כספית יצוין בכתב כי מונה לעירייה חשב מלווה וכי זו תחייב את העיריה רק אם נחתמה על ידו כאמור; התחייבות כספית שלא נחתמה כאמור-בטלה". הוראה זהה חלה במועצות המקומיות, מכוח סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]. על התכלית שבבסיס הוראות החוק, עמדה כב' השופטת (כתוארה דאז) מ' נאור, בע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים, כי –

"…תכלית דרישת הצורה שבסעיף 203 היא הבטחת שימוש זהיר ומבוקר בכספי ציבור… מטרתה ליצור מערכת בקרה שתוודא כי הגוף הציבורי המתקשר בעסקה במשפט האזרחי נהג בזהירות הראויה ובחן את העסקה כראוי. הדרישה מקורה באינטרס הציבורי והיא משקפת רצון להבטיח את חוקיות פעולות העיריה כמו גם הגנה על זכויות תושביה ואמון הציבור בה".

מה זה חוזה בלתי חוקי?

דרישת הצורה נולדה מתוך רצון להבטיח את חוקיות פעילות הרשות המקומית, זכויות תושביה ואמון הציבור בה. היא ביטוי לעקרון שלטון החוק וחוקיות המינהל, ותכליתה הבטחת שימוש זהיר ומבוקר בכספי ציבור. מטרת החתימות השונות היא ליצור מערכת פיקוח ובקרה שתוודא כי הגוף הציבורי נהג בזהירות הראויה. דרישת הצורה איננה טכנית, אם כי מהותית – ואי קיומה שולל מן החוזה את חוקיותו. לפיכך, חוזה שנעשה בניגוד לדרישת הצורה המהותית הקבועה לעיל לא יחייב את הרשות המקומית. אך אין זו התוצאה היחידה: על החוזה הבלתי חוקי חל גם הדין הכללי הקבוע בסעיף 30 לחוק החוזים. סעיף זה קובע כי חוזה שכריתתו היא בלתי-חוקית הוא חוזה בטל. חוזה בלתי חוקי "אינו רק לא אכיף או פגום. חוזה כזה הוא בטל" (בג"ץ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט(4) 749).

כך נפסק קונקרטית ביחס לחוזה מינהלי שלא קיים את סעיף 203: "אי-ציות להוראה זו אינו פגם פורמלי בלבד; התוצאה של אי-הציות כנ"ל היא בטלות החתימה הפגומה, והיא תיחשב כאילו לא היתה קיימת, עם כל התוצאות הנובעות מכך" (ע"א 449/73 המועצה המקומית "יסוד המעלה" נ' מילוסלבסקי, פ"ד כח(1) 421).

דרישת הכתב בחוזה עם הרשות המקומית

על מנת שחוזה או כתב התחייבות מאת הרשות המקומית יעמדו בתוקף, עליהם לכלול 4 דרישות טכניות, צורניות, במצטבר: חוזה בכתב; חתימת ידו של ראש הרשות המקומית; חתימת ידו של גזבר הרשות המקומית; והטבעת חותמת הרשות המקומית. כאשר מונה חשב מלווה לרשות, תצטרף חתימתו לחתימות הנדרשות לפי פקודה זו.

בית המשפט קבע, בשורה של פסקי דין, כי דרישת הצורה, איננה טכנית – ראייתית, אלא דרישה מהותית קונסטיטוטיבית (וראה גם ע"א 65/85 עיריית נתניה נ' נצ"ב נתניה בע"מ, פ"ד מ(3) 29, 69 (1986); ע"א 487/75 עזרה ובצרון חברה לשיכון בע"מ נ' גליק, פ"ד ל(2) 621, 626 (1976)). ההלכה בבית משפט העליון, רואה בסעיף 203 חשיבות גדולה, המחייבת פרשנות דווקנית ומחמירה. בלשונו של השופט קיסטר (ע"א 11/71 עירית רחובות נ' גולדמן, פ"ד כה(2) 381, 385 (1971) –

"אמנם ניתן לומר כי הוראה זו אינה ליברלית ואולי היא פורמלית מאד, אבל יש לזכור כי מדובר בכספי ציבור ויש להיזהר מאד בהוצאתם."

חוזה בלתי חוקי עם הרשות המקומית – מה עושים?

על פי סעיף 31 לחוק החוזים, כאשר מדובר בחוזה בלתי חוקי, עומדת לצדדים הזכות להשבה. לפי כלל ההשבה, כל צד חייב להשיב לצד השני מה שקיבל על פי החוזה הפסול. אם ההשבה אינה אפשרית, או איננה סבירה, עליו לשלם לצד השני את השווי של מה שקיבל. החריג להשבה הוא שבית המשפט רשאי, אם ראה ש"מן הצדק לעשות כן" ובתנאים שימצא לנכון, לפטור צד מחובת ההשבה או תשלום השווי.

במקרה של חוזה הסוטה מהדרישות בחוק, על בית משפט לקבוע מהן תוצאותיה של אי חוקיות החוזה המנהלי, יש להחיל עקרונות של תום לב והגינות. במקרים מתאימים יש בכוחם של אלה, כשיקולי צדק, להגמיש את תוצאות הסטייה מדרישת הצורה המהותית שבסעיף 203 לפקודה. בכך, "מאזן" בית המשפט בין שיקולי צדק "כלליים", המבקשים להרתיע צדדים מכריתת חוזים בלתי חוקיים באמצעות שלילת בחירת התרופות והסעדים הקנויים למתקשרים בחוזים חוקיים, לבין שיקולי צדק "פרטניים" בין הצדדים הקונקרטיים לחוזה הבלתי חוקי. כך, עשוי בית המשפט לסבור כי אין מקום להורות לרשות לשלם את מלוא התמורה עליה הוסכם בין הצדדים, שכן מקור החיוב, הוא בחוזה שנחתם בניגוד לחוק, והפוגע בקופה הציבורית. מאידך, כאשר ניתנו השירותים לרשות, הרי שאין לאפשר לרשות להסתתר, ולהימנע מתשלום – תחת חומת המגן של הוראות החוק, בטענה צורנית.

כפי שקבעה כב' השופטת (כתוארה דאז) נאור, ב-ע"א 6705/04 בית הרכב בע"מ נ' עיריית ירושלים:

"במסגרת שיקולי הצדק מקובל עלי כי יש ליתן משקל גם לעקרון תום הלב. במסגרת שיקולי הצדק אין לאפשר לעיריה להשתמש בסעיף 203 באופן המקנה לה "חומה" בצורה שאינה משקללת את התנהגותה ואולי אף את רשלנותה בנסיבות העניין. במסגרת שיקולי הצדק ניתן יהיה להגיע למסקנה (בתביעת השבה שהגישה העיריה) כי יש לפטור את המתקשר מחובת ההשבה, באופן חלקי או מלא. אולם המסקנה הסופית בעניין זה תיעשה תוך שקלול שיקולי הצדק כולם: השיקולים לריכוך דרישת הצורה, החוסים תחת עקרון תום הלב עשויים להיות אשמת הצד המתנער והסתמכות הצד המתקשר …, בעוד שהשיקולים להקשחת דרישת הצורה, החוסים תחת תכלית דרישת הצורה החקיקתית, עשויים להיות האינטרס הציבורי בדבר שלטון החוק וחוקיות המינהל, כמו גם הרצון להרתיע מפני כריתת חוזים מינהליים בלתי-חוקיים. התוצאה הסופית תהיה תוצר של איזון מכלול השיקולים, ולא של קביעה א-פריורית לפיה עקרון תום הלב "גובר" מראש על תכלית דרישת הצורה המהותית.

… נקודת המוצא ביישום עקרון ההשבה היא שלעיריה יש זכות להשבה של הכספים שהעבירה למתקשר עמה מכוח חוזה בלתי-חוקי. זכות זו של העיריה כפופה לשיקולי צדק. במסגרת שיקולי הצדק בהשבה, מקום מרכזי יינתן להתנהגות העיריה ולבחינת תום הלב שלה, לצד שיקולים נוספים שיסודם באינטרס הציבורי. במובן זה, יש משקל לעקרון תום הלב בריכוך התוצאה של סעיף 203."

האם בחוזה לא חוקי יש לשלם את מלוא התמורה?

במקרים חריגים ונדירים, יורה בית המשפט על השבה, משמע על תשלום מלוא התמורה, מטעמים של עשיית צדק. כך, פוסק בית המשפט (רע"א 5210/08 עו"ד זרח רוזנבלום נ' מועצה מקומית חבל מודיעין) כי לצורך הוראה לתשלום מלוא התמורה, יש לעמוד בתנאים המצטברים הבאים:

• הצד המתקשר עם הרשות הוא תם לב לחלוטין, או לא ידע כי היה עליו לעמוד בדרישות סעיף 232 לצו. מן העבר השני – התנהלות הרשות הנה חסרת תום לב או עולה כדי הצגת מצג שווא או התרשלות.
• בחינת תקציבה של הרשות מעלה כי לחיוב הכספי היה קיים מקור תקציבי בתקופה הרלבנטית.
• אי העמידה בדרישות הצורה הקבועות בסעיף 203 לפקודת העיריות או סעיף 232 לצו, אינה יורדת לשורשו של עניין. לדוגמה, כשנערך הסכם בכתב החתום ע"י הגזבר וראש הרשות, אך ללא חותמת הרשות.

מגמה זו קיבלה משנה תוקף לאחרונה בפסק הדין ת"א 54633-07-24 פולדמיר בנין נ' מועצה מקומית גדרה, שם הורה בית המשפט על קיום מלא של החיוב הכספי כלפי הקבלן, למרות שהרשות טענה לפגמים חוקיים חמורים באישור התקציב הבלתי רגיל (תב"ר) של הפרויקט.

כאמור, לבית המשפט עומדת האפשרות להורות על קיום חלק מהחיוב, במטרה לאזן בין הצורך בעמידה בהוראות החוק בעניין חוזה בלתי חוקי, לבין התנהגות הצדדים ושיקולי צדק.

תשלום חלק מהתמורה

כאמור, אלו אמות המידה באשר לתשלום של מלוא התמורה שנקבעה בהסכם הנוגד את הוראות סעיף 203 לפקודת העיריות או סעיף 232 לצו המועצות המקומית (מועצות אזוריות), בגין שירות או עבודה שנהנתה מהם. ואולם, במסגרת סעיף 31 לחוק החוזים, נתונה לבית המשפט אפשרות נוספת והיא להורות על קיום חלק מהחיוב. כלומר, בתמורה כספית, יכול בית המשפט להורות על תשלום חלק מן התמורה החוזית עליה הוסכם.

כאשר המדובר בחיוב כספי בגין שירות או עבודה שבוצעו עבור הרשות, בחוזה בלתי חוקי, שאינו ניתן להשבה בעין (דוגמת עבודות ייעוץ, חוות דעת ושירותים שונים), הרי שיש לשלם עבורם בדמות של "שכר ראוי". כלומר, הרשות המקומית נהנתה והתעשרה, שלא על פי זכות שבדין, מעבודתו של נותן השירותים. משכך, על הרשות לשלם תמורה כלשהי, בדמות "שכר ראוי", מכוח הוראות חוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979.

גם בתביעת "שכר ראוי", פוסק בית המשפט כי הקביעה האם להורות על רשות לקיים, חלקית, את חיובה הכספי תעשה בשים לב למכלול נסיבות המקרה. בתביעות שבבסיסן שירות או עבודה שניתנו לרשות, על פי חוזה הנוגד את הוראות סעיף 232 לצו או הוראת סעיף 203 לפקודת העיריות, על בית המשפט להפעיל את אותם השיקולים.

מקרה בוחן מהעת האחרונה: פסק דין פולדמיר בנין (1986) בע"מ נ' מועצה מקומית גדרה

לאחרונה (מאי 2026), העניק בית המשפט המחוזי סעד קיום מלא (ולא רק השבה או שכר ראוי חלקי) חרף קיומו של פגם חוקי בהתקשרות. במקרה זה, חברה קבלנית שזכתה במכרז להקמת מרכז ספורט ונופש (קאנטרי) עבור המועצה המקומית גדרה, חתמה עמה על נספח להסכם ששינה את בסיס התמורה לבסיס פאושלי. המועצה, וחברת הפיקוח מטעמה, אישרו את החשבונות החלקיים, אך המועצה סירבה לשלם בפועל סכום של כ-13.7 מיליון ₪. המועצה ניסתה להתנער מהתחייבותה בטענה כי הגדלת התקציב הבלתי רגיל (התב"ר) במסגרת הנספח לא קיבלה את האישורים הנדרשים ממליאת המועצה וממשרד הפנים, כפי שנדרש לפי סעיף 19 לתקנות הרשויות המקומיות (הכנת תקציבים), ולכן מדובר בחוזה בלתי חוקי ובטל.

כב' השופט הבכיר יעקב שפסר קיבל את תביעת הקבלן במלואה. בית המשפט חזר על ההלכה לפיה חוזה החורג מסמכויותיה החוקיות של הרשות (כולל היעדר אישור תב"ר כדין) הוא אכן חוזה בלתי חוקי ובטל. עם זאת, בהסתמך על שיקולי הצדק שבסעיף 31 לחוק החוזים, נקבע כי הרשות אינה פטורה מתשלום מאחר שהתקיימו התנאים המצטברים הנדרשים:

• ביצוע בפועל: מדובר בעבודות ובשירותים שהקבלן כבר סיפק וביצע עבור הרשות.
• תום לב מוחלט של המתקשר מול רשלנות או חוסר תום לב של הרשות: הקבלן פעל בתום לב, בעוד שהמועצה התנהלה באופן רשלני או בחוסר תום לב, ואף שיתפה פעולה עם העבודות והפחיתה את ערבויות הביצוע בהתאם לנספח.
• קיומו של מקור תקציבי: הוכח כי להתחייבות המקורית של הרשות היה מקור תקציבי בתקופה הרלוונטית.
• מהות הפגם: הפגם בעריכת ההתחייבות (היעדר האישורים הפורמליים להרחבת התב"ר) לא ירד לשורשו של עניין בנסיבות אלו.

בסיכומו של דבר, בית המשפט חייב את המועצה המקומית גדרה לשלם לקבלן את מלוא החשבונות המגיעים לו, תוך קביעה כי משהמועצה מתנערת מחובתה המוסרית והמשפטית, חלה על הקבלן החובה להקטין את נזקיו והוא לא נדרש להמשיך בעבודות ללא תשלום.

מה המסקנות ללקוחותינו?

בעבר, עמדו בתי המשפט על הדרישות הצורניות הנוקשות הנדרשות לצורך התקשרות של הרשות המקומית. לאחרונה, בתי המשפט משנים את הגישה, נוכח עקרונות הדין המנהלי ודיני עשיית עושר ולא במשפט. בהתאם לגישה זו, עלולה הרשות המקומית להיות חייבת בחיוב כספי, אף אם לא נערכה ההתקשרות בהתאם לדרישות החוק.

ללקוחותינו, רשויות מקומיות

• על ההתקשרויות הרשות המקומית, חלות, בין היתר, הוראות סעיף 203 לפקודת העיריות או סעיף 232 לצו, שמטרתן שמירה על הקופה הציבורית. כיום, נוכח פסיקת בתי המשפט, ניסיון להתנער מהתקשרויות או מדרישות תשלום, בטענות פרוצדורליות כי החוזה אינו בהתאם להוראות הדין – סביר שיידחו, במלואן או בחלקן.
• ניסיון לעצור תשלומים לקבלן או נותן שירות שכבר ביצע את עבודתו, תחת האמתלה שהרשות עצמה לא השלימה את הליכי אישור התקציב או התב"ר – יידחה על ידי בית המשפט, ויגרור את הרשות להוצאות משפטיות כבדות ולעצירת פרויקטים חיוניים בעיצומו של הביצוע. חובת ההגינות המנהלית ותום הלב גוברת על הניסיון להסתתר מאחורי מחדלים פרוצדורליים של הרשות עצמה.
• ללקוחותינו להם מונה חשב מלווה – יש לציין, בכתב, על כל התחייבות כספית, כי מונה לרשות חשב מלווה, וכי התחייבויות יכובדו רק אם נחתמה על ידו. יש לעדכן את דבר המינוי, גם באתר האינטרנט הרשותי. לאי מילוי הוראה זו, אף במקרים בהם אין מחלוקת כספית עם נותני שירות, עלולות להיות השלכות בהתנהלות למול גופים ציבוריים.
• לחוזה בלתי חוקי עלולות להיות משמעויות גם במישור האישי, במסגרת חיוב אישי.

ללקוחותינו, המתקשרים עם רשויות מקומיות

יש להקפיד שההתקשרות עם הרשות (לרבות הארכת התקשרות), תהיה חתומה כנדרש בדין, ע"י כל המורשים והמוסמכים לכך. בהתקשרויות של גורמי מקצוע בעלי ידע (עו"ד, רו"ח וכו'), התקשרויות לטווח ארוך, או התקשרויות בהן יש שינויים בתמורה לאורך התקופה – החשיבות גדולה אף יותר. בנוסף, מי שמבקש להסתמך על פסיקת בית המשפט להכרה בתביעה לשכר ראוי או לקיום חיוב חלקי, כדי להימנע מכריתת הסכם בהתאם להוראות החוק, עלול להיחשב כחסר תום לב, ולהינזק מכך.

לצד החובה הברורה להקפיד על חוזה חתום כדין, פסק הדין החדש בעניין גדרה מעניק רשת ביטחון משמעותית לקבלנים וספקים. אם פעלתם בתום לב, הגשתם חשבונות שאושרו בפיקוח, והרשות נהנית מהעבודה – בית המשפט לא ייתן יד לעוול, ויורה על קיום החוזה ותשלום מלוא התמורה, גם אם הרשות 'נזכרה' לטעון שהחוזה פגום חוקית. כמו כן, אם הרשות מסרבת לשלם, עומדת לכם הזכות לעצור את ביצוע העבודות כדי להקטין את נזקיכם.

עורך דין רשויות מקומיות 

משרד עורכי דין וולר ושות' הנו ממשרדי עורכי הדין המובילים בישראל בתחום הרשויות המקומיות, על פי מדריכי הדירוג D&B ו-BDI. המשרד מעניק ליווי וייעוץ משפטי שוטף, לרשויות מקומיות, לתאגידים עירוניים ולעמותות עירוניות. לכל שאלה בתחום, צרו קשר.

נכתב על ידי עו״ד רועי וולר (LL.B, M.A, C.R.O), שותף בכיר במשרד וולר ושות׳, מהמובילים בישראל בתחום דיני המכרזים, ההתקשרויות הציבוריות ודיני הרשויות המקומיות. עו״ד וולר משמש כיועץ משפטי לרשויות מקומיות, תאגידים עירוניים וגורמים ציבוריים, ומלווה הליכי מכרזים רחבי היקף – החל משלב גיבוש האסטרטגיה המשפטית והתכנון המכרזי, דרך ניסוח המפרטים והתנאים, ועד לייצוג בפני ועדות המכרזים ובתי המשפט. עו״ד וולר כיהן בעבר כמנכ״ל רשות מקומית, ראש מטה שר, ויועץ בכיר ליו״ר ועדת הכספים בכנסת, ומשלב בעבודתו ראייה מערכתית, רגולטורית וניהולית. 

פורסם ביום 14/12/2021. עודכן ביום 24/05/2026.