אשכולות רשויות מקומיות: מדריך משפטי מלא

מהו אשכול רשויות?

אשכול אזורי הוא "איגוד ערים" מיוחד מסוג אשכול רשויות מקומיות המבוסס על התאגדות וולונטרית של רשויות מקומיות סמוכות. מטרת ההתאגדות היא לעודד פיתוח אזורי ולקדם שיתופי פעולה בנושאים שונים בין הרשויות המקומיות. בדומה לאיגודי ערים אחרים, לאשכולות מעמד חוקי הדומה לזה של רשות מקומית, אך בשונה מאיגודי ערים חד-תחומיים, לאשכול ניתנה הסמכות לעסוק בכלל הנושאים המקדמים את העשייה האזורית. הרציונל המרכזי הוא לאפשר לרשויות להתמודד במשותף עם משימות ציבוריות, שירותים ותשתיות, תוך יצירת יתרון לגודל ושיפור יכולתן המקצועית והניהולית, ובכלל זה:

• ייעול אספקת שירותים מוניציפליים על ידי איגום משאבים וניצול יתרון לגודל;
• הנגשת שירותים חדשים ומותאמים על ידי השגת ספי כניסה אזוריים;
• ניהול אזורי של תחומים מרחביים וחוצי-גבולות מוניציפליים;
• פיתוח אזורי, באמצעות הובלה ותכלול של מהלכים אזוריים בתחומים כלכליים, חברתיים וסביבתיים;
• חיזוק הלכידות האזורית, באמצעות צמצום פערים וטיפוח מרחב חיים משותף בין הקהילות.

אשכול מוקם מכוח חוק איגוד ערים ומכוח צו של שר הפנים, בכפוף לבקשתן והסכמתן של הרשויות המקומיות המאוגדות בו אולם הרשויות המקומיות אינן מחויבות לקחת חלק בכל פרויקט שהאשכול יוזם.

מה ההבדלים בין אשכול רשויות לאיגוד ערים?

אבני הדרך בהקמת אשכולות הרשויות

בשנת 2009 הוקם האשכול האזורי הראשון – גליל מערבי, שהוקם בתחילה כתאגיד עירוני. בשלב הראשון אימץ אותו משרד הפנים כפיילוט, ובהמשך הרחיב את הפיילוט והקים עוד אשכולות בפריפריה כמסגרות חדשניות לפיתוח אזורי רב-תחומי. בשנת 2012 החל שיתוף פעולה בין משרד הפנים, משרד האוצר והג'וינט, לשם פיתוח מודל האשכולות האזוריים בישראל. בשנת 2017 יצא משרד הפנים בקול קורא נוסף לרשויות המקומיות להקמה של עוד אשכולות, ובמשרד הפנים הוחלט לאשר את הקמתן של 8 אשכולות חדשים.

ביום 15/4/2018, החליטה הממשלה להמשיך ולקדם את התהליך, ולהרחיב את המודל, באמצעות הכרזה על האשכולות האזוריים, כבעלי עדיפות לאומית. הכרזה זו איפשרה למשרדי הממשלה השונים, לקבוע קריטריונים למתן הטבות, תקציבים ותמיכות, גם לאשכולות הרשויות. עם הקמת האשכול האזורי "מישור החוף", בחודש מאי 2022, עומד מספר האשכולות האזוריים על 12, בהם חברות 165 רשויות (שהן 64% מסך הרשויות בישראל), ומתגוררים בהם למעלה מ- 3 מיליון תושבים.

מה המעמד המשפטי של אשכולות הרשויות?

בתחילת הדרך, ולשם התנעה גמישה של מיזם האשכולות, הוגדרו האשכולות הראשונים כתאגיד עירוני אזורי, לפי הכללים החלים על תאגידים עירוניים. מהניסיון שהצטבר בשנים הראשונות לפעילותם במעמד של תאגיד עירוני עלה צורך להסדיר בחקיקה ראשית את מעמדם המשפטי: מעמד סטטוטורי אמור להקל על קבלת תקציבים ממשלתיים, לאפשר האצלת סמכויות מהרשויות המקומיות לאשכול, ולאפשר עריכת מכרזים משותפים ומכרזי מדף.

בשנת 2016 אושר תיקון לחוק איגודי ערים, תשט"ו-1955 (פרק א'1 :אשכול רשויות מקומיות), במסגרתו הוגדרו האשכולות האזוריים כ"איגוד ערים מסוג אשכול רשויות מקומיות". כפי שהגדיר משרד הפנים בקובץ נהלים והנחיות להקמת אשכול, החקיקה נועדה לשדרג את מעמדם של האשכולות ולאפשר כלים לפעילותם בתחום הסמכויות והמכרזים. לצד זה, החקיקה משמרת את עקרון הוולונטריות שהוגדר על ידי משרד הפנים לפיו הקמת האשכול והגדרת תחומי פעילותו ייעשו על פי יוזמה של הרשויות עצמן.

ביהודה ושומרון, הוסדר המעמד המשפטי של אשכול רשויות יהודה ושומרון, בתיקון לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), תשמ"א-1981, שנחתם ע"י אלוף פיקוד המרכז בחודש מאי 2019.

איך מקימים אשכול רשויות מקומיות?

הקמת אשכול אינה מתחילה בהחלטה חד-צדדית של רשות מקומית אחת. משרד הפנים מתאר תהליך הכולל יוזמה משותפת של הרשויות המבקשות להתאגד, עבודת מטה מקצועית, בחינת התאמת האזור והמלצה לשר הפנים.

הבקשה להקמת אשכול כוללת, בין היתר, מכתב פנייה של ראשי הרשויות המבקשות להתאגד, מצע אסטרטגי לפעילות האשכול, חזון ראשוני לפיתוח אזורי, מידע על שיתופי פעולה קיימים, נכסים ועוגנים אזוריים וכן התחומים שבהם מבקשות הרשויות לפעול במשותף. לאחר הגשת הבקשה מתבצעת בחינה מקצועית במשרד הפנים, ובהמשך מתקיים הליך המלצה והכרעה.

לפי הנוהל שפרסם משרד הפנים, בין תנאי הסף שנקבעו להקמת אשכול נכללו לפחות שש רשויות מקומיות ו-50,000 תושבים, לצד דרישות הנוגעות להטרוגניות של הרשויות ולרצף גיאוגרפי, בכפוף לחריגים שנקבעו בנוהל.

מבחינה מעשית, עוד לפני הגשת הבקשה רצוי לגבש הסכמה בין הרשויות בנושאים כגון תחומי הפעילות הראשוניים, אופן קבלת ההחלטות, חלוקת העלויות, השירותים שיופעלו במשותף והיעדים שהאשכול אמור להשיג.

ההליך המשפטי להקמת אשכול

אשכול רשויות מוקם, כאמור, על פי פרק א':1 "אשכול רשויות מקומיות" בחוק איגודי ערים, תשט"ו- 1955, מכח צו שר הפנים בכפוף לבקשת והסכמת הרשויות המקומיות המאוגדות בו. לאחר הקמתו ופרסום דבר ההקמה ברשומות, מעמדו של האשכול הנו של רשות מקומיות (סעיף 3 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981).

בניית שותפות בין רשויות האשכול

הרשויות המקומיות החברות באשכול, מקבלות החלטות משותפות, במגוון נושאים. בין הנושאים הנפוצים –

• מינוי בעלי תפקידים: בחירת מנכ״ל האשכול, יו״ר המועצה, חברי ועדות מקצועיות ויועצים חיצוניים, על בסיס קריטריונים מקצועיים, הסכמה, שמירה על איזון וייצוג הולם.

• הגדרת תחומי הפעילות המרכזיים. החלטה אסטרטגית באשר לתחומים שבהם יפעל האשכול: תשתיות, חינוך, איכות סביבה, כלכלה מקומית, תיירות אזורית, תחבורה, חדשנות דיגיטלית ועוד – בהתאם לצרכים האזוריים ולחזון המשותף.

• בחירת פרויקטים ושירותים ספציפיים. בחינת הצעות יזומות או תגובתיות לפרויקטים משותפים.

• קביעת שיטות ההפעלה. האם השירותים יופעלו במישרין על ידי האשכול, באמצעות ספק חיצוני, או על ידי אחת הרשויות בשם האשכול, תוך קביעת תצורת התקשרות, מימון ופיקוח.

• רמת המעורבות וההשתתפות של כל רשות. האם כל רשות חייבת להשתתף בפרויקט מסוים, או (לרוב) – פרויקטים "פתוחים" להשתתפות לפי בחירה.

האצלת סמכויות מהרשות המקומית לאשכול

בהתאם לסעיף 17ד1(2) לחוק לחוק איגודי ערים, רשות מקומית יכולה, באישור מועצת הרשות המקומית, ובהסכמת האשכול, להאציל לאשכול סמכות מסמכויותיה או תפקיד שהוטל עליה על פי חוק.

נבהיר כי האצלת הסמכויות איננה משחררת את הרשות המקומית מחובות, סמכויות או תפקידים באותם תחומים שהאצילה לאשכול, אלא אם אושר הדבר בידי שר הפנים והעברת הסמכויות והתפקידים בוצעו בצו האשכול, בהתאם לסעיף 10 לחוק איגודי ערים.

האם אשכול יכול לפרסם מכרז עבור הרשויות החברות בו?

התשובה הקצרה: כן. ההסדר החוקי מאפשר לאשכול רשויות, כ"איגוד ערים מסוג אשכול רשויות מקומיות" לפי פרק א׳1 לחוק איגודי ערים, תשט"ו-1955 – לערוך ולפרסם מכרז להזמנת טובין, שירותים או ביצוע עבודות, כך שהרשויות המקומיות החברות בו (ולעיתים גם ועדים מקומיים ותאגידים עירוניים) יוכלו להתקשר עם הזוכה במכרז לצורך מילוי תפקידיהן, בלי לפרסם מכרז נפרד כל אחת בפני עצמה.

זהו אחד הכלים המשמעותיים ביותר שהמחוקק העניק לאשכולות כדי לממש בפועל את יתרון הגודל האזורי. אבל התשובה הקצרה מסתירה שכבה משפטית עשירה בהרבה, שראוי להכיר לפני שמנסחים או בוחנים מכרז כזה.

שני מסלולים חוקיים נפרדים

בפועל קיימים בדין הישראלי שני בסיסים נורמטיביים נפרדים להתקשרות משותפת/אזורית של רשויות מקומיות, ויש חשיבות לזהות באיזה מהם פועלים בכל מקרה נתון:

המשמעות המעשית: לרשות שאינה חברה באשכול מסוים, אך מעוניינת לשתף פעולה עם שכנותיה במכרז נקודתי, עדיין פתוח המסלול הכללי של מכרזים משותפים — גם בלי להקים או להצטרף לאשכול סטטוטורי. לעומת זאת, אשכול קיים אינו זקוק לוועדה נפרדת: הוא פועל מכוח מעמדו שלו כאיגוד ערים.

מה נדרש במסמכי המכרז? המנגנון בפועל

תבנית המכרז של האשכולות הנם כדלקמן:

• הגדרת רשויות האשכול: מסמכי המכרז מגדירים מפורשות את רשימת הרשויות המשתתפות, תוך הוספת סעיף "מרחיב" הכולל גם "כל רשות שתצטרף לאשכול" בעתיד, כך שהמכרז אינו "נסגר" ברגע הפרסום אלא ממשיך לשרת גם הצטרפויות מאוחרות של רשויות לאשכול עצמו.
• היקף ההתקשרות המצטבר המרבי: המכרזים שנבדקו כללו תקרה כספית מפורשת להיקף ההתקשרות הכולל מול כלל הרשויות יחד. כל עוד ההיקף המצטבר בפועל אינו חורג מהתקרה שפורסמה, רשאיות הרשויות להמשיך ולהתקשר עם הזוכה.
• התקשרות נפרדת לכל רשות: הזכייה במכרז אינה יוצרת חוזה אחיד מול "האשכול" בלבד. ההתקשרות בפועל היא בין הספק/הקבלן הזוכה לבין כל רשות מקומית מרשויות האשכול בנפרד, לפי בחירתה ושיקול דעתה. כך, שרשות אינה חייבת להתקשר רק מפני שהאשכול פרסם את המכרז, וכל רשות שומרת על עצמאותה החוזית.
• תוקף ואופציות הארכה: תוקף ראשוני (למשל 24 חודשים) עם אופציות הארכה תקופתיות (למשל שלוש תקופות נוספות של 12 חודשים), כדי לאזן בין יציבות מסחרית לזוכה לבין הצורך לחדש תחרות מעת לעת.
• מבנה "רשימת קבלנים": במכרזים גדולים ורב-תחומיים (בעיקר עבודות תשתית), נהוג מבנה של בחירת מספר זוכים היוצרים "רשימה". מתוכה, רשאיות הרשויות המקומיות החברות באשכול לקבלת הצעות מחיר לעבודות ספציפיות.

התקשרות בין אשכול לבין רשות מקומית: האם תמיד צריך מכרז?

כפי שסקרנו במאמר פטור ממכרז בהתקשרות עם אשכולות, התקשרות של רשות מקומית בפטור מכרז אשכולות עם זוכה במכרז אשכול מהווה "קיצור דרך" מבחינת יעילות, חיסכון תקציבי ושדרוג  אפשרי של איכות השירותים. עם זאת, טרם ההתקשרות בין האשכול לבין הרשות המקומית, יש להקפיד על הוראות הדין, ניהול מקצועי, שקיפות ובקרה.

מנגנוני קבלת החלטות באשכול: כיצד מאזנים בין רשויות גדולות וקטנות?

אחד האתגרים המרכזיים בכל אשכול רשויות מקומיות הוא יצירת מנגנון קבלת החלטות המאזן בין הרשויות החברות בו. מטבע הדברים, קיימים פערים משמעותיים בגודל האוכלוסייה, בהיקף התקציב, באיתנות הפיננסית ובצרכים המקומיים של כל רשות. מנגנון קבלת החלטות שאינו מאוזן עלול ליצור תחושת קיפוח, לפגוע באמון בין השותפים ואף להוביל לפרישת רשויות מהאשכול.

מבנה ארגוני של האשכול

מועצת האשכול מורכבת מנציגי הרשויות החברות באשכול ומשמשת כגוף הסטטוטורי העליון של האשכול. על פי החוק, לפחות מחצית מחברי המועצה הם עובדי רשויות. לכן, נוסד במרבית האשכולות פורום ראשי רשויות להובלת האסטרטגיה האזורית המשותפת. באשכולות רבים, מוקמים גם פורמים אזוריים שכוללים שותפים אזוריים מגוונים מחוץ למגזר המוניציפלי.

יו"ר מועצת האשכול

הנו ראש רשות מקומית מבין הרשויות החברות באותו האשכול, אשר נבחר מקרב חברי האשכול ומהווה הדמות המובילה את האשכול מטעם הרשויות.

מנכ"ל האשכול

ממונה על ידי מועצת האשכול, ותפקידו לנהל את עובדי האשכול ולהוציא לפועל את החלטות מועצת האשכול.

מה המקורות התקציביים של אשכול רשויות מקומיות?

אשכול רשויות מקומיות פועל במסגרת מודל תקציבי רב-מקורות, המורכב ממספר מרכיבי מימון המשלימים זה את זה, ומאפשרים לו להפעיל את מערך השירותים, הפיתוח, והמינהל הדרושים להפעלתו התקינה:

1. דמי חבר שנתיים. רשות מקומית החברה באשכול מחויבת בתשלום דמי חבר שנתיים, הנגבים בתחילת כל שנת כספים. סכום זה מהווה את הבסיס להשתתפות הרשות בתקציב השוטף של האשכול, והוא משקף את מחויבותה הפעילה של הרשות לחברות ולהשתתפות בניהול ובקבלת ההחלטות במסגרת פעילות האשכול.

2. מענק שוטף ממשרד הפנים. משרד הפנים מעניק לכל אשכול מענק שנתי שוטף, המשולם אחת לשנה, ונועד לשמש תוספת תקציבית משלימה לדמי החבר. מענק זה מחולק באופן דיפרנציאלי בהתאם לפרופיל הסוציו-אקונומי של האשכול, היקף פעילותו, חוזקו המוסדי והתקציבי, וקריטריונים נוספים הנקבעים על ידי משרד הפנים.

3. דמי ניהול מפעילויות ושירותים. לצורך מימון עלויות המטה, ההוצאות המינהליות וניהול הפעילות השוטפת, רשאי האשכול לגבות דמי ניהול מגורמים הנהנים משירותיו. דמי ניהול אלו נגבים, בין היתר, מגורמים חיצוניים המשתתפים בפרויקטים המנוהלים על ידי האשכול, או מהרשויות החברות המקבלות שירותים ייעודיים, וזאת בהתאם להסכמות ולמודלים כספיים שנקבעים מראש.

4. מענק הקמה לאשכול חדש. אשכול חדש, המצוי בשלב התהוות או הקמה, זכאי למענק חד-פעמי ממשרד הפנים. מענק זה מיועד למימון ההקמה המוסדית, גיבוש תשתיות ניהוליות וארגוניות, גיוס צוות מקצועי ראשוני, והפעלת תהליכי התנעה ראשוניים, לרבות מיפוי צרכים ובניית תוכנית עבודה ראשונית.

5. השתתפות תקציבית של רשויות פעילות. רשות מקומית אשר בוחרת להשתלב באופן פעיל בפרויקט או יוזמה מסוימת המנוהלת על ידי האשכול, מחויבת לשאת בחלקה היחסי בעלויות הפרויקט. השתתפות זו מבוצעת בהתאם למפתח תקציבי שקוף ומוסכם מראש, בהתחשב בהיקף ההשתתפות, סוג השירות, ותועלת הרשות מהפעילות.

6. קולות קוראים ותקציבים ממשלתיים ייעודיים. אשכולות רשויות מקומיות רשאים להתמודד ולהגיש מועמדותם לקולות קוראים (קו"ק) ולמסלולי תמיכה תקציביים של משרדי ממשלה שונים. במסגרת זו ניתן לקבל מענקים, תקציבי פיתוח או תמיכות ייעודיות לפרויקטים בתחומים כגון סביבה, חינוך, תשתיות, כלכלה מקומית, חדשנות ועוד. מימוש קולות קוראים אלו מחייב עמידה בקריטריונים מקצועיים, הכנת תכניות מפורטות והגשת דיווחים בהתאם להנחיות המשרד המתקצב.

   • מסלול התקשרות: הוראת תכ"מ מס' 7.3.6.1 (התקשרות בפטור ממכרז)  מפרטת את הכללים לביצוע התקשרויות הממשלה בפטור ממכרז עם רשות מקומיות, לצורך קבלת שירותים במסגרת תפקידי הרשות.

   • מסלול תמיכה: בדומה לרשויות מקומיות, משרדי הממשלה מתאימים מבחני תמיכה, נהלי תקצוב וקולות קוראים, בצורה שייכללו אפשרות לתקצוב אשכולות. הוראת תכ"מ מס' 6.2.0.1 (תמיכות בגופים אחרים), חלה גם על אשכולות.

7. מקורות חיצוניים נוספים. האשכול רשאי לפעול לגיוס מקורות מימון נוספים, ובכלל זה תרומות מקרנות פילנתרופיות, גופים בין-לאומיים, מוסדות מחקר, ארגונים חברתיים או מוסדות ציבוריים. מקורות אלו עשויים לשמש כמנוף לצמיחה, חדשנות, וחיזוק האיתנות התקציבית של האשכול.

8. הכנסות עצמיות מהיטלים ואגרות. אשכול הפועל לפי חוק איגודי ערים, ובכפוף להסדרים מתאימים, רשאי לגבות אגרות או היטלים מכוח חוקי עזר המאושרים כדין. כמו כן, האשכול רשאי להפעיל מיזמים כלכליים מניבים, אשר יוצרים הכנסה שוטפת או חד-פעמית, למשל באמצעות השכרת נכסים, הפעלת שירותים מקצועיים או הפעלת מערכות אזוריות בתחומי תשתית, פינוי אשפה, ניהול מים, תחבורה, תרבות ועוד.

חובות הרשויות המקומיות לאשכולות האזוריים

מועצת האשכול רשאית להטיל על הרשויות המקומיות החברות בו תשלומים לטובת מימון תקציב האשכול לפי מכסות שייקבעו "דמי החבר). זאת בכפוף לאישור שר הפנים ובכפוף למגבלות הקבועות בצו המקים לאשכולות שמפורסם ברשומות (הצו המקים). דמי החבר הם השתתפות כללית בתקציב האשכול השוטף ואינם מיועדים לכיסוי עלותם של שירותים ופרויקטים
ספציפיים שמפעיל האשכול.

על פי בדיקת מבקר המדינה, בכ67%- מכלל האשכולות, הרשויות המקומיות המאושכלות היו חייבות לאשכול סכומים של מעל מיליון ש"ח בכל אחת מהשנים האמורות או בחלקן. לפיכך, המליץ משרד מבקר המדינה למשרד הפנים, בהיותו המאסדר לעקוב אחר חובות הרשויות המאושכלות ולדרוש מהרשויות המקומיות שאינן עומדות בהתחייבויותיהן, צוברות חובות ומגדילות את חובותיהן משנה לשנה לשלם את חובותיהן לאשכולות כנדרש.

כיצד מודדים את הצלחתו של אשכול רשויות מקומיות?

הצלחתו של אשכול רשויות אינה נמדדת במספר הפרויקטים שהוא מפעיל בלבד, אלא בעיקר בתועלת הציבורית שהוא יוצר עבור הרשויות החברות ותושביהן. מדידה מקצועית של ביצועי האשכול מאפשרת לבחון האם מטרות ההתאגדות אכן מושגות, האם השירותים מתייעלים, והאם מתקיים חיסכון אמיתי במשאבים הציבוריים. בין המדדים המקובלים: היקף החיסכון בעלויות רכש, מספר השירותים המשותפים שהוקמו, שיעור השתתפות הרשויות בפרויקטים, קיצור זמני אספקת השירותים, היקף התקציבים שגויסו ממשרדי הממשלה וממקורות חיצוניים, ומדדי שביעות רצון של הרשויות והתושבים.

לצד המדדים הכמותיים, יש לבחון גם מדדים איכותיים: חיזוק שיתוף הפעולה בין הרשויות, פיתוח יכולות מקצועיות, יצירת תשתיות אזוריות חדשות, והצלחת האשכול להתמודד עם אתגרים חוצי-גבולות מוניציפליים. מדידה שוטפת של ביצועי האשכול מאפשרת לזהות מוקדי שיפור, להבטיח שימוש מושכל בכספי הציבור, ולבסס תרבות ארגונית של אחריותיות, שקיפות ושיפור מתמיד – תנאי להצלחתו של כל שיתוף פעולה אזורי ארוך-טווח.

הכותב: עו"ד רועי וולר (LL.B, M.A, C.R.O), שותף מנהל במשרד עורכי דין וולר ושות׳, המתמחה בדיני הרשויות המקומיות, תאגידים עירוניים, משפט מינהלי ודיני המכרזים. עו"ד וולר מביא עמו ניסיון כמנכ"ל רשות מקומית, ראש מטה שר התיירות, ויועץ בכיר ליו"ר ועדת הכספים של הכנסת, ומשמש כיועץ משפטי לרשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, ועדים מקומיים ועמותות.

פורסם ביום 15/06/2022. עודכן לאחרונה: 24/08/2026.