פרסום חוצות מהווה חלק בלתי נפרד מהנוף העירוני, חלק מהפיתוח העסקי הפנים-רשותי, וחלק ממקורות ההכנסה הכספיים של הרשות. בתחום שיפוטן של הרשויות המקומיות מוצבים אלפי שלטי פרסום.: חלקם במרחב הפרטי – על מבני עסקים ומבני מגורים, וחלקם במרחב הציבורי – במתקנים ציבוריים שהציבו הרשויות המקומיות לצורך כך. אלא שהצבת שלטים ומודעות במרחב הציבורי מצריכה פיקוח ורגולציה קפדניים מצד הרשויות המקומיות, במטרה לשמור על חזות העיר, בטיחות הציבור ואיכות החיים של התושבים. פרסום לא מבוקר עלול לגרום לזיהום חזותי, הפרעה לתנועה ואף לפגיעה בתחושת הביטחון של התושבים. נוסף על כך, המציאות מצביעה על שימוש בלתי חוקי בנכסים ציבוריים למטרות מסחריות ואפליה בפרסום עירוני, הטיית מכרזים ועוד. סקירה משפטית מקיפה בנושא פרסום חוצות ברשויות המקומיות.
המסגרת החוקית – פרסום חוצות ברשויות המקומיות
פקודת העיריות וצו המועצות המקומיות
הבסיס החוקי לפיקוח על פרסום חוצות מצוי בסעיף 246 לפקודת העיריות [נוסח חדש], הקובע כי –
"העירייה תפקח על הצגת מודעות, שלטים וטבלות במקומות עסק או על גבי לוחות או במקומות אחרים, או תאסור הצגתם".
תכליתו של סעיף 246 היא לשמור על חזותה הנאה והאסתטית של העיר ולמנוע מצב של "כאוס" מבחינת מספר השלטים, מיקומם, צורתם, משך הצגתם וכדומה, העלול לכער את פני העיר ולפגוע בסביבה, לפגוע ברווחתם של תושבי העיר והמבקרים בה ובאיכות חייהם. סעיף זה אף מהווה בסיס לתקנות נוספות המאפשרות לעיריות להסיר שילוט בלתי חוקי ולנקוט צעדים משפטיים נגד מפרסמים המפרים את ההנחיות העירוניות. באופן דומה, סעיף 146(10) לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950, מעניק למועצות המקומיות סמכות לפקח על הצגת מודעות ושלטים בתחומן. סעיף 63(9) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) מפרט, בין היתר, את סמכויותיה של מועצה אזורית להסדיר, להגביל או לאסור פרסומת רחוב.
חוקי עזר עירוניים
הוראת סעיף 250 לפקודת העיריות קובעת כי מועצת העירייה רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעירייה את ביצוע הפעולות שהיא נדרשת או מוסמכת לבצע על פי הפקודה או כל דין אחר או כדי לעזור לה בביצועם. המקור לסמכותה של מועצה מקומית להתקין חוקי עזר הוא בסעיף 22 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש). חיקוקים אלו מסמיכים את הרשות המקומית להתקין חוקי עזר המסדירים את נושא פרסום החוצות בתחומן. חוקי עזר אלו – לרוב, הנושאים את הכותרת "חוק עזר למודעות ושלטים", קובעים, בין היתר, את התנאים לפרסום חוצות ברשויות המקומיות והצבת שלטים, הדרישות לקבלת רישיונות, גובה האגרות. עם זאת, מבקר המדינה (דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2015) ציין כי חלק מהרשויות המקומיות אינן מעדכנות את חוקי העזר שלהן באופן סדיר, מה שמוביל לפערים באכיפה ובפיקוח. בעיות נוספות נובעות מאכיפה בלתי אחידה של חוקי העזר בין הרשויות, דבר שמוביל למצבים בהם מפרסמים מנצלים פערים רגולטוריים בין ערים שונות, סמוכות, לצורך פרסום בלתי חוקי.
חוזרי מנכ"ל משרד הפנים
נוסף על גביית אגרת שילוט, מכוח חוק העזר, רשאיות הרשויות המקומיות לגבות תשלום נוסף מהשילוט. חוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 5/91 משנת 1991, איפשר לרשויות לגבות דמי שכירות בגין השטח, או לגבות תמורה שוות ערך אחרת מבעל השלט המוצב בשטח עירוני ("דמי שימוש").
קביעת תוכנית ומדיניות שילוט עירונית
המציאות מוכיחה כי מרבית הרשויות המקומיות, לא קבעו מדיניות שילוט עירונית ו/או תכנית כוללת לפרסום חוצות בתחומן. בחלק ניכר מהרשויות, לא קיימת עבודת מטה בעניין, לרבות הכנת תכנית ובחינתה על ידי הגורמים המקצועיים ברשות המקומית (ממילא לא הובאה תכנית כזו לאישור מועצת הרשות המקומית). תוכנית זו יכולה לבוא לידי ביטוי באמצעות תוכנית שתגדיר מראש את היקף הפרסום שהרשויות מעוניינות להציב בתחום שיפוטן (במרחב הפרטי והציבורי), את סוגי השלטים ומידותיהם, את מידת פיזורם, תוכנם, צביון השלטים, מקום הצבתם וכיוצ"ב. המשמעות היא שהמערך להצבת מתקני הפרסום בתחום הרשויות המקומיות, לא נבחן בראייה רחבה ומערכתית. לא זאת בלבד, אלא שהיעדר התכנון משמעותו אי מיקסום של הכנסות הרשות המקומית.
טעויות נפוצות בניהול מערך שילוט חוצות ברשויות מקומיות
ניהול מערך פרסום חוצות ברשות מקומית מחייב הקפדה על דיני מכרזים, דיני רשויות מקומיות, כללי מנהל תקין והיבטים כלכליים. בפועל, לא אחת מתגלים כשלים מערכתיים החוזרים על עצמם ברשויות שונות, ולעיתים מובילים לחשיפה משפטית, פגיעה בהכנסות ואף ביטול התקשרויות.
הטעות הראשונה: התקשרות ללא הליך מכרזי
במקרים רבים מתקיימת התקשרות עם זכיין פרסום ללא מכרז פומבי מלא, או מכוח פרשנות מרחיבה של פטור ממכרז. מדובר בפגם מהותי היורד לשורש ההתקשרות, העלול להביא לבטלות ההסכם ואף לאחריות אישית של בעלי תפקידים.
הטעות השנייה: היעדר תוכנית שילוט עירונית מאושרת
רשות שאינה פועלת על בסיס תוכנית אב לשילוט פועלת למעשה ללא תשתית נורמטיבית סדורה. מצב זה מוביל להחלטות נקודתיות, חוסר אחידות, ואכיפה בלתי שוויונית.
הטעות השלישית: אי ביצוע מיפוי כלכלי של נכסי השילוט
מערך שילוט הוא נכס כלכלי לכל דבר. היעדר מיפוי מלא של מתקנים, מיקומים, פוטנציאל הכנסה ודמי שימוש גורם לאובדן הכנסות משמעותי לאורך זמן.
הטעות הרביעית: היעדר מנגנוני בקרה ופיקוח על הזכיין
במקרים רבים מועברת האחריות המעשית לזכיין ללא מנגנון פיקוח אפקטיבי מצד הרשות, לרבות דיווחים תקופתיים, ביקורות שטח ומדדי ביצוע.
הטעות החמישית: אכיפה סלקטיבית או בלתי עקבית
אכיפה שאינה שוויונית בין גורמים שונים בשטח פוגעת בעקרון השוויון ועלולה להיחשב כהפליה אסורה.
הטעות השישית: העברת סמכויות ללא הסדרה משפטית מלאה
לעיתים מועברות סמכויות ניהול, אכיפה או גבייה לתאגידים עירוניים או זכיינים, ללא הסדרה מלאה של מסגרת הסמכות והאחריות המשפטית.
הטעות השביעית: היעדר מנגנון עדכון כלכלי לאורך זמן
הסכמי שילוט ארוכי טווח ללא מנגנון הצמדה, עדכון דמי שימוש או התאמה לשינויים בשוק גורמים לשחיקה משמעותית בהכנסות הרשות.
כיצד לבצע מיפוי כלכלי נכון של מערך שילוט עירוני?
מערך שילוט חוצות אינו רק כלי רגולטורי, אלא גם מקור הכנסה מהותי לרשות המקומית. על מנת למקסם את התועלת הציבורית והכלכלית, יש לבצע מיפוי שיטתי של כלל נכסי השילוט בתחומי הרשות.
המיפוי צריך לכלול: מיקום גיאוגרפי מדויק של כל מתקן, סוג המתקן (שלט סטטי, דיגיטלי, מתקני רחוב, הכוונה, תחנת אוטובוס וכו'), גודל המתקן (אורך ורוחב, דו-צדדי או חד-צדדי), בעלות וזכויות שימוש, היקף חשיפה ותנועת קהל, מצב חוזי ומשפטי, והכנסות בפועל לעומת פוטנציאל כלכלי.
במקרים רבים מתגלה פער משמעותי בין ההכנסות בפועל לבין פוטנציאל ההכנסה, הנובע מהסכמים ישנים, היעדר עדכון תעריפים או ניהול חלקי של המערכת. מיפוי מקצועי מהווה בסיס חיוני לכל מכרז עתידי ולכל בחינה מחדש של מערך ההתקשרות.
העברת סמכויות ואחריות לתאגידים העירוניים
רשויות מקומיות רבות נוהגות להעביר את ניהול מערך השילוט ופרסום חוצות בתחומן, כולו או חלקו, לתאגידים העירוניים. זאת, לעיתים, כחלק מהשבחת נכסי הרשות. אלא שהעברה כאמור, מחייבת את אישור מליאת מועצת הרשות המקומית, לרבות הגדרת הסמכויות, הנימוקים והשיקולים שהביאו לכך, בדיקות כלכליות מקדימות וכיוצ"ב. בנוסף, ההעברה מחייבת הסכם בכתב בין הרשות לבין התאגיד, הקובע, בין היתר, את אופן שיתוף הפעולה ביניהן, את תחומי האחריות (הצבת שלטים שלא כדין או במקרה של גביית דמי שימוש נוספים, דמי זיכיון), מנגנון העברת כספים וחלוקת ההכנסות, ועוד נושאי ליבה.
מדיניות ניהול, פיקוח ואכיפה
מתן רישיונות והיתרים
הרשויות המקומיות נדרשות לקבוע מדיניות ברורה ושקופה למתן רישיונות והיתרים להצבת שלטים ומודעות. מדיניות זו צריכה לכלול קריטריונים ברורים, נהלים מוגדרים וזמני טיפול סבירים. עם זאת, מבקר המדינה מצא (כאן) כי בחלק מהרשויות המקומיות קיימים ליקויים בתחום זה, כגון היעדר מדיניות ברורה, חוסר תיעוד של הליכים ואי-עמידה בזמני טיפול. כדי להתמודד עם בעיות אלו, על הרשויות המקומיות להקים מערכות פיקוח דיגיטליות שיאפשרו מעקב אחר בקשות לרישיונות והיתרים, תוך מתן אפשרות לציבור לעקוב אחר תהליכי האישור באופן שקוף.
(אי) גביית כספים
המציאות היא שמשעה שהרשות המקומית אינה מנהלת את תחום השילוט העירוני, אינה מחזיקה מאגרי מידע ונתונים על תחום השילוט – היא מתחילה להפסיד. חלק מהרשויות המקומיות אינן מקפידות על חיוב וגביית אגרות שילוט ודמי שימוש במתקני הפרסום שבתחומן בהתאם להסכמים שחתמו ולחוקי העזר שלהן. ברשויות אחרות, בהן קיימים הסכמים מול זכיינים, הרשות אינה גובה את מלוא דמי הזיכיון, כמתחייב. אם לא די בכך, רשויות המקומיות גם אינן גובות את הוצאות החשמל מהמפרסמים במקומות שבהם מחוברת תאורת השלטים לרשת החשמל העירונית.
התקשרויות ללא מכרז עם קבלני פרסום
כידוע, על רשות המקומית חלה החובה לנהל את התקשרויותיה באופן שיש בו תחרות הוגנת, המאפשרת לכל מועמד מתאים להתמודד באופן שוויוני. על הרשות המקומית להתקשר עם ספקים, קבלנים ונותני שירותים, על פי ההיקף הכספי של ההתקשרות. אלא שדו"ח מבקר המדינה ("ביקורת מעקב בנושא פרסום חוצות בתחומי שיפוטן של הרשויות המקומיות – דו"ח מיוחד", ינואר 2024), מצא כי לא תמיד מתקיים הליך מכרזי בנושא. במקרים אחרים, מצא מבקר המדינה כי אין קשר בין ההליך המכרזי, לבין הביצוע בשטח. בכל המקרים – לרעת הרשות המקומית.
אכיפה
אכיפה אפקטיבית היא מרכיב מרכזי בשמירה על הסדר הציבורי והחוק. הרשויות המקומיות מחויבות לפעול נגד הצבת שלטים בלתי חוקיים, בין אם באמצעות סנקציות (קנסות והסרת השלטים) ו/או באמצעות הליכים משפטיים. עם זאת, דו"חות מבקר המדינה מצביעים על כך שבחלק מהרשויות קיימת אכיפה חלקית או סלקטיבית. הבעיה מחמירה כאשר מדובר בפרסום פוליטי, אשר לעיתים נתקל ביחס מקל מצד רשויות מסוימות.
השחתת שלטים
תופעת השחתת שלטים, במיוחד כאלו המציגים דמויות נשים, הפכה לבעיה חמורה במספר ערים בישראל. בעיה זו דורשת מענה מקיף, לרבות ענישה מחמירה נגד מבצעי השחתה ושילוב אמצעים טכנולוגיים לזיהוי העבריינים.
מה לבדוק לפני פרסום מכרז שילוט חוצות?
ניהול נכון של מכרזי שילוט עירוניים דורש איזון בין האינטרסים הכלכליים של הרשות לבין שיקולי חזות העיר, בטיחות הציבור והרגולציה המחייבת. ההיערכות למכרז מחייבת, ראשית כל, סקר מקיף של כלל מתקני השילוט העירוניים הקיימים, סיווגם (גודל, מיקום, חד-צדדי או דו צדדי, אלקטרוני, שילוט הכוונה, שילוט בתחנות אוטובוס), חשיפה וכיוצ"ב. משרדנו מלווה את הרשות המקומית בבניית אסטרטגיית המכרז, הכוללת קביעת תנאי סף, גיבוש מנגנוני בקרה ואכיפה, ועריכת חוזים המגנים על האינטרסים הציבוריים.
טרם פרסום מכרז בתחום פרסום החוצות, נדרשת עבודת הכנה יסודית, אשר משפיעה באופן ישיר על איכות ההתקשרות ועל הכנסות הרשות לאורך זמן.
ראשית, יש לבצע בחינה מלאה של מצב השוק המקומי, לרבות מספר הזכיינים הפועלים, היקף מתקנים קיימים ותנאי ההתקשרות הקיימים.
שנית, יש להגדיר באופן ברור את מטרות המכרז: האם מדובר במקסום הכנסות, הסדרה רגולטורית, שדרוג תשתיות או שילוב בין מטרות אלו.
שלישית, יש לקבוע מנגנון כלכלי ברור, הכולל מודל תשלום, מנגנוני הצמדה, ותמריצים לביצועים.
רביעית, יש להסדיר את סוגיית האחריות התחזוקתית והבטיחותית של מתקני השילוט.
חמישית, יש לבחון שילוב טכנולוגיות חדשות, לרבות שילוט דיגיטלי ומערכות שליטה ובקרה.
סיכום – פרסום חוצות ברשויות המקומיות
פיקוח אפקטיבי על פרסום חוצות ברשויות המקומיות הוא נדבך משמעותי במימוש מדיניות תכנון עירוני, שימור חזות הסביבה ושמירה על האינטרס הציבורי. ניהול נכון של התחום מחייב את הרשויות המקומיות להפעיל אכיפה עקבית ושוויונית, לצד יצירת מסגרות רגולטוריות בהירות, אשר יאפשרו קיום פעילות פרסומית תקינה תוך שמירה על זכויות הציבור והסביבה. עורך דין המתמחה בדיני הרשויות המקומיות מסייע לעסקים, חברות פרסום ורשויות מקומיות לנווט במורכבות הרגולטורית, להבטיח עמידה בדרישות החוק ולמנוע מחלוקות משפטיות מיותרות.
משרד עורכי הדין וולר ושות' מציע ייעוץ וליווי משפטי מקיף בתחום הרגולציה העירונית, לרבות קבלת היתרים, ניהול מו"מ מול רשויות ואכיפת זכויות משפטיות בתחום פרסום ושילוט חוצות. עם ניסיון רב בניהול בכיר ברשויות המקומיות, בשילוב ידע משפטי מעמיק, עורכי הדין של המשרד מספקים פתרונות המותאמים לצרכים הייחודיים של כל לקוח, תוך שמירה על האינטרסים העסקיים והמשפטיים שלו. צרו קשר עכשיו.
הכותב: עו״ד רועי וולר (LL.B, M.A, C.R.O), שותף מנהל במשרד עורכי דין וולר ושות׳, המתמחה בדיני הרשויות המקומיות, תאגידים עירוניים, משפט מינהלי ודיני המכרזים. עו״ד וולר מביא עמו מומחיות ייחודית וניסיון כמנכ"ל רשות מקומית, ראש מטה שר התיירות, וכיועץ בכיר ליו״ר ועדת הכספים של הכנסת. עו"ד רועי וולר משמש כיועץ משפטי לרשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, ועדים מקומיים ועמותות.
פורסם ביום 17/03/2025.
