הוראת תכ"ם 1.4.6 מסדירה את אופן השתתפותם של משרדי הממשלה במימון פרויקטי פיתוח ובינוי המבוצעים על ידי רשויות מקומיות. ההוראה קובעת את המסמכים שעל הרשות להציג, את הליך אישור ההתחייבות, התנאים להגשת דרישות תשלום, מנגנון הצמדת התשלומים והכללים לסגירת התחייבות. ההוראה מחייבת את משרדי הממשלה ויחידות הסמך, ויש לבחון את תחולתה לצד הדין והנהלים הספציפיים של המשרד המתקצב.
מהן הוראות תכ"ם?
החשב הכללי במשרד האוצר הוא הגוף האחראי לכתיבה ולפרסום תקנון כספים ומשק (תכ"ם) של מדינת ישראל, מתוקף חוק נכסי המדינה, התשי"א-1951. תקנות אלה (שמעמדן הנחיות מנהליות בלבד), כוללות הנחיות אופרטיביות, מקצועיות ועדכניות המחייבות את משרדי הממשלה ואת יחידות הסמך השונות של משרדים אלו. הוראות התכ"ם מוגבלות לפרשנות, להסבר וליישום של ההסדרים הנורמטיביים הקבועים בחוק ובתקנות, בלבד.
הוראת תכ"ם 1.4.6
הוראת תכ"ם 1.4.6, שכותרתה "השתתפות בפרויקטי פיתוח ובינוי של הרשויות המקומיות", היא הוראה של אגף החשב הכללי במשרד האוצר במסגרת מערך תקנון כספים ומשק, תכ"ם.
ההוראה עוסקת במצב שבו משרד ממשלתי או יחידת סמך משתתפים במימון פרויקט פיתוח או בינוי שמבוצע על ידי רשות מקומית. מדובר, בין היתר, בפרויקטים הכוללים עבודות הנדסה בנאיות, כאשר המימון הממשלתי עשוי להיות מלא או חלקי.
המטרה אינה רק להסדיר את העברת הכסף. ההוראה יוצרת מסגרת עבודה מנהלית ותקציבית שמלווה את הפרויקט משלב אישור ההתחייבות ועד שלב התשלום וסגירת ההתחשבנות.
במהדורה 8 של ההוראה נקבעו שלוש מטרות מרכזיות: יצירת תהליך עבודה אחיד במשרדי הממשלה המשתתפים בפרויקטי פיתוח, הנחיית המשרדים באשר לאופן התשלום לרשויות המקומיות בהתאם לחוק מוסר תשלומים לספקים, תשע"ז-2017, והסדרת אופן הצמדת התשלומים בפרויקטים אלה.
מבחינה מעשית, משמעות הדבר היא שהרשות המקומית אינה יכולה להסתפק באישור עקרוני לכך שהממשלה משתתפת בפרויקט. כדי שההשתתפות הממשלתית תוכל להתממש, נדרש להעמיד תשתית תכנונית, תקציבית, חוזית וחשבונאית המאפשרת למשרד המתקצב לבחון את הפרויקט ואת דרישות התשלום.
על מי חלה הוראת תכ"ם 1.4.6?
הוראת תכ"ם 1.4.6 מופנית בראש ובראשונה אל משרדי הממשלה ויחידות הסמך המשתתפים במימון פרויקטי פיתוח ובינוי של רשויות מקומיות. ההנחיה אינה חלה ישירות על הרשות המקומית.
עם זאת, כאשר משרד ממשלתי מתנה את השתתפותו בפרויקט בעמידה בדרישות ההוראה, הרשות נדרשת בפועל לעמוד בדרישות אלה כדי לקבל את המימון ולממשו.
אילו מסמכים הרשות המקומית צריכה להגיש?
בהליך אישור ההתחייבות, הוראת תכ"ם 1.4.6 קובעת כי הרשות נדרשת להמציא, בהתאם לדרישות ההוראה והמשרד, מסמכים ובהם –
תיאור מלא של הפרויקט וזיהוי גיאוגרפי של מיקום הפרויקט, כולל סקיצה או מפה; מסמך המפרט את הצורך בפרויקט, ככל שנדרש על ידי המשרד; תב"ע (תכנית בניין עיר) מאושרת, על פי כל דין; אומדן כספי או כתב כמויות או טיוטת אבני דרך לתשלום במקרה של הסכם פאושלי; בדיקת כדאיות כלכלית, ככל שעניין הכדאיות הכלכלית רלוונטי לפרויקט; מסמך המפרט את מקורות המימון של הפרויקט; תצהירים; ועוד.
מה צריך להגיש לפני דרישת התשלום הראשונה?
אישור ההתחייבות אינו מעניק לרשות זכות אוטומטית לקבלת התשלום.
הוראת תכ"ם 1.4.6 מבחינה בין שלב אישור ההתחייבות לבין השלב שבו ניתן להגיש דרישת תשלום.
לפני דרישת התשלום הראשונה, הרשות עשויה להידרש להציג מסמכים נוספים. בין היתר, ההוראה כוללת דרישה לתב"ר מאושר, כתב כמויות מפורט או פירוט אבני דרך במקרה של הסכם פאושלי, היתר בנייה ככל שנדרש, חוזה חתום עם קבלן הפרויקט המאושר לפי דין, וכן מסמכים הנוגעים להליך המכרז או הפטור.
בין המסמכים המנויים בהוראה נמצא גם פרוטוקול ועדת המכרזים שבו אושר הזוכה, כאשר מדובר בהתקשרות מכוח מכרז, או פרוטוקול ועדת הפטור של הרשות כאשר מדובר בהתקשרות בפטור. ההוראה מאפשרת לגורמים המקצועיים במשרד לדרוש במקרים חריגים גם את מסמכי המכרז והצעות המציעים.
סגירה או ביטול ההתחייבות
הנוהל החדש קובע כי, ככלל, אם במשך 36 חודשים לא הייתה תנועה בהתחייבות בגין פרויקט פיתוח ו/או בינוי – ההתחייבות תבוטל. במקרים מיוחדים, בהם הרשות המקומית פעלה לקידום ההתקשרות והביצוע התעכב מסיבות שכלל אינן תלויות ברשות המקומית, חשב המשרד יהיה רשאי להאריך את תקופת ההתחייבות, בשנתיים נוספות לכל היותר.
מה קורה כאשר הרשות חורגת מהתקציב שאושר?
חריגה מהתקציב שאושר עשויה להביא לעצירת הפרויקט עד להשלמת בדיקה וקבלת החלטה מתאימה. מבחינת הרשות המקומית, המשמעות היא שאסור לראות בתקציב הממשלתי "מקור פתוח" שניתן להגדילו בדיעבד.
כאשר מתגלה שהאומדן אינו מספיק, או שהיקף הפרויקט השתנה, יש לבחון את מקור החריגה, את המסגרת התקציבית ואת הצורך בקבלת אישור מתאים לפני יצירת התחייבויות נוספות.
מה המשמעויות לרשויות המקומיות?
- הוראת תכ"מ 1.4.6, ממשיכה בהסדרה ובניהול תקין של הליכי התקצוב הממשלתיים, ועל כך יש לברך. אלא שדרישות אלה מעלות את הרף התכנוני/ ביצועי. המשמעות היא שהרשויות המקומיות, ובפרט הרשויות המוחלשות, עלולות להתקשות בקבלת התחייבויות מהמשרדים הממשלתיים ו/או במימושן.
- המצאת מסמכים ונתונים, בשלבי הסף, מחייבת את הרשויות להשקיע משאבים מוקדמים, בכתיבת תכניות, עריכת בדיקות, סקרים והמצאת נתונים, לשם יצירת "תיקי פרויקט" לתקצוב עתידי. המציאות מוכיחה בשטח כי, פעמים רבות, הרשויות אינן מצליחות להעמיד את המשאבים לצורך כך – והן "ישלמו" על כך, בתת-תקצוב. לעניין זה, מומלץ לעיין במחקר שערך משרד הפנים עצמו (מיצוי הכנסות ברשויות המקומיות והגדלתן, חלק א', 2017) בפרק "האתגרים במיצוי תקציביהם של "קולות קוראים" וההתמודדות עימם".
- משמעות הוראת תכ"מ החדשה הנה שרשויות מקומיות, הפועלות בסטיה ו/או בחריגה מהנדרש בחוק או בנוהל (דוגמת פרוטוקולים חלקיים של וועדת המכרזים, הסכמי התקשרות שאינם ברורים, אומדן מוטעה, הסכם פאושלי שלא אושר מראש על ידי המשרד המתקצב, השוואה בלתי מדוייקת בין הצעות וכו') – עלולות לאבד את ההשתתפות הממשלתית בתקציב.
אילו ליקויים עלולים לסכן את מימון הפרויקט?
הסיכון למימון ממשלתי אינו נובע בהכרח מטעות במסמך יחיד. במקרים רבים, הבעיה המהותית היא פער בין הפרויקט שאושר על ידי המשרד הממשלתי לבין הפרויקט שהרשות המקומית התקשרה בו ומבצעת בפועל. ככל שהפער משמעותי יותר, כך גדל הסיכון לעיכוב באישור התשלומים, לדרישה להשלמת מסמכים או לבחינה מחודשת של זכאות הפרויקט להשתתפות.
אחת מנקודות הבקרה המרכזיות היא הליך ההתקשרות עם הקבלן או הספק. כאשר מסמכי המכרז או מסמכי הפטור אינם מלאים, כאשר חסרים פרוטוקולים נדרשים או כאשר לא ניתן להציג באופן ברור את החלטת הגורם המוסמך, עלול להתעורר קושי להוכיח כי ההתקשרות נעשתה בהתאם לדין. ההוראה עצמה מתייחסת למסמכי המכרז או הפטור כחלק מהתשתית הנדרשת לבחינת הפרויקט.
בעיה נוספת מתעוררת כאשר האומדן או המסגרת התקציבית אינם משקפים את הפרויקט שבוצע בפועל. שינוי משמעותי בהיקף העבודה, תוספת רכיבים שלא נכללו בתכנון המקורי או חריגה מהתקציב המאושר עלולים ליצור פער בין ההתחייבות המקורית לבין ההוצאה בפועל. במצב כזה אין די בטענה שהעבודה נחוצה או שהרשות כבר התקשרה עם הקבלן; יש לבחון אם השינוי מצוי במסגרת שאושרה ואם נדרש אישור נוסף.
גם הסכם פאושלי מחייב תשומת לב מיוחדת. כאשר התמורה אינה מבוססת על כתב כמויות אלא על סכום כולל, יש חשיבות להגדרה ברורה של תכולת העבודה ושל אבני הדרך לתשלום. תכנון חוזי שאינו מאפשר לזהות באופן ברור את שלבי הביצוע ואת התנאים לתשלום עלול להקשות על בדיקת החשבון ועל שחרור כספי ההשתתפות.
בשלב הביצוע, הסיכון עשוי לעבור ל־דרישות התשלום. חשבון שאינו נתמך במסמכים הנדרשים, אינו תואם את היקף הביצוע או אינו מגובה באישורים המתאימים עלול להתעכב עד להשלמת הבדיקה. לכן, אין לראות בדרישת התשלום פעולה חשבונאית בלבד; היא חלק ממנגנון הבקרה על מימוש הפרויקט.
גם אי-עמידה באבני הדרך או עיכוב ממושך בפרויקט עלולים להיות משמעותיים. ככל שהפרויקט אינו מתקדם, על הרשות לתעד את הסיבות לעיכוב ולטפל בהן מול המשרד המתקצב. הוראת תכ"ם 1.4.6 כוללת אף מנגנון הנוגע לסגירת התחייבויות שבהן לא הייתה תנועה במשך תקופה ממושכת.
מבחינה משפטית, לכן, נכון לבחון את הפרויקט כשרשרת אחת: אישור התקציב, התכנון, הליך הרכש, ההתקשרות, הביצוע, דרישות התשלום וההתחשבנות הסופית. ליקוי באחד החוליות אינו בהכרח שולל את המימון, אך הוא עשוי ליצור קושי ממשי במימושו.
הבדיקה המשפטית הנכונה היא אפוא לא רק "האם המסמכים קיימים", אלא האם קיימת התאמה מלאה ומתועדת בין הפרויקט שאושר, ההתקשרות שנעשתה, העבודה שבוצעה והסכומים שהרשות מבקשת לקבל מהמשרד הממשלתי.
שאלות ותשובות על הוראת תכ"ם 1.4.6
מהי הוראת תכ"ם 1.4.6?
הוראת תכ"ם 1.4.6 היא הוראה של החשב הכללי המסדירה את השתתפות משרדי הממשלה במימון פרויקטי פיתוח ובינוי המבוצעים על ידי רשויות מקומיות.
האם הוראת תכ"ם 1.4.6 מחייבת את הרשות המקומית?
ההוראה מופנית למשרדי הממשלה וליחידות הסמך. עם זאת, היא עשויה להשפיע באופן ישיר על הרשות כאשר המשרד מתנה את מימון הפרויקט בעמידה בדרישות ההוראה.
אילו מסמכים נדרשת רשות מקומית להציג?
בין היתר עשויים להידרש תיאור הפרויקט, מיקום, תב"ע, אומדן או כתב כמויות, מסמכי התקשרות, פרוטוקול מכרז או פטור, היתר בנייה ומסמכים נוספים בהתאם לשלב הפרויקט ולדרישות המשרד.
האם ניתן לקבל מימון ממשלתי לפרויקט פאושלי?
הוראת תכ"ם 1.4.6 מתייחסת גם לפרויקטים שבהם המשרד מאפשר עבודה בהסכם פאושלי, ובמקרה כזה נדרשים מסמכים הנוגעים לאבני הדרך לתשלום.
מה קורה אם אין תנועה בהתחייבות במשך 36 חודשים?
ככלל, ההוראה קובעת כי התחייבות שבה לא הייתה תנועה במשך 36 חודשים תבוטל, בכפוף למנגנון הקבוע בהוראה. במקרים מיוחדים שבהם העיכוב אינו תלוי ברשות, קיימת אפשרות להארכה של עד שנתיים נוספות בידי חשב המשרד.
האם הוראת תכ"ם 1.4.6 מסדירה גם הצמדת תשלומים?
כן. מהדורה 8 כוללת הוראות בעניין הצמדת תשלומים בפרויקטי פיתוח ובינוי, וההוראה קובעת תחולה ביחס להתחייבויות שהוקמו החל מ־1 בפברואר 2022.
האם ליקוי במכרז עלול להשפיע על השתתפות הממשלה?
כן. המשרד עשוי לבחון את מסמכי ההתקשרות והליך הרכש כחלק מבדיקת דרישת התשלום. לכן ליקויים בהליך המכרז או הפטור עלולים ליצור קושי במימוש ההשתתפות הממשלתית.
על משרד וולר ושות' | עורכי דין לרשויות מקומיות ולמגזר הציבורי
וולר ושות' משרד עורכי דין (נוסד 1965) עוסק במשפט ציבורי, דיני רשויות מקומיות, דיני מכרזים, התקשרויות ציבוריות, תכנון ובנייה ומיסוי מקרקעין. המשרד מדורג בצמרת משרדי עורכי הדין בישראל בדירוגי DUN'S100 ו-BDI, באופן עקבי.
המשרד מלווה רשויות מקומיות וגופים ציבוריים בסוגיות משפטיות הנוגעות להתקשרויות, מכרזים, תקציבים ופרויקטים ציבוריים, לרבות בחינת ההיבטים המשפטיים של התקשרויות עם ספקים וקבלנים והקשר שבין ההליך המכרזי לבין דרישות הגורם המממן.
המשרד מעניק ייעוץ משפטי שוטף וליווי נקודתי לרשויות מקומיות ולגופים ציבוריים, לרבות בבדיקת התקשרויות, הכנת חוות דעת משפטיות, בחינת הליכי מכרז ופטור, ליווי ועדות וגיבוש תשתית משפטית ומנהלית לקבלת החלטות. צרו קשר.
