הקצאת מקרקעין ברשויות המקומיות

מקרקעין הם משאב יקר, שלרוב נמצא במחסור. המקרקעין ניתנים לרשויות המקומיות, כנאמן של הציבור, על מנת לאפשר לרשויות המקומיות לעשות בהן שימוש מושכל ולבצע פעולות שונות, על פי סמכויותיהן וחובותיהן כלפי התושבים. לדוגמה, הרשות נדרשת להקים ולהפעיל מוסדות לתועלת הציבור, מוסדות חינוך, אולמות תרבות ואולמות ספורט, מרכזים קהילתיים, בתי כנסת, מקלטים ציבוריים, שטחים פתוחים וכיוצ”ב. ככל שהרשות מעוניינת לחלק את המקרקעין, עליה לעשות זאת בזהירות ובשוויוניות, תוך שמירה על מכלול האינטרסים הציבוריים הכרוכים בכך. כפי שמבקר המדינה קבע (דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2007), העמדת מקרקעין ציבוריים לרשות גורמים חיצוניים, גם אם אין בה אלא מתן רשות לשימוש במקרקעין לזמן מוגבל, היא הליך בעל משמעויות ניכרות, ולעתים יש בה משום קביעת עובדה לדורות. המדריך המשפטי להקצאת מקרקעין ברשויות המקומיות.

פעולות במקרקעין ע”י רשות

על פי פקודת העיריות, צו המועצות המקומיות וצו המועצות האזוריות, וכן בהתאם להנחיות משרד הפנים, רשות מקומית מוסמכת לעשות פעולות מסוימות במקרקעין שבבעלותה אך ורק על פי החלטת המועצה ברוב חבריה, ובאישור שר הפנים או מי שהשר הסמיכו לכך. בין הפעולות האלה מכירת מקרקעין, החלפתם, משכונם, הקצאתם ללא תמורה או השכרתם לתקופה העולה על חמש שנים. חוזה מקרקעין שנחתם בין רשות מקומית לבין גוף כלשהו, ולא אושר על ידי השר או מי שהשר הסמיכו לכך – חסר תוקף ואינו יכול להקנות זכויות במקרקעין (בג”ץ 582/78 זיתוני נ’ עיריית חולון, פ”ד לג(3) 243).

הכלל: פעולה במקרקעין על ידי רשות – בדרך של מכרז

סעיף 197 לפקודת העיריות [נוסח חדש]; סעיף 192 לצו המועצות המקומיות (א), התשי”א-1950, החל גם על צו המועצות המקומיות (ב), התשי”ג-1953, מכוח סעיף 182א לאותו צו; וסעיף 89 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), קובעים כי, ככלל, חלה החובה על הרשות המקומית לקיים מכרז פומבי בכל העברת מקרקעין שלה, אלא אם קיים פטור ממכרז על פי דין. חובה זו משקפת את החשיבות המיוחסת להתקשרות בחוזה מסוג זה. היא אף משקפת את מעמדה של הרשות המקומית כגוף נבחר, המשמש נאמן הציבור בכל פעולותיו.

פטור מחובת מכרז

הרשות המקומית רשאית להקצות קרקע או מבנה, ללא תמורה או בתמורה סימלית, באמצעות שימוש בפטור ממכרז. אולם גם בהפעילה את הפטור, עליה לשמור על כללי מינהל תקין, למוסדות ציבוריים שלא למטרות רווח הפועלים בתחום שיפוטה, בתחומי החינוך, התרבות, המדע, הדת, הצדקה, הסעד, הבריאות והספורט. וכך, כביטוי של הפטור ממכרז, נחקקו סעיף 3(2)(ג) לתקנות העיריות (מכרזים), התשמ”ח-1987; סעיף 3(2)(ד) לתוספת הרביעית לצו המועצות המקומיות (א), החל גם על צו המועצות המקומיות (ב) מכוח אותו צו; סעיף 3(2)(ד) לתוספת השנייה לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי”ח-1958.

פסיקת בית המשפט בעניין הקצאת מקרקעין – פס”ד בלומנטל

במשך שנים רבות פעלו הרשויות המקומיות בהקצאת מקרקעין, באמצעות השימוש באותו סעיף הפטור, ללא סדר וללא תבחינים. ביהמ”ש העליון דן בנושא ההקצאות, בבג”ץ 3638/99 בלומנטל ואח’ נ’ עיריית רחובות ואח’. פסק דין זה עסק בהקצאת קרקע לעמותה, ע”י הרשות המקומית. בפסק הדין ציין בית המשפט העליון, כי היעדרו של נוהל בעניין הקצאת קרקעות שבבעלות רשויות מקומיות, אינו מותיר את הרשות המקומית בחלל ריק. כרשות, עליה להפעיל את סמכותה בהתאם לאינטרס הציבורי ולטובת הכלל, וכי –

“… הקצאת מקרקעין חייבת להיעשות על פי כללים ותבחינים הוגנים, שוויוניים, ברורים ענייניים וגלויים ועל-פי שיקולים ענייניים סבירים ומידתיים… אלה מהווים אבן פינה בקיומו של מינהל תקין המשרת את הציבור נאמנה”.

עקרונות יסוד להקצאת מקרקעין

בית המשפט קבע, בבג”ץ בלומנטל, מספר עקרונות יסוד להקצאת מקרקעין על ידי רשות מקומית: כל החלטה מינהלית חייבת להתבסס על תשתית עובדתית בדוקה, המאפשרת לשקול ולשקלל את כלל האינטרסים המשמשים בזירה; על הרשות המקומית לברר מה הם צורכי הציבור באזור שבו מצויה הקרקע המיועדת להקצאה ולבחור בגוף המתאים ביותר למילוי צרכים אלה על הצד הטוב ביותר; חובה על הרשות המקומית לפרסם את הכוונה להקצות קרקע לגוף מסוים או לצורך מסוים – במטרה להביא לשקיפות הנדרשת לצורך תקינותו של ההליך המינהלי, ולהבטיח התמודדות הוגנת על משאבי הציבור שבידי הרשות המקומית והקצאתם כראוי; יש להבטיח מתן זכות טיעון לציבור; ויש להיוועץ במקרים המתאימים בגורמים מקצועיים.

חוזר מנכ”ל משרד הפנים 5/2001

בעקבות בג”ץ בלומנטל, פרסם משרד הפנים את חוזר מנכ”ל משרד הפנים 5/2001 שעניינו “נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית”. הנוהל תוקן מאז מספר פעמים (חוזר 6/2002, חוזר 7/2004, חוזר 7/2005 וחוזר 4/2007). הנוהל נועד לקידום המטרות הבאות:

• הסדרת הקצאת קרקע או מבנה בפטור ממכרז ללא תמורה (או בתמורה סמלית) לגופים הפועלים בתחום הרשות בנושאים ציבוריים.
• קידום סדרי מנהל תקין בתחום הקצאת המקרקעין.
• מניעת הקצאת קרקעות ציבוריות ללא מכרז.
• שמירת עקרון שיוון הזדמנויות בין גופים “המתחרים” על המקרקעין, קידום שקיפות התהליכים לציבור, וקידום החיסכון והיעילות.
• מניעת פגיעה בטוהר המידות.
• מניעת הקצאת קרקעות ציבור מבלי שנעשה שימוש בתבחינים ובקריטריונים אחידים לבחינת נחיצות ההקצאה או הצורך בה.
• חיוב הרשויות לבצע הקצאות, בהתאם לתכנון מראש, על פי פרוגראמה של הקרקעות אשר מצויות בתחומה.
• הסדרת ההקצאה באמצעות מינוי ועדת הקצאות מקצועית, אשר תרכז ותידון בכל הבקשות להקצאת קרקע.

מועד תחולת חוזר מנכ”ל משרד הפנים

חוזר מנכ”ל חל על הקצאות של נכסים שבוצעו לאחר שנת 2001. עם זאת, הקצאות של נכסים שנעשו לפני שנת 2001 מחויבות גם הן בהוראות הכלליות ואמות המידה שנקבעו על ידי בג”צ.בכלל זה, פרסום לציבור, מתן אפשרות להתנגדויות, מתן אפשרות לבקשת שימוש במקרקעין לצורך ציבורי אחר, וקיום דיון מקיף. למותר לציין כי יש לקבל את אישור מליאת המועצה, ואישור משרד הפנים להקצאת הנכס לתקופה העולה על 5 שנים.

הקצאת מקרקעין באזור יהודה והשומרון

הוראות חוזר מנכ”ל 5/2001 אינו באזור יהודה והשומרון, אלא אם הוחל בצו של המפקד הצבאי. בחודש ינואר 2003, הבהיר הממונה מטעם המינהל האזרחי על הישובים הישראלים ביהודה ושומרון, כי הנוהל אותו קבע משרד הפנים, אינו חל על קרקעות באזור יהודה ושומרון שבבעלות הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש או על אדמות פרטיות שבניהול הממונה ושנמסרו על ידו בהסכם בר-רשות או בחכירה לרשות המקומית. עם זאת, נקבע כי רשות מקומית המבקשת להעביר קרקע כזאת לאדם אחר חייבת לקבל לכך את הסכמת הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש על פי תנאיו והוראותיו.

הנושא הוסדר בחודש נובמבר 2007, עת החילה הממונה על הישובים באיו”ש את “נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית החל על הישובים היהודיים באיו”ש“, על כל הרשויות המקומיות ביהודה ושומרון. למעשה, נוהל זה זהה במהותו לחוזר 5/2001. עוד נקבע כי הקצאות שבוצעו טרם פרסום נוהל ההקצאה באיו”ש, מחויבות בהוראות הכלליות ובאמות המידה שנזכרו בבג”ץ בלומנטל. יצויין כי בהמשך, פורסמו מספר תיקונים לנוהל זה. 

משמעויות הקצאה שלא בהתאם לנוהל הקצאות

בתחילה, נוהל הקצאת הקרקעות שפרסם משרד הפנים, היווה הנחיה מינהלית. הנחיה זו אינה מחייבת את הרשות, אלא מנחה אותה בהפעלת שיקול דעתה. אלא שההלכה בנושא זה, השתנתה. ב-עת”מ (י-ם) 1060/04 ברקת ואח’ נ’ ראש עיריית ירושלים ואח’ [פורסם בנבו], דן בית המשפט במתן רשות שימוש שניתנה על ידי הרשות המקומית, שלא בהתאם לנוהל ההקצאות. בית המשפט קבע כי כל הקצאה חייבת להיעשות לפי נוהל ההקצאות. לאורו של עיקרון זה צריכה להתנהל הרשות המקומית במהלכים הקודמים להקצאה… לא ניתן לפעול אלא עפ”י נוהל ההקצאות הקיים, בהיותו הערובה היחידה להבטחת שוויוניות, הוגנות ושקיפות בהקצאת המקרקעין של הרשות המקומית. כפי שפסק בית המשפט, “אין חיים מחוץ לנוהל”.

פעולות הרשות המקומית לצורך ביצוע ההקצאה

כפי שקבע בית המשפט, הרשות המקומית מחוייבת לפעול בנוהל ההקצאות קיים, בהיותו הערובה היחידה להבטחת שוויוניות, הוגנות ושקיפות בהקצאת המקרקעין של הרשות המקומית. פעולה בניגוד להוראות הנוהל, הנה פעולה בחוסר סמכות, ודינה – בטלות.

הוראות הנוהל מורכבות, ומצריכות פעולות מוקדמות רבות של הרשות המקומית. בין היתר, דורש הנוהל הקמת ספר הקצאות; גיבוש רשימת קריטריונים להקצאת קרקעות, ואישור התבחיני במליאת המועצה; הכנת פרוגרמה; גיבוש רשימת סדרי עדיפויות; הכנת נהלי עבודה; הכנת טפסי בקשה, ועוד. לאחר פעולות אלה, בתוך תהליך ההקצאה, נדרשות פעולות מינהליות, דוגמת פרסומים כדין, בדיקת ההצעות, עריכת הסכמים עם הגוף המקבל, חוו”ד משפטית, ואישור מליאת הרשות. גם כאן, פעולה שאינה מסודרת וסדורה, סביר שתביא לבטלותה של ההחלטה, ונזקים ישירים ועקיפים לרשות (וייתכן שאף לחיוב אישי, למעורבים).

חובת פרסום ההקצאה

התייחסות מיוחדת ניתנה בפסק הדין בעניין בלומנטל, ובעקבות זאת גם בנוהל, לחובת פרסום ההקצאה. “נדבך ראשון בהליך הקצאה תקין הוא הפרסום”, שכן חובה זו היא פועל יוצא של השקיפות הנדרשת על מנת לשמור על תקינות ההליך המנהלי. לפרסום האמור משנה חשיבות מקום שעל הפרק הקצאה של משאבי ציבור לגוף פרטי או לעמותות, בפטור ממכרז וללא תמורה, באופן המעלה חשש מפני הענקת טובות הנאה למקורבים ולתומכים. הפרסום נועד להסיר חשש זה, לאפשר ביקורת ציבורית ושיפוטית על הנעשה במשאבי הציבור, לאפשר התמודדות הוגנת על משאבים אלה ולהבטיח שייעשה בהם שימוש למען הצרכים האמתיים של הציבור. אשר לקשר בין חובת הפרסום וזכות הטיעון, בפרט של התושבים הסמוכים לקרקע, ציין ביהמ”ש בעניין בלומנטל:

“כאשר ההקצאה משליכה על תושבי השכונה, ויש בה כדי להשפיע על אורח חייהם ועל איכות חייהם, וכאשר יכול שישנם מעוניינים נוספים שבידם להציע הצעות לשימושים שונים בקרקע לצורכי ציבור או קרקע אחרת לצורך הפרויקט המוצע, יש לפרסם את עניין ההקצאה ולאפשר להם להשמיע ולומר דברם (בג”ץ 3/58 ברמן נ’ שר^–הפנים, בעמ’ 1508). על^–ידי מתן זכות טיעון נשמר אמון הציבור בנבחריו; מתאפשרת הבאת תשתית עובדתית מלאה בפני הרשות ומובטחת קבלתן של החלטות ראויות”.

חובת פרסום בעיתונות

סעיף 7(ב) לנוהל מטיל על הרשות המקומית חובה לפרסם הודעה בעיתונות בדבר האפשרות להקצאת קרקע והשימוש המתוכנן בה. במסגרת ההודעה, יוזמן הציבור להגיש בקשות להקצאת הקרקע “לאותו שימוש או למטרות אחרות”, תוך 60 יום. עוד הוטלה על ועדת ההקצאות החובה לוודא “כי ההודעה בדבר הקצאת הקרקע המבוקשת הגיעה לידיעתם של התושבים השכנים שבסמוך לקרקע”. סעיף 7(ד) לנוהל מוסיף וקובע כי רשימת הבקשות שהוגשו תפורסם בעיתונות, על מנת לאפשר לציבור להגיש התנגדויות תוך 45 יום מיום פרסום ההודעה. רק לאחר הגשת בקשות ההקצאה וההתנגדויות להן, ייערך דיון בוועדת ההקצאות בו יגובשו המלצותיה ויועברו למועצת הרשות המקומית. הפרסום “מהווה את אבן הפינה לזכות הטיעון של תושבי השכונה, אשר ההחלטה משפיעה באופן ישיר על חייהם“. וראה עע”מ 576/22 שלמה אונגר נ’ עיריית רחובות (ניתן ביום 14/9/2023). בהיעדר פרסום, נפגעת זכותם של בעלי עניין אחרים להגיש בקשות הקצאה חלופיות לקרקע המבוקשת, וכן זכותו של הציבור להעלות התנגדותו להקצאתה.

חובת פרסום לתושבים הסמוכים

על ועדת ההקצאות לפרסם הודעה בעיתונות אודות האפשרות להקצאת הקרקע, ולוודא “כי ההודעה בדבר הקצאת הקרקע המבוקשת הגיעה לידיעתם של התושבים השכנים שבסמוך לקרקע”. דרישת היידוע של התושבים הסמוכים בדבר ההקצאה, מוסיפה על הדרישה לפרסומה של ההקצאה לציבור הכללי.

למעשה, כפי שקבע ביהמ”ש העליון (עניין אונגר לעיל), נוהל ההקצאות מכיר בשכנים הסמוכים לקרקע כמי שעשויים להיות במעגל המעוניינים להשפיע על אופן הקצאת הקרקע או כמי שעלולים להיפגע מהקצאתה. לפיכך, הוא קובע חובת “וידוא” מיוחדת בנוגע ליידוע התושבים השכנים על מנת לאפשר להם למצות את זכותם להגשת בקשה להקצאת הקרקע או להתנגד להקצאתה. חובת היידוע והווידוא מחייבת שימוש בדרך פרסום אפקטיבית המותאמת לתוכן הפרסום ולקהל היעד לו הוא מיועד, ולפיכך, ככלל, אין די בפרסום בעיתונות כדי יציאת חובת הפרסום. את דרישת היידוע והווידוא ניתן למלא בדרכים שונות, למשל באמצעות שליחת מכתבים לתושבים המתגוררים בסמוך לקרקע, תליית שלטים בולטים בקרקע המיועדת להקצאה או תליית מודעות באזור הרלבנטי וכו’.

אישור שר הפנים להקצאת מקרקעין

לאחר אישורה של מועצת הרשות המקומית, מעבירה הרשות את חוזה ההקצאה לאישור שר הפנים. תוקפו של החוזה יהיה כפוף לאישור השר או מי שהשר הסמיכו. ב-בג”ץ 582/78 זיתוני נ’ עיריית חולון, וב-ע”א 65/85 עיריית נתניה נ’ נצ”ב נתניה בע”מ ואח’, קבעו בתי המשפט כי חוזה מקרקעין של רשות מקומית שלא אושר בידי שר הפנים – חסר תוקף. וכך –

“אם בחר המחוקק בשיטת הריכוזיות כאשר חייב עירייה בקבלת אישור כאמור בסעיף 188 הנ”ל הרי עשה זאת… בראש וראשונה כדי להנהיג מערכת פיקוח מרכזית על מנת שכל עסקה במקרקעין של רשות מקומית תיבדק לגופה, מראש ולפני תחילת תוקפה, על-ידי הרשות הממלכתית המרכזית… בלעדי האישור אין לעסקה, כאמור, כל תוקף וממילא גם לא ניתן היה לבצעה כל עוד לא נפלה החלטת השר”.

הקצאת מקרקעין לתקופה קצרה 

לעיתים קרובות מאד, הרשויות נתקלות בהתנגדויות להקצאת המקרקעין, מצד גופים אחרים או תושבים. לעיתים, מקורן של הבעיות הוא בתחום התכנון והבניה, ברישוי, או בהשלמת ההליך מול משרד הפנים. לכן, תהליכי הקצאה רבים אינם מושלמים, ולפיכך הרשויות מקצות את המקרקעין, לתקופה קצרה. אלא שכידוע בישראל, הקצאה לתקופה קצרה, אינה קצרה בכלל, ועשויה להימשך עשרות שנים…

ב-עת”מ (מרכז) 58102-04-21‏ אוהד דונגי נ’ עיריית רחובות, חזר בית המשפט על ההלכה לפיה על הרשות המקומית לפעול בהתאם לנוהל. כל עוד לא הושלמו הליכי ההקצאה על פי הנוהל – אין להקצות את המקרקעין. לא באופן זמני ולא באופן קבוע. אין בנמצא מקרים שנוהל ההקצאות איננו חל עליהם, שכן הוא חל על כל המקרים בהם מתבקשת הרשות להקצות מקרקעין, ואין שום דרך אחרת להקצאה. יש לומר בבירור: “אין חיים מחוץ לנוהל”. הקצאת מקרקעין ללא תמורה או בתמורה מופחתת, כמוה ככל תמיכה, המחייבת לפעול על פי הדין.

בית המשפט הבהיר כי גם הקצאה זמנית היא הקצאה הנדרשת לעמוד בתנאי הנוהל. גם שיקולים דחופים או חירום, ככלל, אינם מאפשרים את ההקצאה. אף “התחלה” בהליכי ההקצאה שמבצעת הרשות המקומית, אינה מכשירה את ההקצאה. לפיכך, לא ניתן לאפשר לגוף המבקש, טרם שהושלמה ההקצאה, לעשות שימוש זמני בנכס.

פיקוח על הקצאת מקרקעין

הרשות המקומית חייבת לפקח על מילוי התנאים להקצאת הקרקע. על הרשות המקומית גם לקיים פיקוח ובקרה שוטפים על הנעשה במקרקעין שהקצתה. הפיקוח והבקרה מאפשרים מעקב אחר השימוש בנכסים, והם חיוניים לשמירה על נכסי הציבור. הנוהל קובע כי הפיקוח יכלול ביקור במקרקעין שהוקצו לפחות אחת לשנה. בנוסף, יש למסור דיווח על הביקור, בטופס שייקבע. אולם, הפיקוח במרבית הרשויות המקומיות, לוקה בחסר. בין הליקויים הנפוצים ביותר, מהפרקטיקה:

• חוזים שפג תוקפם.
• היעדר המסמכים הנוגעים להקצאות, כולל הליך ההקצאה, ההסכמים והחוזים, התשריט, ועוד.
• אי לקיחת ביטחונות כספיים נאותים (או אי חידוש ביטחונות).
• אי תשלומים לזכות הרשות המקומית, דוגמת ארנונה, אגרות והיטלים.
• אי בדיקה/ מעקב אחר מוטבי ההקצאה, לאחר ההקצאה. כלומר, במקרה שהמוטב עזב את הנכס שניתן לו, לא תמיד הרשות המקומית יודעת על כך.
• אי נקיטת פעולות והליכים משפטיים נגד מפרי חוזי הקצאות. אחת מהסיבות הנפוצות היא חשש שהמפרים ידרשו מהרשות לפצותם על בנייה שעשו בקרקעות שהוקצו.

עורך דין רשויות מקומיות

פעמים רבות, היועץ המשפטי הפנימי של הרשות, אינו מכיר די הצורך את הוראות הדין, לצורך ניהול תהליך הקצאת הקרקעות. המשמעות היא שדי בטעות זניחה, העלולה להוביל לביטולה של החלטת הרשות. עורך דין רשויות מקומיות, המתמחה בתחום ההקצאות, הבקיא בהוראות החוק, הפסיקה, חוזרי המנכ”ל ונהלי העבודה, יכול להכווין את פעילות הרשות בנושא ולסייע לה בתהליכי העבודה המחויבים בתחומי הקצאת המקרקעין. במקביל, יוכל לסייע לרשות המקומית להגן על החלטותיה המינהליות, בתהליך הקצאת המקרקעין או בעקבותיו. צרו קשר.