שותפות בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי בביצוע פרויקטים ציבוריים היא תופעה רבת חשיבות בעולם המודרני. מודל זה, המכונה לרוב “שותפות ציבורית-פרטית” (Public-Private Partnership – P.P.P), מהווה שיתוף פעולה בין יזמים פרטיים לבין הרשויות, בתכנון, מימון, הקמה והפעלה של תשתיות ושירותים ציבוריים, תחת הסדרים חוזיים ארוכי-טווח. בישראל, כמו במדינות רבות אחרות בעולם, יושמו פרויקטים משמעותיים בשיטה זו, החל מכבישי אגרה (כביש 6, מנהרות הכרמל), מתקני התפלה, בתי סוהר, עיר הבה”דים, רפואה ציבורית ועוד – במטרה לרתום את יעילותו ומשאביו של הסקטור הפרטי לטובת הציבור. סקירה מקיפה של תחום ה-P.P.P בישראל, ובהתמקדות ברשויות המקומיות.
מודל ה-P.P.P
שותפות ציבורית-פרטית (P.P.P) היא שם כללי למגוון שיטות שבהן המגזר הציבורי והמגזר הפרטי משתפים פעולה לשם ביצוע פרויקט שמטרתו סיפוק תשתית, מוצר או שירות. לרוב, P.P.P מבוססת על התקשרות חוזית ארוכת-טווח בין גוף ציבורי (משרד ממשלתי, תאגיד סטטוטורי או רשות מקומית) לבין גוף עסקי פרטי, לשם מימוש מיזם בעל תועלת ציבורית. מאפיין מרכזי של התקשרות P.P.P הוא שהגורם הפרטי נושא בחלק ניכר מעלויות ההקמה והמימון של הפרויקט, ובתמורה הוא זכאי להחזיר לעצמו את השקעתו, ולגרוף רווח, מתוך ההכנסות שיופקו מהפרויקט לאורך זמן. ההכנסות עשויות להגיע ישירות מהציבור המשתמש, מתשלומים מהגוף הציבורי עבור הפעלה ותחזוקה של השירות, או במשולב.
במודל זה, היחסים הם של מזמין-ספק: החובות והזכויות מוגדרות בחוזה ההתקשרות (ובחוק המכרזים או דיני חוזים אחרים) ולא במסגרת של דיני תאגידים. היזם הפרטי משמש כמעין זכיין. הוא מתכנן, מקים ומפעיל את המתקן הציבורי, ולעתים גם מממן אותו, תחת פיקוח ובקרת איכות של הרשות, וזוכה במהלך תקופת הזיכיון להכנסות המאפשרות לו להחזיר את ההשקעה, בתוספת רווח.
בין P.P.P לבין P.P.O
מן העבר השני, בעלות ציבורית-פרטית (P.P.O) היא מודל ספציפי של שותפות, שבו לא רק שמוטלת אחריות על היזם הפרטי לבצע רכיב כזה או אחר בפרויקט: הסקטור הציבורי עצמו הופך לשותף בבעלות על גוף המבצע או על הנכס המופק. במילים אחרות, במקום שהקשר בין הצדדים יהיה אך ורק חוזי (מזמין-מבצע), הוא מתבטא גם בצורת אחזקת מניות או בעלות משותפת. הדבר יכול להתבצע, למשל, באמצעות הקמת חברה משותפת (Joint Venture) שבה לרשות הציבורית יש אחוזי החזקה מסוימים ולמשקיע הפרטי אחוזים משלו. לדוגמה, רשות מקומית המעוניינת לפתח אזור תעשייה חדש יכולה להקים חברה בע”מ יחד עם יזם פרטי, כך שהרשות, באמצעות תאגיד עירוני שלה, תחזיק אחוז מסויים מהמניות, והיזם יחזיק את היתר. החברה המשותפת תיזום, תממן ותקים את אזור התעשייה ותנהל אותו, ותתחלק ברווחים, בהתאם להסכם. במילים אחרות, מודל PPO מדגיש שותפות בבעלות ובניהול לאורך חיי הפרויקט, ולא רק הסכמה חוזית על ביצוע ותפעול.
ההחלטה אם לקדם פרויקט כשותפות PPP חוזית “רגילה” או כ-PPO (או בכלל לבצעו ישירות כפרויקט ציבורי מלא) תלויה בשיקולים מגוונים: רצון הרשות לשמור בידיה שליטה והשפעה באמצעות אחזקת מניות, הצורך לעודד משקיעים באמצעות מתן חלק בבעלות, דרישות חוקיות (למשל, לעיתים החוק מחייב להקים תאגיד פרויקט מסוים), ומאפייני השוק והפרויקט. לאחר שהבהרנו את סוגי המודלים, נפנה כעת לסקור את ההתפתחות ההיסטורית והרגולטורית של תחום השותפות הציבורית-פרטית בישראל, שכן הבנת הרקע בארץ חיונית לניתוח היתרונות, החסרונות והיישומים המעשיים.
בין הפרטה לבין P.P.P
לעיתים מבלבלים בין שותפות ציבורית-פרטית לבין מושגים קרובים כמו “הפרטה” או “מיקור-חוץ”, אך למעשה יש הבדל מהותי ביניהם. הפרטה (Privatization) פירושה העברת נכס או פעילות שהיו בבעלות ובשליטה ציבורית לידיים פרטיות באופן מלא. למשל, מכירת חברה ממשלתית לבעלות פרטית, או מכירת קרקע ציבורית לגורם פרטי ללא כוונה להחזירה לציבור. בהפרטה קלאסית, המדינה יוצאת לחלוטין מהתמונה כבעלים ומפעיל; מדובר בהעברה סופית של האחריות והרכוש. לעומת זאת, PPP אינו הפרטה מלאה – הוא שותפות. בפרויקט PPP טיפוסי, הנכס עצמו לרוב אינו נמכר לצמיתות אלא ניתן לזכיין לתקופת זיכיון ארוכה, שבסיומה הנכס או האחריות חוזרים למדינה. לדוגמה, כביש 6 בישראל הוקם ומנוהל בידי זכיין פרטי תחת חוזה BOT, אך עם תום תקופת הזיכיון הכביש יחזור לבעלות המדינה. לכן, PPP נתפס כדרך ביניים: היא מאפשרת מעורבות פרטית אך שומרת על אינטרס ציבורי לטווח הארוך: נכסי התשתית נשארים (או עתידים לחזור להיות) בבעלות ציבורית בסוף התקופה, והמדינה שומרת על יכולת ניהול, פיקוח והכוונה בתקופת ההתקשרות.
בין מיקור-חוץ (Outsourcing) לבין P.P.P
במיקור-חוץ, רשות ציבורית שוכרת ספק פרטי לביצוע שירות מסוים עבור הציבור, בדרך כלל במסגרת חוזה שירות קצר-טווח יחסית, ללא השקעה הונית של הספק. למשל: עירייה המתקשרת עם חברת ניקיון פרטית לניקוי רחובותיה, או משרד ממשלתי המתקשר עם חברת מחשוב לפיתוח מערכת מידע. התקשרויות כאלה הן לרוב חוזים להפעלת שירות מבלי שהספק נדרש לממן תשתית יקרה מראש. ההבדל הוא שב-PPP, במיוחד במיזמי תשתית, הפרויקט כולל השקעה הונית משמעותית של המגזר הפרטי (למשל בניית כביש, הקמת מתקן ביוב, בניית בית חולים וכו’), וההתקשרות היא ארוכת-טווח כדי לאפשר החזר ההשקעה. מיקור-חוץ רגיל הוא לרוב לתקופות קצרות יותר ואינו עוסק במימון ובניה של תשתיות מהיסוד. במילים אחרות, PPP מתייחס לרוב לפרויקטים פיזיים או תשתיתיים גדולים, בעוד שמיקור-חוץ יכול לחול גם על שירותים שוטפים וקטנים יותר.
מודלים של P.P.P
תחת המטרייה הרחבה של PPP קיימים מספר מודלים. אלו שונים בחלוקת הסיכונים והאחריות, כאשר החלוקה משתנה בהתאם למודל. למשל, במודל בסיסי שבו המדינה רק מתקשרת עם קבלן לבנות מתקן והקבלן לא מעורב בהפעלה (Design-Bid-Build), הסיכון התפעולי כולו על המדינה; במודל BOT, הסיכון התפעולי עובר לפרטי לתקופת הזיכיון; ובמודל BOO הזכיין לוקח על עצמו כמעט הכל, כולל הבעלות לטווח בלתי מוגבל. התפיסה העומדת בבסיס כל המודלים היא שכל סיכון מוטב שיוטל על הצד שיכול לנהל אותו טוב יותר, ועם מנגנוני כיסוי ו/או שיפוי. נסביר:
בנה-הפעל-העבר (BOT – Build-Operate-Transfer)
זהו אחד המודלים הנפוצים. היזם הפרטי (הזכיין) מממן את הקמת המיזם (למשל סלילת כביש או הקמת מתקן), מפעיל אותו לאורך תקופת זיכיון מוסכמת, וגובה תשלומים מהמשתמשים (או מהממשלה) כדי להחזיר השקעתו. בתום התקופה, הנכס מועבר לבעלות מלאה של המדינה. כך בכביש 6: הזכיין בנה ומפעיל, גובה אגרה, ולבסוף הכביש יעבור למדינה
בנה-הפעל-העבר-עם-בעלות (BOOT – Build-Own-Operate-Transfer)
דומה ל-BOT, אך במהלך תקופת הזיכיון הזכיין הוא גם הבעלים הרשום של הנכס. ההעברה בסוף התקופה מתבצעת מבעלות הזכיין חזרה למדינה. ההבדל העיקרי הוא סוגיות משפטיות של בעלות בתקופת הביניים. לדוגמה, אפשרות שיעבוד הנכס לטובת מממני הזכיין.
בנה-הפעל-החזק (BOO – Build-Own-Operate)
במודל זה אין העברה חזרה – הפרויקט נותר בבעלות המגזר הפרטי לצמיתות. המדינה מעניקה זיכיון ללא הגבלת זמן. מודל כזה משיק למעשה להפרטה של נכס חדש, אם כי לעתים המדינה שומרת לעצמה אופציה לרכוש את המתקן אחרי תקופה מסוימת.
תכנן-בנה-ממן-הפעל (DBFO – Design-Build-Finance-Operate)
מודל שבו היזם הפרטי אחראי הן לתכנון, הן לבנייה, הן למימון והן לתפעול של הפרויקט למשך התקופה. דומה לבוט (BOT) אך שם דגש על כך שגם התכנון והמימון בידי הפרט. בסוף התקופה, לרוב הנכס עובר למדינה (כלומר בעצם DBFO הוא צורה של BOT מלא).
יוזמה פיננסית פרטית (PFI – Private Finance Initiative)
הסדר PPP שבו הדגש הוא על כך שהמימון בא כולו מהסקטור הפרטי, והמגזר הציבורי “קונה שירות” לאורך זמן.
יתרונות המודל הציבורי-פרטי: ניתוח משפטי וכלכלי
יתרונות מימוניים ופיסקליים: דחיית עלויות ופריסת מימון
מודל השותפות הציבורית-פרטית מאפשר לרשויות ציבוריות להוציא לפועל פרויקטים יקרי ערך מבלי להעמיס על תקציבן השוטף. ההשקעה ההתחלתית נעשית על ידי היזם הפרטי או מממנים חיצוניים, וההחזר מתבצע לאורך השנים – בין אם על ידי המדינה בתשלומים תקופתיים, ובין אם על ידי גביית תשלום ישיר מן המשתמשים. ברמה המשפטית, מודל זה יוצר מחויבות עתידית שאינה נרשמת תמיד כחוב מיידי, ובכך מאפשרת עמידה בכללים פיסקליים נוקשים. ברשויות מקומיות, מדובר בפתרון פרקטי במיוחד, המאפשר להן לקדם פרויקטים מבלי לחרוג מהמסגרת התקציבית, מהתב”ר, או להיכנס להתחייבויות אסורות לפי חוק.
יתרונות ניהוליים ומקצועיים: תפעול יעיל ושיפור הביצועים
הסקטור הפרטי נהנה מיתרונות יחסיים בניהול פרויקטים – החל משיטות עבודה מתקדמות, דרך גיוס אנשי מקצוע מהשורה הראשונה, וכלה ביכולת גמישה להגיב לשינויים בשטח. בניגוד לגופים ציבוריים הסובלים לעיתים מבירוקרטיה ומשכר נמוך יחסית, גורם פרטי מוכוון תוצאה ומונע על ידי תמריצים כלכליים. מודלי ה-P.P.P מאפשרים מיזוג של יתרונות: הרשות הציבורית מגדירה את היעדים והרגולציה, בעוד היזם הפרטי מבצע, מתפעל ואף נושא באחריות כוללת. אחריות זו מעוגנת בחוזים הכוללים מנגנוני בקרה, מדדי ביצוע וכלי אכיפה חוזיים, כגון קנסות, הפחתת תשלומים ואף סיום מוקדם של הזיכיון.
חלוקת סיכונים מושכלת: ניהול סיכונים והגנה על הקופה הציבורית
במודל הציבורי-פרטי קיימת אפשרות להעביר ליזם הפרטי חלק מהסיכונים שבאופן מסורתי נשאו בהם גופים ציבוריים בלבד. מדובר בסיכוני ביצוע, מימון, ביקוש, ואחזקה. חוזי השותפות כוללים הסדרה מדוקדקת של כל אחד מהסיכונים, תוך יצירת מנגנונים ייעודיים לטיפול באירועים בלתי צפויים. ככל שמבוצעת חלוקה נבונה של הסיכונים, הרשות הציבורית מוגנת מהפסדים תקציביים בגין עיכובים או כשלים. בטוחות חוזיות וערבויות מבטיחות שהמיזם יושלם גם במקרה של פשיטת רגל של הזכיין. בכך מתאפשרת רמת ודאות גבוהה יותר הן לממשלה והן לציבור.בנוסף, המודל תורם להרחבת הגמישות התקציבית של הרשות, בכך שהוא מפנה את המשאבים הציבוריים למטרות שאינן מאפשרות מימון פרטי.
חסרונות וסיכונים במודל הציבורי-פרטי: ניתוח משפטי, כלכלי ותפעולי
לצד יתרונותיו, מודל השותפות הציבורית-פרטית טומן בחובו סיכונים לא מבוטלים. הניסיון הבינלאומי והישראלי מלמד כי בנסיבות מסוימות, יישום בלתי מבוקר של מודלים אלו עלול להביא לתוצאה הפוכה מזו המקווה. להלן ניתוח שיטתי של החסרונות המרכזיים.
עלות כלכלית כוללת גבוהה יותר
עלות המימון של היזם הפרטי גבוהה מזו של המדינה, בין אם בשל שיעורי ריבית ובין אם בשל הצורך להפיק תשואה על הון עצמי. משכך, עלויות כוללות של פרויקטים במודל PPP עשויות לעלות משמעותית על עלותם לו היו מבוצעים במימון ציבורי ישיר.
הכבדה תקציבית ארוכת טווח
בעוד שמודל PPP פורק את העומס התקציבי המיידי, הוא יוצר התחייבויות כספיות עתידיות משמעותיות שאינן תמיד מתועדות כחוב. מדובר במעין “חוב נסתר” המגביל את אפשרות הממשלה או הרשות לקבל החלטות תקציביות בעתיד.
חשיפה לכשל פרויקט והתערבות ציבורית
במקרים של כשל כלכלי, מדיני או תפעולי מצד הזכיין, המדינה נאלצת לעיתים להיכנס לתמונה, לחלץ את הפרויקט ולשאת בעלויות – באופן ישיר או עקיף. ניסיון הקורונה המחיש סיכון זה כאשר ירידות חדות בביקושים אילצו את הממשלה לתמוך בפרויקטים קיימים.
קיבעון מדיניות ואובדן גמישות
התקשרויות ארוכות טווח מגבילות את יכולת הרשות הציבורית לשנות מדיניות, להתאים שירותים או להגיב לצרכים חדשים, מבלי להיתקל בחסמים חוזיים או דרישות פיצוי.
מורכבות תפעולית, משפטית ומכרזית
פרויקטי PPP מאופיינים במכרזים מורכבים, יקרים ועתירי זמן. נדרש צוות מקצועי מיומן, תכנון קפדני והתמודדות עם משך זמן ארוך בין הרעיון למימוש. ברשויות קטנות הדבר עלול להוות חסם ממשי.
אתגרים משפטיים בדיני מכרזים, תחרות ושקיפות
פרויקטים מסוג זה עשויים לפגוע בתחרות ולהקים חשש לניגודי עניינים ושחיתות. נדרשת הקפדה על הליך תקין, אובייקטיביות בבחירת הזכיין וביקורת מתמדת על הביצוע לאורך כל חיי ההסכם. במודל PPO, הקונפליקט בין מעמד המדינה כרגולטור וכשותף בעלים עלול ליצור חפיפה בין האינטרס הציבורי לבין טובת החברה המסחרית, ויש להיזהר בהתקשרויות מסוג זה.
סקירה היסטורית ורגולטורית של תחום השותפויות הציבוריות-פרטיות בישראל
עד ראשית שנות התשעים, המגזר הציבורי בישראל – הן ברמת המדינה והן ברמת הרשויות המקומיות – ניהל פרויקטים תשתיתיים ושירותים ציבוריים במודל מסורתי. קרי, מימון מלא מתקציב המדינה, ביצוע באמצעות קבלנים או יחידות פנים-ממשלתיות, ותפעול ציבורי מתמשך. מגבלות התקציב, הליכים בירוקרטיים והיעדר משאבים מקצועיים פנימיים, הציבו אתגרים בהובלת פרויקטים בקנה מידה רחב. תחילתו של שינוי נרשם בראשית שנות התשעים, כאשר הממשלה ביקשה להאיץ תשתיות תוך הפחתת עומס תקציבי. רעיונות שהבשילו בזירה הבינלאומית – ובראשם שותפויות ציבוריות-פרטיות – חדרו לזירה הישראלית. בהחלטות ממשלה משנת 1992, ובהמשכן בהחלטות משנת 1998 ו-2000, הונחו היסודות למדיניות חדשה שמטרתה שילוב יזמים פרטיים במימון, הקמה ותפעול של פרויקטים לאומיים.
גיבוש המסגרת הרגולטורית
משרד האוצר, באמצעות אגף החשב הכללי, הוביל את ניסוח ההנחיות ויישום המתודולוגיה הממשלתית לשותפויות ציבוריות-פרטיות. בשנת 2001 הופצה טיוטת הנחיות כלליות לפרויקטים בשיטת PPP, שכללה דרישה לבחינה תלת-שלבית של כל מיזם: בדיקת היתכנות, הכנת מכרזים, וניתוח לאחר קבלת ההצעות. על אף הביקורת על אי-השלמת מתווה מחייב, החלה מדינת ישראל במקביל ביישום פרויקטים חלוציים, ובראשם כביש 6 (כביש חוצה ישראל) – שהפך לדגם מרכזי של פרויקט BOT מוצלח. פרויקטים נוספים, בהם מנהרות הכרמל, מתקני התפלה והרכבת הקלה בירושלים, התבססו אף הם על מודלים של PPP והמחישו את יכולת המגזר הפרטי לקדם פרויקטים מורכבים במהירות וביעילות.
פיתוח מנגנוני תכנון וביצוע, והתאמת הדין לרשויות המקומיות
בהתאם להתרחבות התחום, גובש מנגנון מוסדי הכולל את ועדות המכרזים הבין-משרדיות, ליווי של חברת “ענבל” במתן ערבויות והערכת סיכונים, וביסוס תהליך מובנה של ניתוחים כלכליים ומשפטיים מקדימים. במקביל, נדרש שינוי חקיקתי על מנת לאפשר גם לרשויות המקומיות להשתלב בתחום. תיקון משנת 2004 לחוק יסודות התקציב קבע כי רשות מקומית אינה רשאית להתקשר במיזם ארוך טווח ללא קבלת היתר משר הפנים ושר האוצר. במסגרת זו, הוציא משרד הפנים את חוזר מנכ”ל 05/2004 אשר התווה את עקרונות ההתקשרות של רשויות עם גורמים פרטיים במודל PPP, אם כי ההנחיות באותו שלב נותרו כלליות יחסית. בפועל, יישום השותפויות המקומיות היה מצומצם ביחס לפרויקטים הלאומיים, ובשלבים מאוחרים יותר עודכנו הנהלים והובהרו הדרישות (כפי שיידון בפרק המוקדש לרשויות המקומיות).
ביקורת ציבורית ומשפטית
לצד הצלחות מעשיות, החלו לעלות תהיות משפטיות וכלכליות באשר להשלכות השותפות הציבורית-פרטית. דו”ח מבקר המדינה לשנת 2003 (דו”ח מס’ 54ב), הועלו ליקויים מהותיים בהיערכות המדינה לפרויקטי PPP. הדו”ח התריע, בין היתר, על היעדר מתודולוגיה אחידה לניתוח כדאיות, מחסור במומחיות מקצועית בתוך משרדי הממשלה, והעדר דיון אסטרטגי סדור בהשפעות התקציביות ארוכות הטווח של התחייבויות חוזיות מול זכיינים פרטיים. המבקר הדגיש כי התקשרויות חוזיות ארוכות טווח בהיקפים משמעותיים, ללא ביסוס מקצועי ותקציבי מספק, עלולות לפגוע בגמישות התקציבית של הממשלה ולהכביד על הדורות הבאים.
כשנתיים לאחר מכן, בית המשפט העליון (בג”ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ועסקים נ’ שר האוצר ואח’), עסק בשאלת חוקתיותו של הקמת והפעלת בית סוהר פרטי. בית המשפט העליון קבע כי הפעלת מתקן כליאה, על ידי זכיין פרטי, מהווה פגיעה בלתי מידתית בזכויות האסירים ובמהות הריבונות השלטונית, ועל כן אינה חוקתית. נקבע כי הפעלת סמכויות שלטוניות ליבתיות – כגון שלילת חירות – אינה ניתנת להאצלה לגורם פרטי הפועל מתוך אינטרס רווח. פסק הדין סימן גבול עקרוני למשטר ההפרטה בישראל והבהיר כי גם במודל של שותפות או זיכיון, קיימות פעולות שליבהן שלטונית גרעינית, שאינן יכולות להיות מועברות לידיים פרטיות, תהא יעילותן אשר תהא.
התבססות המודל והבחינה מחדש בעשור האחרון
בעשור האחרון, ממשיכה המדינה לקדם פרויקטים במודל PPP, אך באופן זהיר יותר. לצד מיזמים מוצלחים כגון עיר הבה”דים בנגב וכביש 431, נרשמו גם מקרים של כישלון או שינוי מסלול – הבולט בהם הוא פרויקט הרכבת הקלה בתל אביב, שהחל במתכונת PPP אך חזר לביצוע ציבורי בשל קשיי מימון. תמונה זו מעידה על גיבוש גישה מאוזנת יותר. המגזר הציבורי, הן ברמה הלאומית והן ברשויות המקומיות, מבצע כיום הערכה מחמירה של התאמת כל פרויקט לשיטת PPP, תוך שימוש בכלי ניתוח מתקדמים להערכת עלות-תועלת, חלוקת סיכונים, יכולת פיקוח ותחזיות ביקוש.
יישום PPP ברשויות המקומיות בישראל: חוזר מנכ”ל 04/2020 ושיקולים מעשיים
רשויות מקומיות בישראל מתמודדות עם אתגרים גוברים בתחום הפיתוח העירוני. הדרישה לשדרוג תשתיות, הקמת מוסדות ציבוריים, פיתוח אזורי תעסוקה והרחבת שירותים לתושב – גוברת בהתמדה. אלא שיכולתן של הרשויות המקומיות לממן פרויקטים בקנה מידה נרחב מוגבלת, הן בשל מגבלות תקציביות והן עקב מגבלות משפטיות, ובראשן חובת האיזון התקציבי והצורך באישור חיצוני לנטילת התחייבויות משמעותיות. מצב זה מביא את הרשויות לחפש פתרונות מימון אלטרנטיביים, ובמרכזם – מודלים של שותפות עם המגזר הפרטי.
מימוש השותפויות הושפע באופן מובהק ממצב הרשות המקומית. רשויות בעלות איתנות כלכלית נטו להוביל יוזמות אלו, בעיקר בתחומים שבהם קיים פוטנציאל רווח ברור, כמו נדל”ן מניב או אנרגיה מתחדשת. לעומת זאת, בתחומים כמו חינוך או רווחה, בהם אין תמריץ עסקי מובהק, נרשמה היענות נמוכה מצד יזמים. מגמת ההתפכחות שחלה בשנים האחרונות – על רקע ריבית נמוכה ומודעות לתלות חוזית – הביאה רשויות אחדות לוותר על מודלי PPP ולחזור למימון ישיר או בנקאי. עם זאת, התחומים בהם הרווח ברור, כמו תאורת רחובות חסכונית או פאנלים סולאריים, ממשיכים למשוך יזמים פרטיים.
חוזר מנכ”ל 04/2020
לצד ההתפתחות המעשית, נוצר צורך בהסדרה רגולטורית ברורה. זו באםה לידי ביטוי בחוזר מנכ”ל משרד הפנים מס’ 04/2020 (כאן). סעיף 45 לחוק יסודות התקציב, התשמ”ה-1985 קבע כי –
“רשות מקומית ותאגיד הנשלטבידי רשות מקומית, לא יתקשרו עם מי שאינו גוף מתוקצב או גוף נתמך, בהתקשרות ארוכת טווח לביצוע מיזם, אלא על פי היתר של שר הפנים ושר האוצר”.
אלא שמרבית העסקאות באמצעות שיטת שותפות ציבורית-פרטית כוללות התקשרות במקרקעין. מקרקעין הם משאב יקר ביותר של הרשות המקומית, משאב מתכלה הנמצא בבעלות ציבורית. בשל מאפיינים אלה, על הרשות המקומית לנהל את משאבי הקרקע, לרבות זכויותיה בקרקע, באופן מושכל ומיטבי, העולה בקנה אחד עם טובת הציבור. אולם עד שנת 2020, נוהל האישור לא היה מוסדר דיו, ויצר חוסר ודאות. רבות מהרשויות לא ידעו כיצד לפעול, חלקן הגישו בקשות חלקיות, וההליך נתפס כמסורבל. במענה לכך, פרסם משרד הפנים את חוזר מנכ”ל 04/2020, אשר קבע מתווה פורמלי ומקיף לבחינת התקשרויות PPP.
חוזר זה מחייב הליך דו-שלבי: בקשה עקרונית טרם פרסום המכרז, ואישור סופי לאחר בחירת זכיין. ההליך כולו מתבצע מול צוות בין-משרדי של משרד הפנים ומשרד האוצר, אשר בוחן את הכדאיות הכלכלית, מבנה הסיכונים, תחזיות ההכנסות וההוצאות, וכן את ההתאמה התכנונית לפרויקט. הרשות נדרשת להגיש מסמכים מובנים – לרבות ניתוח עלות-תועלת לעומת חלופות ציבוריות, תוכנית עסקית, טיוטות חוזים ומכרזים, ניתוח שוק, זיהוי חסמים אפשריים, ועוד. החוזר אף קובע לוחות זמנים מחייבים למענה, ומחייב פורמט אחיד להגשת הבקשות. המשמעות המעשית היא כפולה: מחד, החוזר מעניק לרשות המקומית כלים מקצועיים, בהירות רגולטורית ותהליך מובנה. מאידך, הוא מציב דרישות מורכבות של תכנון, ניתוח וניהול סיכונים, שרק רשויות בעלות משאבים מקצועיים יוכלו לעמוד בהן. באופן זה, נמנעת כניסתן של רשויות מוחלשות להתקשרויות לא מבוססות, תוך מתן אפשרות לרשויות חזקות לקדם מיזמים תחת פיקוח הדוק.
משמעות מעשית
המשמעות המעשית של חוזר 04/2020 היא כפולה: מחד, הוא מספק לרשויות המקומיות מפת דרכים ברורה כיצד להתקדם עם פרויקט PPP, ובכך יכול לעודד רשויות לגשת למהלך בביטחון רב יותר (יודעות מה מצופה ומה הפרוצדורה לקבל אישור). מאידך, הוא מעלה את הרף המקצועי – רשות שתבקש לאשר תצטרך להשקיע בהכנת ניתוחים ומסמכים ברמה גבוהה. סביר שרק רשויות בעלות יכולת כלכלית וכוח אדם מיומן (או כאלו שישכרו יועצים חיצוניים מנוסים) יוכלו למלא אחרי הדרישות. בכך, אולי תימנע כניסה של רשויות קטנות להרפתקאות מסוכנות ללא הכנה מספקת, ומנגד הרשויות הגדולות כן יפעלו אבל תחת פיקוח מוקפד.
תחולה
חוזר מנכ”ל 04/2020 חל גם על מודלים של PPO, לרבות הקמת חברות עירוניות בשיתוף פרטי. הוא מבהיר כי עצם קיומה של חברה עירונית אינו פוטר את הרשות מחובת האישור, וכי הבחירה בשותף פרטי מחייבת קיום הליך תחרותי. בכך, מנטרלת המדינה אפשרות לעקוף את דרישות המכרזים באמצעות תאגידים עירוניים.
עיקרי חוזר 04/2020:
צוות לבחינת התקשרויות
החוזר קובע כי בכל רשות מקומית המבקשת לקדם פרויקט בשיטת PPP, יוקם “צוות לבחינת התקשרויות” משותף למשרד הפנים ומשרד האוצר. על הרשות להגיש לצוות זה בקשה מסודרת בשני שלבים: שלב ראשון – לפני פרסום המכרז, בקשה לאישור עקרוני לצאת למכרז PPP; שלב שני – לאחר בחירת הזוכה במכרז, בקשה לאישור סופי להתקשרות בחוזה. הצוות הבין-משרדי יבחן את הבקשות בכל שלב ויגיש המלצה לשרי הפנים והאוצר אם לאשר.
לו”ז מחייב לטיפול
החלטה לגבי אישור פרסום מכרז תינתן תוך 60 יום מהגשת הבקשה, והמלצה לאישור ההתקשרות תוך 30 יום מהגשת תוצאות המכרז. בכך ביקשו לייעל ולתחום בזמן את ההליך, כדי שרשויות לא ייתקעו חודשים ארוכים ללא מענה.
מערך המסמכים והיערכות להגשת הבקשה
החוזר מפרט באופן שיטתי את מערך המסמכים והמידע שרשות מקומית חייבת להגיש בבקשה. בין היתר נדרשת הרשות לכלול:
- בחינת חלופות. ניתוח כלכלי השוואתי של ביצוע הפרויקט כ-PPP לעומת ביצוע במתכונת מסורתית, כולל ניתוח עלות-תועלת, בחינת התועלת הציבורית הצפויה מול העלות, והנמקה מדוע מודל השותפות עדיף. כלומר, לוודא שהרשות לא בוחרת PPP רק בשל אילוץ תקציבי קצר-רואי, אלא שיש הגיון כלכלי ארוך-טווח.
- תוכנית עסקית ותחזית פיננסית. פירוט כל ההיבטים הכספיים: עלויות הקמה, מקורות מימון, צפי הכנסות (אם רלוונטי), תקופת החזר, שיעור תשואה צפוי לזכיין, וחלוקת סיכונים פיננסיים (למשל, מי נושא בסיכון אם ההכנסות נמוכות מהחזוי).
- חלוקת סיכונים ואחריות. מסמך המפרט איזה גורם אחראי לכל רכיב (תכנון, ביצוע, תחזוקה, תפעול) ואילו סיכונים (ביקוש, מימון, ביצוע, רגולציה) נוטל עליו כל צד.
- התאמה תכנונית. אישור שהפרויקט תואם את תוכניות המתאר והתב”עות; במידת הצורך שהרשות כבר יזמה שינוי תב”ע כדי לא לעכב.
- טיוטת מסמכי המכרז והסכם ההתקשרות. על הרשות לצרף טיוטה מתקדמת של חוזה הזיכיון או ההתקשרות וטיוטת מסמכי המכרז, כבר לשלב הבקשה המקדמית.. בנוסף החוזר מכתיב סעיפי חובה מסוימים שיש לכלול בחוזה ההתקשרות עם הזכיין, כדי להגן על האינטרס הציבורי (למשל, סעיף הקובע שהציוד או הנכס יעברו לרשות בסוף התקופה במצב תקין; סעיף המאפשר לרשות להטיל קנסות אם רמת השירות ירודה; חובה לביטוח וכד’). הדרישה לטיוטות בשלב מוקדם מבטיחה שהצוות המפקח יוכל להעיר ולהכווין את התנאים המוצעים בטרם יציאה למכרז מחייב.
- זיהוי חסמים. הרשות צריכה לפרט אילו חסמים צפויים (כגון צורך בהיתרי בנייה מיוחדים, התנגדות ציבורית אפשרית, מורכבות משפטית) וכיצד היא מתכננת להתמודד עימם.
- צפי למתעניינים. החוזר דורש להציג הנחות לגבי מספר המציעים הפוטנציאליים במכרז ומהותם. זאת כנראה כדי לוודא שלפרויקט יש שוק – שלא יוצאים למכרז שסיכויו להיכשל בהיעדר מתמודדים.
משרד עורכי דין רשויות מקומיות: ליווי בפרויקטי P.P.P
עורך דין המתמחה בליווי רשויות מקומיות בפרויקטים של שותפויות ציבוריות-פרטיות (PPP) נדרש לשלב בין הבנה עמוקה של דיני הרשויות המקומיות לבין מומחיות משפטית בתחום החוזים, המכרזים והמימון הציבורי. בפרויקטים מסוג זה, שבהם רשות מקומית מתקשרת עם גורם פרטי לביצוע מיזם ארוך טווח – כגון חניון, מתקן אנרגיה, אזור תעסוקה או תשתית תחבורתית – לעורך הדין תפקיד מכריע בכל שלב: החל בניתוח המסגרת המשפטית לביצוע ההתקשרות, דרך ניסוח והטמעת מנגנוני איזון וסיכון בהסכמים, ועד לייצוג הרשות בפני משרדי הפנים והאוצר לצורך קבלת האישורים הנדרשים בהתאם לחוזר מנכ״ל 04/2020. עורך הדין הוא זה שמוודא שהפרויקט עומד בדרישות הדין, מקדם את האינטרס הציבורי, וכולל מנגנוני בקרה שיאפשרו לרשות גמישות וניהול נכון לאורך חיי ההסכם. בלעדיו, הרשות מסתכנת בכניסה למחויבויות בלתי מבוקרות או בהחמצת הזדמנויות לפיתוח מושכל תוך שיתוף הסקטור הפרטי.
משרד עורכי הדין וולר ושות’ מתמחה בליווי משפטי מקיף של רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים וחברות כלכליות עירוניות – ובפרט בפרויקטים של שותפויות ציבוריות-פרטיות (PPP) ו-PPO. המשרד מעניק לרשויות מעטפת מלאה הכוללת ייעוץ אסטרטגי בשלבי התכנון המוקדם, ניתוח משפטי של היתכנות ההתקשרות, ניסוח מסמכי מכרז והסכמים מורכבים, טיפול בהליכי קבלת היתרים ממשרד הפנים ומשרד האוצר בהתאם לחוזר מנכ״ל 04/2020, וייצוג שוטף לאורך חיי הפרויקט.
הניסיון הרב של המשרד בתחום המוניציפלי, יחד עם הבנה מעמיקה בדיני מכרזים, מימון ציבורי ודיני חברות עירוניות, מאפשרים למשרד לתפור פתרונות משפטיים מדויקים – הן לפרויקטים תשתיתיים גדולים והן למיזמים מקומיים מניבי הכנסה. השירות ניתן בגישה פרקטית, קשובה ויעילה, תוך שמירה על האינטרס הציבורי והבטחת חוקיות, שקיפות ואיזון חוזי לכל אורך הדרך. משרד וולר ושות’ מהווה שותף מקצועי מהימן לרשויות המבקשות לקדם חדשנות תשתיתית בשיתוף המגזר הפרטי – באחריות, בביטחון ובתוך מסגרת הדין.
