שאלות ותשובות: עבירות בנייה

עבירת בנייה היא כל פעולה שנעשתה ללא היתר, בניגוד להיתר או בניגוד להוראות תכנית תקפה. העבירה יכולה להיות בנייה פיזית, שימוש חורג ללא היתר תקף, בנייה בהיקף החורג מהתנאים, או שימוש שונה מהשימוש המותר. החוק רואה בעבירות אלו עבירה מנהלית ועבירה פלילית גם יחד, וחומרתן נובעת מפגיעה ישירה בסדר הציבורי ובתכנון התקין.

בנייה ללא היתר מתייחסת לכל פעולה הדורשת היתר אך נעשתה ללא קבלת היתר כלל. בנייה בסטייה מהיתר משמעה שהתקבל היתר בנייה תקף, אך במהלך הביצוע חרגו ממנו (למשל חריגה מקווי בניין, תוספת קומות, שינוי חומרי גמר בניגוד למותר). שני המצבים מהווים עבירה, אך לעיתים בנייה בסטייה מאפשרת מסלול הכשרה, בעוד שבנייה ללא היתר במקרים רבים נחשבת חמורה יותר.

המונח “שיפוץ פנימי” מטעה לא פעם את הציבור, ויוצר תחושה שמדובר בעבודות “קלות” שאינן טעונות היתר. בפועל, ההבחנה בין שיפוץ פנימי מותר לבין עבודה המחייבת היתר היא משפטית-תכנונית, ואינה מבוססת על תחושת בעל הדירה.

שיפוץ פנימי עשוי להפוך לעבירת בנייה במצבים כגון:

• פגיעה בקונסטרוקציה או בקירות נושאים. שבירת קיר תומך, שינוי במפתחי קורות, פתיחת פתחים בקירות חיצוניים או תומכים – עלולים לפגוע ביציבות הבניין ולדרוש היתר מלא.

• שינוי מערכות משותפות. העתקת צנרת ראשית, שינוי בארובות, תעלות אוויר, פירי שירות, או חיבור לא מוסדר לתשתיות – עשויים להיחשב שינוי מבני או פגיעה ברכוש משותף.

• פתיחת חלונות, ויטרינות או סגירת פתחים קיימים. שינוי חזית הבניין, גם אם לכאורה מדובר “רק” בחלון או דלת, הוא לעיתים מהותי מבחינה תכנונית ונדרש לו היתר.

• יצירת יחידת דיור נוספת. חלוקה פנימית היוצרת יחידת דיור עצמאית (פיצול דירה) מהווה, ברוב המכריע של המקרים, עבירת בנייה.

• אלמנטים קבועים. בניית גלריה קבועה, הנמכות תקרה מורכבות, מבני גבס נושאים, או התקנות קבועות אחרות – עלולות להיחשב שינוי מבני.

כך, עבודה שנתפסת כ”קוסמטית” עלולה להיחשב כבניה הטעונה היתר. מכאן קצרה הדרך לפתיחת תיק פיקוח, דרישת תיקון ואף הליכים פליליים.

במקרים מסוימים – כן. החוק מאפשר הגשת בקשה להיתר לאחר ביצוע העבודות, אך אין בכך כדי למנוע אכיפה. קבלת היתר בדיעבד מחייבת התאמה מלאה לתכנית החלה, לעמידה בדרישות התכנוניות ולתשלום כל החיובים המוטלים. הליך זה אינו עוצר את סמכויות האכיפה, ובנסיבות רבות אינו מונע הטלת קנסות או נקיטת צעדים פליליים.

כן. בניין משותף כולל זכויות וחובות קנייניות ושיתופיות, ולעיתים עבירה בדירה אחת פוגעת בכלל הדיירים. הפסיקה מחמירה במיוחד עם בנייה הפוגעת ברכוש משותף.

זהו צו הניתן על ידי מהנדס הוועדה המקומית, כאשר מתבצעת בנייה בלתי חוקית בשטח. הצו מורה להפסיק באופן מיידי כל פעולה בנכס. אי־ציות לצו מהווה עבירה נוספת ועשוי להביא להליכים פליליים מואצים. אין דרישה לשימוע מקדים, אך ניתן לפנות לבית המשפט בבקשה לבטלו בהוכחת פגם מהותי.

כן. סעיף 239 לחוק התכנון והבנייה מאפשר להורות על צו הריסה שיפוטי של מבנה או חלק ממנו, גם אם לא הוגש כתב אישום ולא התקבלה הרשעה. המנגנון נועד לאפשר לרשויות לפעול במהירות נגד מבנים בלתי־חוקיים, במיוחד כאשר לא ניתן לאתר את מי שביצע את העבירה, או כאשר חלפו שנים רבות והעבירה התיישנה

נדגיש כי צו הריסה לפי סעיף 239 הוא אמצעי מניעה ואכיפה תכנונית-מנה­לית/שיפוטית – לא “עונש” על עבירה. מטרתו היא לתקן מחדל תכנוני, למנוע פגיעה בציבור או במרחב, ולהסיר מבנה בלתי־חוקי. הצו ניתן נגד המבנה עצמו, ולכן גם כשמתרחשת הריסה, אין משמעות אוטומטית של כתב אישום או הרשעה פלילית.

כן. סעיף 239 נועד להתמודד במפורש עם מצבים שבהם לא ניתן להעמיד לדין פלילי עקב התיישנות, היעדר ראיות או קושי ראייתי באיתור המבצע. המדיניות מבהירה כי התיישנות העבירה אינה מהווה חסם להסרת המבנה. כאשר קיימת פגיעה תכנונית או עניין ציבורי המצדיק זאת, ניתן לעתור לצו הריסה אף במרחק שנים רבות ממועד הבנייה.

מדיניות פרקליטות המדינה אינה שוללת פעולה מקבילה. עם זאת, היא מדגישה כי, ככלל, יש להימנע מכפל הליכים כאשר מטרת האכיפה מושגת בכלי היעיל יותר. בהתאם לכך, כאשר מתקיימים התנאים לצו הריסה ללא הרשעה והוא צפוי להשיג את יעדו, לא ננקטים לרוב צעדים פליליים נוספים. עם זאת, במקרים של עבירות חמורות, שימושים מסוכנים, או פגיעה מתמשכת בציבור, הרשות רשאית לפתוח גם בהליך פלילי עצמאי.

המונח עניין ציבורי מיוחד מתפרש כנסיבות שבהן המשך קיומו של המבנה הבלתי חוקי גורם לפגיעה מהותית בסדרי התכנון, בבטיחות הציבור, בערכי שמירת קרקע, במרקם התכנוני או בזכויות הציבור. המדיניות מדגישה כי עניין ציבורי מתקיים במיוחד כאשר המבנה מקים סיכון בטיחותי, פוגע ביכולת לקדם תכנון מוסדר, או כשהוא יוצר עובדות בשטח שאינן ניתנות להחזרה במסגרת הדין. לא די באי נוחות כללית. נדרש קיומו של פוטנציאל פגיעה מתמשך המחייב את התערבות בית המשפט.

וראה הנחיות פרקליטות המדינה בנושא מדיניות התביעה בעניין מתן צו הריסה ללא הרשעה, כאן.

לפנות מיידית לייעוץ משפטי. יש לבחון את חוקיות הצו, את נסיבות האכיפה, את מועד ביצוע הבנייה, את התאמתה לתב”ע ואת האפשרות להוציא היתר. טיפול מהיר ויעיל – קריטי.

זהו צו הניתן על ידי בית המשפט במסגרת הליך פלילי, לרוב לאחר הרשעה בעבירה. צו זה אינו מוגבל בזמן ועלול להיאכף גם שנים רבות לאחר מתן פסק הדין. בשונה מצו מנהלי, כאן מתנהל הליך הוכחות מלא, והנאשם רשאי לטעון טענות הגנה מקיפות.

האחריות חלה על המבצע בפועל, על בעלי הזכויות במקרקעין, על המחזיקים בנכס, ולעיתים על מנהלים ונושאי משרה בתאגידים. במקרים מסוימים ניתן להטיל אחריות על אדריכל, מהנדס, קבלן או מפקח אם תרמו לעבירה או לא מנעו אותה תוך הפרת חובה מקצועית.

מועד הבנייה הוא מרכיב קריטי בקביעת סמכות ומתווה אכיפה. לרוב הוא נקבע באמצעות ראיות חיצוניות: תצלומי אוויר היסטוריים, מסמכי רישוי, דיווחי מודדים, חוות דעת אדריכלית, עדויות שכנים ודוחות פיקוח קודמים. כאשר מדובר בבנייה “עתיקה”, הנאשם נדרש להציג תשתית ראייתית ממשית להוכחת מועד הקמתה. היעדר ראיה ברורה יוביל לרוב למסקנה כי מדובר בבנייה חדשה ולנקיטת אכיפה חמורה.

במקרים מסוימים בלבד. הכשרה אפשרית רק אם הבנייה מתיישבת עם התכנית התקפה, או אם ניתן לקבל לגביה הקלה או שימוש חורג. אם הבנייה מנוגדת לעקרונות תכנוניים מהותיים או לייעוד הקרקע, לא ניתן כלל להכשירה. חשוב לציין כי עצם פתיחת הליך הכשרה אינה עוצרת את הליכי האכיפה.

נדגיש כי שימוש ממושך, הסכמה של שכנים או רכישת נכס בתום לב אינם מרפאים עבירה תכנונית. הרשות רשאית לדרוש הסדרה או להרוס גם כאשר הבנייה קיימת שנים רבות.

שימוש חורג ללא היתר נחשב עבירת בנייה. למשל, הפיכת דירת מגורים לצימר, מחסן למשרד, או שימוש תעשייתי בקרקע חקלאית. בתי המשפט נוטים להחמיר בעבירות שימוש לא מורשות, בשל הפגיעה בתכנון, בעומסי התנועה, ובסביבה העירונית.

בהליכים מנהליים, מוסד התכנון מחויב לשקול האם קיימת אפשרות אכיפה פחות דרסטית (כגון הפסקת עבודה בלבד), אך באכיפה פלילית ובבנייה בלתי חוקית מהותית בתי המשפט מדגישים את עליונות אינטרס התכנון. ככלל, הנטייה היא לאכיפה מחמירה, במיוחד בבנייה חדשה.

דו”ח פיקוח הוא מסמך הנערך על ידי מפקח בנייה, ובו ראיות מתועדות ממצאים בשטח. הוא מהווה ראיה קבילה, בעלת משקל גבוה. הפקחים אינם חייבים ליידע את החשוד בזמן אמת. בתי המשפט בדרך כלל מקבלים את ממצאי הדו”ח כאמינים, כל עוד לא הוכחו סתירות מהותיות.

הרשות מסתמכת על שילוב של תצלומים, דו”חות פיקוח, מדידות בשטח, הצהרות קבלנים, תכניות בנייה, חוות דעת מקצועיות, נתוני GIS ועוד. במקרים רבים, הרשות משתמשת ברצף תצלומים כדי להוכיח כי מדובר בבנייה חדשה.

בנוסף, הרשות עשויה להסתמך על תמונות, סרטונים, פרסומים ברשתות שביצע המבצע, אם וככל שהם מעידים על היקף הבנייה או מועד הביצוע.

זאת ועוד, אף בקשה להיתר בנייה יכולה לשמש נגד מבקש ההיתר, שכן הם משמשים ראיה ביחס למצב התכנוני הקיים. אם המבקש מציג תכנית בקשה הכוללת בנייה קיימת ללא היתר, הדבר עשוי לעורר חשד לעבירה. גם במקרה זה מומלץ להתייעץ עם עורך דין.

כן. הודאה בפני פקח נחשבת ראיה קבילה ועשויה להיות בעלת משקל משמעותי, במיוחד כאשר היא מתועדת בדו”ח פיקוח. עם זאת, היא תיבחן לצד מכלול הראיות, וניתן להעלות טענות לגבי נסיבות מסירתה, הבהרת זכויות ומידת האצת ההליך.

אין חובה להודיע מראש. פקח, שהוסמך כדין, רשאי להיכנס למקרקעין לצורך בדיקת עבירה, אך אינו רשאי להיכנס למבנה פרטי סגור ללא צו. ראיות שהושגו תוך פגיעה בזכות לפרטיות עשויות להיפסל.

לא. הדין קובע כי הליכי הכשרה אינם מהווים עילה לעיכוב אכיפה. הרשות רשאית להמשיך בנקיטת צעדי אכיפה, לרבות צווי הריסה, אף בזמן שהתיקון התכנוני בבחינה. רק אם התקבלה החלטה סטטוטורית המאשרת את הבנייה ניתן לשקול עיכוב, וגם זאת בהתאם לשיקול דעת מצמצם.

לעתים הרשות תסרב לטפל בבקשה חדשה כשקיימות חריגות בנייה פתוחות בנכס. הסדרת המחדל (באמצעות הריסה או באמצעות היתר בדיעבד) היא בדרך כלל תנאי לטיפול בתיק תכנון חדש.

כן. לעיתים ניתן להגיע להסדר מותנה, התחייבות להכשיר במועד מסוים, תשלום קנס מופחת או מתן התחייבות להימנע מעבירה. הסדר כזה חייב להיות מקיף, ברור ולגבות בהוכחות לעמידה בתנאים, אחרת הרשות רשאית לחדש את האכיפה. מומלץ להיעזר בעורך דין מומחה לדיני התכנון והבניה.

כן. בעלי נכסים מבקשים לעיתים להוציא צו הריסה מרצון לצורך הסרת מבנה בלתי־חוקי באופן מוסדר, תוך מניעת הליכים פליליים או הפחתת חשיפה.

רישום בטאבו מותנה באישורי הוועדה המקומית ובהוכחת עמידה בכללי התכנון. מבנה הכולל חריגות בנייה עלול למנוע רישום בית משותף, פצלות דירות או העברת זכויות. גם אם העסקה תקפה קניינית, היעדר התאמה להיתר תקף יגרום לעיכוב משמעותי ברישום הזכויות. קראו כאן הרחבה בנושא עבירות בניה בבית המשותף.

כן. חיבור בלתי־חוקי של מבנה לתשתיות (כגון מים, ביוב, חשמל, תקשורת, אינטרנט או גז) עשוי להוות ראיה ממשית לקיומו של שימוש בפועל, ובנסיבות מסוימות אף לבסס עבירה נוספת ונפרדת מהעבירה התכנונית המקורית. הדין מבחין בין עבודות בנייה הטעונות היתר לבין שימוש הטעון היתר, וחיבור לתשתיות מצביע בדרך כלל על כך שהמבנה אינו נטוש או עומד “ריק”, אלא מיועד לשימוש קבוע או זמני.

בתי המשפט חזרו וקבעו כי חיבור לתשתיות מהווה אינדיקציה חזקה לכוונת שימוש, גם אם הבעלים טוען שאינו מתגורר במבנה או שאינו עושה בו שימוש בפועל. במקרים רבים, עצם הבקשה לחיבור לתשתיות, או איתור חיבור פעיל במהלך ביקורת פיקוח, משמשים ראיה לכך שהמבנה “יצא משלב הבנייה” ועבר לשלב שימוש, ומכאן שהעבירה מתקיימת הן במישור הבנייה והן במישור השימוש החורג.

יתרה מכך, חיבור בלתי־חוקי לתשתיות עשוי להוות עבירה נפרדת מכוח דינים נוספים, לרבות פגיעה במערכות ציבוריות, עבירות בטיחותיות לפי חוק החשמל, חוק המים, תקנות רישוי עסקים (כאשר החיבור משמש פעילות עסקית בלתי־חוקית), איכות סביבה, בריאות וכו’.

לא. גם בנייה שלא נעשה בה כל שימוש מהווה עבירה תכנונית מובהקת כל עוד עבודות הבנייה בוצעו ללא היתר או בניגוד להיתר תקף. הדין איננו מתלה את קיומה של עבירה בקיום שימוש בפועל, אלא בעצם קיומה של ה”בנייה” — כלומר: יצירת שינוי פיזי במקרקעין הטעון היתר לפי סעיף 145 לחוק התכנון והבנייה.

הפסיקה קבעה פעמים רבות כי עצם קיומה של תוספת בלתי־חוקית, אף אם אינה מאוכלסת, אינה משמשת הגנה ואינה מפחיתה מחומרת המחדל. זוהי עבירה מסוג “עבירה מתמשכת”: היא מתקיימת כל עוד המבנה עומד על תילו, ללא קשר לאופן השימוש בו או לתדירותו. גם מבנה ריק, מחסן סגור, חדר שלא נכנס לשימוש, או מבנה שנבנה אך הושאר ללא גמר – כולם מקימים אחריות פלילית ומנהלית מלאה, לרבות חשיפה לצווי הריסה, עיצומים כספיים ופתיחה בהליכים פליליים.

ההבחנה המרכזית בדין היא בין עבודה פיזית הטעונה היתר לבין שימוש הטעון היתר. שני מסלולים אלה הם מסלולים משפטיים נפרדים: עבירת בנייה מתקיימת בעצם הקמת המבנה הבלתי־חוקי. עבירת שימוש אסור מתקיימת בשימושו של המבנה בניגוד לייעוד. העובדה שאחד מהם אינו מתקיים – אינה “מרפאת” את האחר.

כן. עם זאת, בעל הנכס עלול לשאת באחריות לעבירה נמשכת, ועוד שהשוכר עלול לשאת באחריות לשימוש חורג. הסכם השכירות אינו מהווה הגנה מפני אכיפה, והרשות רשאית לנקוט צעדים נגד שני הצדדים.

השוכר (המשתמש) אינו פטור מאחריות, אך רמת אחריותו נמוכה מזו של הבעלים. הרשות עשויה להטיל עליו קנסות, צווי פינוי או טענת שימוש אסור.

ייתכן. אם השימוש העסקי אינו תואם את ייעוד הקרקע או את ההיתר התקף, מדובר בשימוש חורג המהווה עבירת בנייה. עסקים רבים נדרשים לעמוד הן בדיני תכנון והן בדיני רישוי עסקים.

לא. טופס 4 אינו אישור על היעדר חריגות/ עבירות בניה. ייתכן כי לאחר מסירת הבניין יבוצעו שינויים בלתי חוקיים, או שיתגלו ליקויים שלא נבדקו בעת האכלוס.

הרוכש עשוי להפעיל סעיפי הפרה בחוזה, לדרוש תיקון המחדל, לקבל פיצוי או לבטל את העסקה. האחריות של המוכר רחבה, ובית המשפט מטיל עליו לעיתים אחריות חוזית ונזיקית.

כן. חוק התכנון והבנייה מאפשר לכל אדם להגיש תלונה, והרשות מחויבת לבדוק את התלונה ולפעול בשיקול דעת מקצועי. אולם, אין חובה לנקוט אכיפה נגד כל תלונה, והרשות בוחנת חומרה, השפעה תכנונית, ומדיניות אכיפה.

מחלוקות אזרחיות (כגון מטרדים, רישום בית משותף, הסגת גבול) אינן מונעות מהרשות לנקוט הליכי אכיפה. לעיתים אף להפך: סכסוך בין שכנים מביא לחשיפת עבירות בנייה שלא היו מדווחות.

כן. ככלל, בדיני התכנון והבנייה אין “התיישנות מנהלית” קלאסית על עבירות בנייה, ובמיוחד כאשר מדובר בעבירה נמשכת שבה הבנייה הבלתי-חוקית עומדת על תילה. כל עוד הבנייה הבלתי-חוקית קיימת בפועל, הרשות רשאית לנקוט אמצעי אכיפה שונים, לרבות פתיחת תיקי פיקוח, הוצאת צווי הפסקת עבודה, צווי הריסה מינהליים או שיפוטיים, נקיטת הליכים פליליים, הטלת קנסות ועיצומים, ולעתים גם התניית מתן היתרים עתידיים בהסרת החריגה או בהכשרתה.

במקרים רבים בעלי נכסים יוצאים מנקודת הנחה ש”עבר זמן רב, ולכן לא יגעו בי”, אך הנחה זו שגויה ומסוכנת. עבירות בנייה נחשבות לעבירות הפוגעות בסדר הציבורי ובאינטרס התכנוני, ולכן הפסיקה הכירה לא אחת בסמכות הרשויות לפעול גם כעבור שנים רבות, במיוחד כאשר ההפרה גלויה וברורה, או כאשר עולות תלונות שכנים. מבחינה פרקטית, תזמון האכיפה מושפע ממדיניות הרשות, ממשאבי הפיקוח ומעדיפויותיה, אך אין בכך כדי לשלול את עצם הסמכות לנקוט צעדי אכיפה לאחר שנים.

לכן, קיומה של חריגת בנייה “ותיקה” איננו מגן מפני אכיפה, ולעתים אף מקשה על פתרון משפטי, שכן מצטברים מרכיבים נוספים של סיכון – עסקאות שבוצעו לאורך השנים, הסתמכויות של צדדים שלישיים, ושינויים תכנוניים שחלו בזמן שחלף. במקרים כאלה מומלץ לפעול יזום, לבחון אפשרות להכשרה או להסדרה, ולא להמתין עד שהרשות תפתח בהליכים.

בהחלט, ולעיתים באופן דרמטי. חריגות בנייה ועבירות תכנוניות משפיעות כמעט על כל שלב במכירת דירה:

1. בדיקת עורך הדין והשמאי. במסגרת הבדיקה של הנכס, נבחנים נסח הטאבו, תיקי הבניין, חשבון הארנונה, ההיתרים, התשריטים והמצב הקיים בשטח. כאשר מתגלה פער בין המצב התכנוני המאושר לבין הבנייה בפועל, הדבר מסווג כחריגת בנייה או שימוש חורג.

2. התנהלות מול הבנק המלווה. בנקים למשכנתאות נזהרים מאוד במימון נכסים עם חריגות בנייה. לעיתים הבנק יסרב לתת משכנתא, ידרוש תיקון/הריסה כתנאי לאישור, או יקבע ללקוח תנאים מחמירים יותר. מצב זה עלול לפגוע ביכולת הקונה להשלים את העסקה.

3. רישום בטאבו והשלמת העסקה. כאשר קיים פער בין התשריטים המאושרים לבין המצב בשטח, עלולים להתעורר קשיים ברישום זכויות, בפיצול דירות, בהוצאת אישורי עירייה או בהשלמת הליכי רישום. לא אחת, רשות מקומית או לשכת רישום המקרקעין יסרבו להנפיק אישורים עד להסדרת החריגה.

4. השפעה על מחיר ושווי הנכס. חריגת בנייה היא סיכון מובנה מבחינת הקונה: היא עלולה להביא להריסה עתידית, לאכיפה, לקנסות או להוצאות משפטיות. בהתאם, הקונה יבקש לרוב להפחית את המחיר, לדרוש התחייבויות ושיפויים, או להציב תנאים מתלים להסדרה. לעיתים העסקה כולה מתבטלת.

בפועל, עבירת בנייה “ממתינה” לבעל הנכס בעסקה הבאה – ומתגלה ברגע הרגיש ביותר. לכן, בעל דירה או נכס המודע לחריגת בנייה, רצוי שיבחן מבעוד מועד אפשרות להסדרה, הכשרה או הריסה מוסדרת, במקום להמתין עד שהנושא יעלה על ידי הצד השני ויפגע בכושר המיקוח שלו.

אין מניעה טכנית, אך ברוב המקרים רשם המקרקעין ידרוש עמידה בדרישות תכנוניות או אישור מהרשות המקומית. חריגות משמעותיות עשויות למנוע רישום.