מצלמות מעקב ברשויות מקומיות – חובות, זכויות ואתגרים

הצורך בשימוש במצלמות מעקב אבטחה ברשויות המקומיות

הרשויות המקומיות בישראל, כמו במרבית הערים בעולם, ניצבות בפני אתגרים משמעותיים בתחום הביטחון האישי והציבורי. העלייה במקרי פשיעה פלילית, ונדליזם, אלימות במרחב הציבורי ותופעות אנטי-חברתיות אחרות מציבות אתגר לרשויות המקומיות לשמור על המרחב הציבורי. מצלמות האבטחה (“מצלמות מעקב” או “מצלמות במעגל סגור”) במרחבים ציבוריים, כמו רחובות ראשיים, פארקים, מרכזים מסחריים ומבני ציבור, נתפסות כאמצעי אפקטיבי להרתעה מפני ביצוע עבירות, לסיוע בזיהוי מבצעי עבירות ולמתן כלים לאכיפת החוק. מעבר להיבט הביטחוני, מצלמות האבטחה משמשות גם לפיקוח עירוני בתחומים מגוונים. לדוגמה, הן מסייעות לאכיפת חניה, לפיקוח על איכות הסביבה ולאיתור מפגעים תברואתיים (השלכת פסולת, מפגעי רעש וכו’), כמו גם לפיקוח על עובדים. כמו כן, מערכות מצלמות משולבות עם טכנולוגיות מתקדמות, כגון ניתוח וידאו בזמן אמת וזיהוי פנים, מאפשרות ייעול של ניהול תשתיות ציבוריות וזיהוי מוקדם של תקלות.

מן העבר השני, כפי שמציין מבקר המדינה (הפעלת מצלמות מעקב ע”י רשויות מקומיות במרחב הציבורי, דוח על הביקורת בשלטון המקומי, יולי 2024) למצלמות המעקב גם השפעה מהותית שלילית על המרחב הציבורי, כאשר חלק ניכר מהפעילויות הנתפסות באמצעי התיעוד הדיגיטליים הן פעילויות שגרתיות ותמימות שאינן מהסוג שהחברה מבקשת למנוע. טכנולוגיות הניטור, ובהן מצלמות המעקב, מייצרות אתגרים לפרטיות התושבים.

תושבי הרשויות המקומיות, והמבקרים ברשויות, אינם יכולים להימנע מאיסוף המידע עליהם במערכות המידע של הרשויות. בפרט, כשמדובר במידע שנאסף במרחב הציבורי ו/או בתשתיות עירוניות חיוניות. משכך, נדרשות הרשויות להקפיד על דיני הפרטיות. לא בכדי העירה הסנגוריה הציבורית הארצית עוד בשנת 2011, כי –

“… השימוש במצלמות מעורר שאלות משפטיות כבדות משקל, שעניינן: הפגיעה החוקתית בפרטיותם של אלפי אזרחים; מהן התכליות המצדיקות את הפגיעה בפרטיות; סמכות הרשויות המקומיות לרשת את המרחב העירוני הציבורי במצלמות; חלוקת האחריות הראויה בין המשטרה לרשויות המקומיות על הפעלת המצלמות והשימוש בחומר המצולם; הצורך בהסדרה משפטית של הסוגיה בכללותה, תוך קביעת אמות מידה ברורות ואחידות בדבר מיקום ומספר המצלמות, אופן התיעוד, אבטחת המידע, שמירת המידע ומחיקתו, אמצעי שילוט ויידוע לציבור, זהות הגורמים הצופים במידע והכשרתם המתאימה, מנגנוני העברת המידע לגוף אחר, הטלת סנקציות בגין שימוש לרעה ועוד.”

מתי מוצדק להציב מצלמות? כאשר קיימת תכלית מוגדרת ומנומקת, ולא נמצאת חלופה פוגענית פחות. יש להצביע על נחיצות, לקבוע אזורי כיסוי מדודים, פרקי שמירת מידע קצובים, שקיפות לציבור ונוהלי הגנת הפרטיות ואבטחת מידע.

ההסדר החוקי לשימוש במצלמות מעקב אבטחה

המסגרת החוקית לשימוש במצלמות אבטחה במרחב הציבורי מתבססת על חקיקה ראשית, חקיקת משנה, הנחיות מינהליות, וכן פסיקת בתי המשפט. כל אחד מהם מתייחס להיבטים שונים של סוגיה זו.

סמכויות ברשויות מקומיות

סעיף 249(29) לפקודת העיריות, סעיף 146(8) לצו המועצות המקומיות, וסעיף 63(א)(8) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), מעניקים לרשויות המקומיות סמכויות רחבות לשמירה על הסדר הציבורי וביטחון התושבים. אלו מאפשרים לרשות המקומית –

“לעשות בדרך כלל, כל מעשה הדרוש לשם שמירה על תחום העירייה, בריאות הציבור והביטחון בו.”

פקודת העיריות והצווים המקבילים למועצות מקנות סמכות כללית לשמירה על סדר וביטחון, אך אינן מפרטות מובהקות טכנולוגית. מכאן נדרשת פרשנות זהירה, תכליתית ומידתית. מומלץ לאמץ החלטת מדיניות מועצתית כתובה המאשרת את עקרונות ההפעלה, לרבות מטרות, גבולות שימוש ומנגנוני ביקורת.

חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו

צילום באמצעות מצלמות מעקב במרחב הציבורי עלול להוביל לפגיעה בזכות לפרטיות ולצנעת הפרט, אשר זכתה למעמד חוקתי עם חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

חוק הגנת הפרטיות

חוק הגנת הפרטיות, התשמ”א-1981 מהווה את אבן היסוד להסדרת השימוש במידע אישי בישראל. החוק מדגיש את הצורך בהסכמה מדעת ובשימוש הוגן במידע, וכן מתייחס לאופן השמירה וההגנה על נתונים אישיים. פגיעה בפרטיות הוגדרה בחוק הגנת הפרטיות, בין היתר, כאחת מאלה:

“בילוש או התחקות אחרי אדם העלולים להטרידו, או הטרדה אחרת; האזנה האסורה על פי חוק; צילום אדם כשהוא ברשות היחיד; פרסום תצלומו של אדם ברבים בנסיבות שבהן עלול הפרסום להשפילו או לבזותו; שימוש בידיעה על ענייניו הפרטיים של אדם או מסירתה לאחר שלא למטרה שלשמה נמסרה”.

חוק חופש המידע

חוק חופש המידע, התשנ”ח-1998 מעניק לאזרחים את הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות, כולל מידע הנוגע להפעלת מערכות מצלמות אבטחה. עם זאת, החוק גם קובע מגבלות לשמירה על ביטחון הציבור והגנה על פרטיות.

חוק האזנת סתר

חוק האזנת סתר, התשל”ט-1979, על אף שמצלמות אינן בהכרח אמצעי האזנה, עשוי להיות רלוונטי במקרים שבהם המצלמות כוללות גם רכיבי קול. החוק מגביל האזנה והקלטה ללא צו שיפוטי, מה שמחייב זהירות מיוחדת בשילוב טכנולוגיות אלו.

תקנות הגנת הפרטיות (אבטחת מידע), תשע”ז-2017

הנחיות משלימות: הרשות להגנת הפרטיות

בנוסף לחקיקה הראשית, קיימות הנחיות ספציפיות של רשות הגנת הפרטיות במשרד המשפטים. בשנת 2012 פרסמה הרשות את הנחיית רשם מאגרי המידע 4/2012 בנושא “שימוש במצלמות אבטחה ומעקב ובמאגרי התמונות הנקלטות בהן“. בהנחיה ציינה הרשות כי מטרתה להבהיר את עמדת הרשות ביחס לתחולת החוק, ואת התנאים לשימוש במצלמות אבטחה תוך שמירה על זכויות הפרט.

המצב הקיים בשטח

כמה מצלמות בכלל יש?

בפועל, הרשויות המקומיות בישראל אימצו שימוש נרחב במצלמות אבטחה, והתקינו מערכות מתקדמות במגוון רחב של מרחבים ציבוריים. ערים בגודל בינוני ומעלה, מפעילות בשנים האחרונות מערכות מעקב מתקדמות הכוללות מאות מצלמות ברחבי העיר. מבקר המדינה מציין כי ברחבי ישראל פרוסות עשרות אלפי מצלמות מעקב במרחב הציבורי, אולם מספרן המוערך אינו ידוע. ניסיונות של גורמים פרטיים במהלך השנים לרכז את המידע הארצי על מספר המצלמות במרחב הציבורי ופיזורן, לא צלח. מרבית המצלמות מחוברות למוקדי שליטה עירוניים הפועלים 24/7, ומאפשרות ניטור בזמן אמת של אירועים חריגים במרחב הציבורי.

לא זאת בלבד, אלא שבידי הרשות לביטחון קהילתי קיים מידע חלקי, שאינו מעודכן, לגבי מספר המצלמות שהותקנו בתחומי הרשויות המקומיות, לרבות אלו שהיא מימנה ואישרה את התקנתן. עוד עלה כי אין לרשות מידע כלל לגבי סוגי המצלמות ויכולותיהן הטכנולוגיות (כגון מערכות בעלות יכולות לזיהוי עצמים, לזיהוי התקהלויות ולזיהוי לוחיות רישוי רכבים).

הנחיות משרד הפנים בנושא מצלמות מעקב

על פי משרד הפנים, בתשובה למבקר המדינה משנת 2024, הנושאים האמורים בתחום הצבת המצלמות, אופן השימוש בהם, העברת המידע ושמירתו וכיוצ”ב – הם כשלעצמם נושאים מקצועיים אשר אינם בתחום הידע, האחריות והסמכות של משרד הפנים. משרד הפנים אינו אמור על פי הדין, ובוודאי שאין ביכולתו מבחינה מעשית, להיות האחראי להתנהלות הרשויות המקומיות במישור רחב של תחומים אשר נמצאים בתחום אחריותם של משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים אחרים. לפיכך, ובוודאי כאשר מדובר באסדרה שאינה מתוקף הוראת מחוקק ובהתאם להסמכתו, אין מקום להסדרת הנושא על המורכבות והמאפיינים האמורים, באמצעות חוזר מנכ”ל משרד הפנים.

תוכנית להצבת מצלמות במרחב הציבורי

הצבת מצלמות המעקב במרחב הציבורי על ידי הרשויות המקומיות, מחייבת הכנת תוכנית רב-שנתית, הקובעת את האתרים שבהם יש להציב מצלמות. התוכנית תפרט את מאפייני האתרים ותעדופם, בין היתר לפי נתונים שנאספו ממחלקות המקצועיות ברשות המקומית ונתונים ממשטרת ישראל. בנוסף יש לערוך בדיקה מקיפה של השלכות השימוש במצלמה על זכויות הציבור, ובמיוחד על הזכות לפרטיות. ככל שתחום הכיסוי רחב יותר, והיקף האנשים המושפעים צפוי להיות גדול יותר, כך צריכה הבדיקה המכינה להיות עמוקה ומקיפה יותר.

הכנת תוכנית רב-שנתית לפריסת מצלמות מעקב

פריסת מצלמות מעקב בתחומי הרשויות המקומיות הוא פרויקט ארוך טווח. בהתאם לכך, יש צורך בקביעת תוכנית עבודה רב-שנתית, שבה תגדיר הרשות המקומית תוכנית אב להצבת מצלמות בתחומה. על התוכנית לכלול בין היתר את פריסת המצלמות שאליה היא שואפת להגיע, קביעת מטרות, יעדים, נימוק תכלית השימוש, איסוף נתונים רלוונטיים, הכנת תסקיר לכל אתר פוטנציאלי, תעדוף, וכן העמדת תקציב (תב”ר) מתאים.

מאגר המידע שבמצלמות: חובת רישום

אוסף הצילומים המוקלט באמצעות המצלמות הינו “מאגר מידע” כמשמעותו בסעיף 7 לחוק הגנת הפרטיות. בהתאם לכך, חלות עליו הוראות החוק ותקנותיו הנוגעות לניהול ולאחזקה של מאגר מידע.

האם נדרש רישום מאגר של המידע הנאגר מהמצלמות?

כן. אוסף הצילומים הוא מאגר מידע המחייב רישום מקום שנדרש לפי הדין, הגדרת בעל שליטה, מנהל אבטחת מידע, מדיניות שמירה ומחיקה, ונוהלי מימוש זכויות. נזכיר כי לפי הגדרות המונחים “מידע” ו”מאגר מידע” שבחוק, החובה לרישום היא על שמירת נתונים על אודות אדם, כאשר המידע אודותיו מזוהה או ניתן לזיהוי. חלק ניכר מן ההקלטות ממצלמות המעקב הקיימות כיום נכנס לגדר “מאגר מידע” המתייחס למידע מזוהה, או ניתן לזיהוי, אודות אדם. קל וחומר שהנתונים הנאגרים בהקלטות מצלמות המעקב נכנסים לגדר “מידע” ואף “מידע רגיש” במערכות בעלות יכולת טכנולוגית לעקוב אחרי אדם נתון לאורך מסלול תנועתו, להסיק מידע רפואי מניתוח תמונה, ועוד.

צ’ק ליסט: תהליך הצבת מצלמות אבטחה ברשויות המקומיות

לפי הנחיית הרשות להגנת הפרטיות, תהליך הצבת מצלמות המעקב/ אבטחה, יתבצע באופן הבא:

הנחיות לשימוש במצלמות מעקב אבטחה

• שקיפות. חובת הצבת שילוט ברור ונגיש לציבור המיידע על נוכחות מצלמות. על השלטים לכלול מידע אודות מטרת הצילום והגורם האחראי עליו.
• הגבלת שימוש. מידע שנאסף באמצעות מצלמות אבטחה חייב לשמש אך ורק למטרות שהוגדרו מראש, ולא לשימושים נלווים או בלתי צפויים. שימוש במידע למטרות מסחריות או פוליטיות מהווה הפרה של ההנחיות.
• שמירה ואבטחה. יש לנקוט באמצעים טכנולוגיים וארגוניים כדי להגן על המידע שנאסף מפני גישה לא מורשית, פריצה או דליפה. המידע צריך להיות מאוחסן במערכות מאובטחות והגישה אליו מוגבלת לעובדים מוסמכים בלבד.
• מחיקת מידע. יש לקבוע פרקי זמן ברורים לשמירת המידע שנאסף, ובתום תקופה זו יש למחוק את המידע באופן מאובטח. ההנחיות מדגישות את הצורך בהגדרת מדיניות ברורה למחיקת מידע כדי למנוע שימוש לא ראוי בו בעתיד.

בשורה התחתונה: מצלמות אבטחה מוצבות למגוון מטרות, כגון הגנה על רכוש, מניעת עבירות וגילוין, הכוונת תנועה, שמירה על סדר ציבורי, פיקוח על עובדים, ועוד. תכלית הצבת המצלמות חייבת להיות מוגדרת באופן חד, ספציפי ומפורש, ולאחר שנקבעה המטרה, אין להשתמש בצילומים למטרות נוספות/אחרות. שיתוף או מסירת צילומים לגורמים שאינם קשורים לארגון מציג המצלמה או למטרה המקורית של השימוש בתצלומים אסורה, אלא אם כן קיים צו שיפוטי או סמכות חוקית מפורשת.

דו”חות מבקר המדינה – מצלמות מעקב

דו”חות מבקר המדינה מצביעים על ליקויים משמעותיים בשימוש במצלמות אבטחה ברשויות המקומיות. מבקר המדינה מצא כי בחלק מהרשויות אין מדיניות ברורה ומוגדרת לשימוש במצלמות, ושקיימים פערים בפיקוח ובבקרה על אופן השימוש במידע הנאסף. במקרים מסוימים נמצא כי המידע נשמר מעבר לתקופות המותרות בחוק, ולעיתים אף נעשה בו שימוש למטרות שלא אושרו מראש. בנוסף, נמצא כי לא כל הרשויות מציבות שילוט המיידע את הציבור על נוכחות המצלמות, וכי חלק מהעובדים המוסמכים לגשת למידע אינם עוברים הכשרה מתאימה.

שיתוף הציבור במידע על מצלמות מעקב

קבלת הכרעה ראויה בדבר התקת מצלמות מעקב במרחב הציבורי על ידי הרשות המקומית מחייבת גם קיום שימוע ציבורי פומבי. כך יתאפשר לציבור להביע עמדתו. אם שימוע מלא אינו אפשרי, אזי לכל הפחות יש להיוועץ בשאר הרשויות ובעלי העניין הנוגעים בדבר או העשויים להיות מושפעים מהתקנתן של מצלמות ספציפיות, זאת אלא אם כן קיימת מניעה חוקית לעריכת השימוע, או שפרסומו יפגע באופן ממשי בתכלית הצבת המצלמה. לצורך השימוע, על הרשות להציג את המסד העובדתי המלא, קרי – תוצאות תסקיר ההשפעה על הפרטיות (DPIA). בין היתר, על הרשות להציג את המיקום להתקנת המצלמה, השטח המכוסה על ידה, שם הארגון האחראי להצבת המצלמה, סוג מורשי הגישה למידע, מטרת הצבת המצלמה במיקום, אתרים רגישים (מוסדות חינוך, רווחה, רפואיים וכיוצ”ב), החלופות שנבדקו להצבת מצלמה; מאפייני המצלמה, היקפי פעילות המצלמה, ומשך שמירת המידע במאגר.