חוזה בלתי חוקי ברשויות המקומיות

אחת לתקופה, מעלות רשויות מקומיות את הטענה, כי התחייבות חוקית שנטלו על עצמן, בחוזה, במכרז או בהזמנת עבודה – בטלות ומבוטלות. זאת, בשל טעות מינהלית (מכוונת או תמימה) בחתימת מורשי החתימה מטעמן. בכך, מנסות הרשויות להשתחרר מחובת התשלום, בטענות פרוצדורליות כי החוזה נכרת בניגוד להוראות הדין. מוזמנים לעיין בסקירה בנושא חוזה בלתי חוקי ברשויות המקומיות.

דין התחייבות הרשות המקומית

סעיף 203(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש], קובע:

“חוזה, כתב התחייבות, … שיש בהם התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והגזבר; לא היתה בהם התחייבות כספית כאמור, לא יחייבו את העיריה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והמזכיר, ובאין מזכיר – עובד אחר של העיריה הממלא את תפקיד המזכיר לפי החלטת המועצה.”

הסדר כמעט זהה מצוי בסעיף 193(א) לצו המועצות המקומיות, תשי”א – 1950:

“חוזה, כתב התחייבות או תעודה אחרת מסוג שקבע השר ושיש בהם התחייבות כספית מטעם המועצה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם המועצה, בצד חותמת המועצה, ראש המועצה וכן גזברה…”.

סעיף 232 (א) – (ד) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי”ח – 1958, קובע הסדר ברוח דומה, כדלקמן:

“למועצה תהא חותמת…. חותמת המועצה תהא שמורה בידי ראש המועצה; ברשותו אפשר שתונח למשמרת אצל מזכיר המועצה או אצל עובד אחר, שימונה לכך על ידי המועצה… חוזה או מסמך אחר שלא הוטבעה עליו חותמת המועצה, לא יחייב את המועצה פרט למקרים שלגביהם נקבעה בצו זה הוראה אחרת… אין להטביע את חותמת המועצה על כל חוזה או מסמך מחייב אחר של המועצה אלא בפני ראש המועצה ואחד מאלה: חבר מועצה או המזכיר או עובד אחר שהורשה על ידי המועצה; וכל אחד משניהם יחתום את שמו על החוזה או על המסמך האחר, לראיה שבפניו נחתם“.

במקרה שמוּנה חשב מלווה לרשות מקומית מסוימת, המחוקק החמיר את הדרישה. סעיף 142 ג(א) לפקודת העיריות, מורה כי “התחייבות כספית מטעם העיריה לא תחייב את העיריה אלא אם כן, חתם עליה, נוסף על החתימות הנדרשות לפי פקודה זו, גם החשב המלווה. על כל התחייבות כספית יצוין בכתב כי מונה לעירייה חשב מלווה וכי זו תחייב את העיריה רק אם נחתמה על ידו כאמור; התחייבות כספית שלא נחתמה כאמור-בטלה“. הוראה זהה חלה במועצות המקומיות, מכוח סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]. על התכלית שבבסיס הוראות החוק, עמדה כב’ השופטת (כתוארה דאז) מ’ נאור, בע”א 6705/04 בית הרכב בע”מ נ’ עיריית ירושלים, כי –

“…תכלית דרישת הצורה שבסעיף 203 היא הבטחת שימוש זהיר ומבוקר בכספי ציבור… מטרתה ליצור מערכת בקרה שתוודא כי הגוף הציבורי המתקשר בעסקה במשפט האזרחי נהג בזהירות הראויה ובחן את העסקה כראוי. הדרישה מקורה באינטרס הציבורי והיא משקפת רצון להבטיח את חוקיות פעולות העיריה  כמו גם הגנה על זכויות תושביה ואמון הציבור בה”.

חוזה בלתי חוקי

ההוראה החוקית חדה וברורה. חוזה שנעשה בניגוד לדרישת הצורה המהותית הקבועה לעיל – לא יחייב את הרשות המקומית. אך אין זו התוצאה היחידה: על החוזה הבלתי חוקי חל גם הדין הכללי הקבוע בסעיף 30 לחוק החוזים. סעיף זה קובע כי חוזה שכריתתו היא בלתי-חוקית הוא חוזה בטל. חוזה בלתי חוקי “אינו רק לא אכיף או פגום. חוזה כזה הוא בטל” (בג”ץ 6231/92 זגורי נ’ בית הדין הארצי לעבודה, פ”ד מט(4) 749).

כך נפסק קונקרטית ביחס לחוזה מינהלי שלא קיים את סעיף 203: “אי-ציות להוראה זו אינו פגם פורמלי בלבד; התוצאה של אי-הציות כנ”ל היא בטלות החתימה הפגומה, והיא תיחשב כאילו לא היתה קיימת, עם כל התוצאות הנובעות מכך” (ע”א 449/73 המועצה המקומית “יסוד המעלה” נ’ מילוסלבסקי, פ”ד כח(1) 421).

דרישת הכתב בחוזה עם הרשות המקומית

על מנת שחוזה או כתב התחייבות מאת הרשות המקומית תעמוד בתוקף, עליה לכלול 4 דרישות טכניות, צורניות, במצטבר: חוזה בכתב; חתימת ידו של ראש הרשות המקומית; חתימת ידו של גזבר הרשות המקומית; והטבעת חותמת הרשות המקומית. על פי הוראת פקודת העיריות וצו המועצות המקומית (מועצות אזוריות), חוזה שלא כולל את כל הדרישות הנ”ל – אינו חוקי.

בית המשפט קבע, בשורה של פסקי דין, כי דרישת הצורה, איננה טכנית – ראייתית, אלא דרישה מהותית קונסטיטוטיבית (וראה גם ע”א 65/85 עיריית נתניה נ’ נצ”ב נתניה בע”מ, פ”ד מ(3) 29, 69 (1986); ע”א 487/75 עזרה ובצרון חברה לשיכון בע”מ נ’ גליק, פ”ד ל(2) 621, 626 (1976)). ההלכה בבית משפט העליון, רואה בסעיף 203 חשיבות גדולה, המחייבת פרשנות דווקנית ומחמירה. בלשונו של השופט קיסטר (ע”א 11/71 עירית רחובות נ’ גולדמן, פ”ד כה(2) 381, 385 (1971) –

“אמנם ניתן לומר כי הוראה זו אינה ליברלית ואולי היא פורמלית מאד, אבל יש לזכור כי מדובר בכספי ציבור ויש להיזהר מאד בהוצאתם.”

חוזה בלתי חוקי עם הרשות המקומית – תרופות

על פי סעיף 31 לחוק החוזים, כאשר מדובר בחוזה בלתי חוקי, עומדת לצדדים הזכות להשבה. לפי כלל ההשבה, כל צד חייב להשיב לצד השני מה שקיבל על פי החוזה הפסול. אם ההשבה אינה אפשרית, או איננה סבירה, עליו לשלם לצד השני את השווי של מה שקיבל. החריג להשבה הוא שבית המשפט רשאי, אם ראה ש”מן הצדק לעשות כן” ובתנאים שימצא לנכון, לפטור צד מחובת ההשבה או תשלום השווי. במילים אחרות, בית המשפט רשאי להפעיל את שיקול דעתו, ולפטור צד מחובת ההשבה, בכדי לעשות צדק יחסי ובכדי להתאים את הסעד לנסיבות המקרה. בכך, על בית המשפט לאזן בין שיקולי צדק “כלליים”, המבקשים להרתיע צדדים מכריתת חוזים בלתי חוקיים באמצעות שלילת בחירת התרופות והסעדים הקנויים למתקשרים בחוזים חוקיים, לבין שיקולי צדק “פרטניים” בין הצדדים הקונקרטיים לחוזה הבלתי חוקי.

כך, עשוי בית המשפט לסבור כי אין מקום להורות לרשות לשלם את מלוא התמורה עליה הוסכם בין הצדדים, שכן מקור החיוב, הוא בחוזה שנחתם בניגוד לחוק, והפוגע בקופה הציבורית. מאידך, כאשר ניתנו השירותים לרשות, הרי שאין לאפשר לרשות להסתתר, ולהימנע מתשלום – תחת חומת המגן של הוראות החוק, בטענה צורנית. יתר על כן, כאשר צד נאחז בדרישת הכתב הפורמליסטית, חרף הסכמה בעל-פה בין הצדדים או בניגוד להתנהגותם, עלול הדבר להחשב חוסר תום לב.

תשלום מלוא התמורה

במקרים חריגים ונדירים, יורה בית המשפט על השבה, משמע על תשלום מלוא התמורה, מטעמים של עשיית צדק. כך, פוסק בית המשפט (רע”א 5210/08 עו”ד זרח רוזנבלום נ’ מועצה מקומית חבל מודיעין [פורסם בנבו]) כי לצורך הוראה לתשלום מלוא התמורה, יש לעמוד בתנאים המצטברים הבאים:

• הצד המתקשר עם הרשות הוא תם לב לחלוטין, או לא ידע כי היה עליו לעמוד בדרישות סעיף 232 לצו. מנגד – התנהלות הרשות חסרת תום לב או עולה כדי הצגת מצג שווא או התרשלות.
• בחינת תקציבה של הרשות מעלה כי לחיוב הכספי היה קיים מקור תקציבי בתקופה הרלבנטית.
• אי העמידה בדרישות הצורה הקבועות בסעיף 203 לפקודת העיריות או סעיף 232 לצו, אינה יורדת לשורשו של עניין. לדוגמה, כשנערך הסכם בכתב החתום ע”י הגזבר וראש הרשות, אך ללא חותמת הרשות.

כאמור, לבית המשפט עומדת האפשרות להורות על קיום חלק מהחיוב, במטרה לאזן בין הצורך בעמידה בהוראות החוק בעניין חוזה בלתי חוקי, לבין התנהגות הצדדים ושיקולי צדק.

תשלום חלק מהתמורה

כאמור, אלו אמות המידה באשר לתשלום של מלוא התמורה שנקבעה בהסכם הנוגד את הוראות סעיף 203 לפקודת העיריות או סעיף 232 לצו המועצות המקומית (מועצות אזוריות), בגין שירות או עבודה שנהנתה מהם. ואולם, במסגרת סעיף 31 לחוק החוזים, נתונה לבית המשפט אפשרות נוספת והיא להורות על קיום חלק מהחיוב. כלומר, בתמורה כספית, יכול בית המשפט להורות על תשלום חלק מן התמורה החוזית עליה הוסכם.

כאשר המדובר בחיוב כספי בגין שירות או עבודה שבוצעו עבור הרשות, בחוזה בלתי חוקי, שאינו ניתן להשבה בעין (דוגמת עבודות ייעוץ, חוות דעת ושירותים שונים), הרי שיש לשלם עבורם בדמות של “שכר ראוי“. כלומר, הרשות המקומית נהנתה והתעשרה, שלא על פי זכות שבדין, מעבודתו של נותן השירותים. משכך, על הרשות לשלם תמורה כלשהי, בדמות “שכר ראוי”, המבוסס על הוראות חוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל”ט-1979.

גם בתביעת “שכר ראוי”, פוסק בית המשפט כי הקביעה האם להורות על רשות לקיים, חלקית, את חיובה הכספי תעשה בשים לב למכלול נסיבות המקרה. בתביעות שבבסיסן שירות או עבודה שניתנו לרשות, על פי חוזה הנוגד את הוראות סעיף 232 לצו או הוראת סעיף 203 לפקודת העיריות, על בית המשפט להפעיל את אותם השיקולים.

מסקנות ללקוחותינו

בעבר, עמדו בתי המשפט על הדרישות הצורניות הנוקשות הנדרשות לצורך התקשרות של הרשות המקומית. לאחרונה, בתי המשפט משנים את הגישה, נוכח עקרונות הדין המנהלי ודיני עשיית עושר ולא במשפט. בהתאם לגישה זו, עלולה הרשות המקומית להיות חייבת בחיוב כספי, אף אם לא נערכה ההתקשרות בהתאם לדרישות החוק.

ללקוחותינו רשויות מקומיות

• על ההתקשרויות הרשות המקומית, חלות, בין היתר, הוראות סעיף 203 לפקודת העיריות או סעיף 232 לצו, שמטרתן שמירה על הקופה הציבורית. כיום, נוכח פסיקת בתי המשפט, ניסיון להתנער מהתקשרויות או מדרישות תשלום, בטענות פרוצדורליות כי החוזה אינו בהתאם להוראות הדין – סביר שיידחו, במלואן או בחלקן.
• ללקוחותינו להם מונה חשב מלווה – יש לציין, בכתב, על כל התחייבות כספית, כי מונה לרשות חשב מלווה, וכי התחייבויות יכובדו רק אם נחתמה על ידו. יש לעדכן את דבר המינוי, גם באתר האינטרנט הרשותי. לאי מילוי הוראה זו, אף במקרים בהם אין מחלוקת כספית עם נותני שירות, עלולות להיות השלכות בהתנהלות למול גופים ציבוריים.

ללקוחותינו, המתקשרים עם רשויות מקומיות

יש להקפיד שההתקשרות עם הרשות (לרבות הארכת התקשרות), תהיה חתומה כנדרש בדין, ע”י כל המורשים והמוסמכים לכך. בהתקשרויות של גורמי מקצוע בעלי ידע (עו”ד, רו”ח וכו’), התקשרויות לטווח ארוך, או התקשרויות בהן יש שינויים בתמורה לאורך התקופה – החשיבות גדולה אף יותר. בנוסף, מי שמבקש להסתמך על פסיקת בית המשפט להכרה בתביעה לשכר ראוי או לקיום חיוב חלקי, כדי להימנע מכריתת הסכם בהתאם להוראות החוק, עלול להיחשב כחסר תום לב, ולהינזק מכך.

עורך דין רשויות מקומיות 

משרד עורכי דין וולר ושות’ מעניק ליווי וייעוץ משפטי שוטף, לרשויות מקומיות ולתאגידים עירוניים. לכל שאלה בתחום, צרו קשר.