מרבית המשרדים ברשויות המקומית – מצולמים. בין אם לצורך שמירה על ביטחון העובדים (עובדים במחלקות הרווחה, הגביה וכו’), בין אם לצורך מניעת וונדליזם או פגיעה ברכוש הציבורי, בין מכח דרישה חוקית, ובין אם לצורך פיקוח על פעילות העובדים. אלא שהצבה ושימוש במצלמות מעקב במקום העבודה, יוצרים תיעוד מקיף ומתמשך של כלל התנהלות העובדים ביום העבודה, ולא רק של פעילותם המקצועית. הצילומים הנאספים עלולים לכלול מידע רגיש ומקיף במיוחד, ולפגוע באורח חמור בפרטיות העובדים, וזאת מבלי שיש בידי העובדים היכולת להשפיע באופן משמעותי על מיקום המצלמות ו/או על מתכונת הפעלתן.
הנחיית רשם מאגרי מידע מס’ 5/17 שהוציאה הרשות להגנת הפרטיות שבמשרד המשפטים ביום 17/10/2017, עניינה “שימוש במצלמות אבטחה ומעקב במאגרי התמונות הנקלטות בהן”. ההנחיה סוקרת, בין היתר, את החובות שמטיל הדין על מי שמתקין את המצלמות במרחב הציבורי, ועושה שימוש במידע הנקלט בהן (כאן ניתן למצוא את תמצית ההנחיה).
הצבת מצלמות מעקב – התנגשות בין זכויות
הצבת מצלמות מעקב, מעוררת התנגשות בין שתי זכויות בסיסיות. מחד, זכות הקניין של המעסיק (המעוגנת בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו), המעניקה לרשות המקומית ואת הפועלים מטעמה, את הפרורוגטיבה הניהולית לנהל את עסקו כרצונו, להגן על שלום הציבור ולהגן על רכוש, לתת שירותים לתושבים – הכל במסגרת סמכותה בדין וחובותיה כרשות מינהלית. מן העבר השני, הזכות לפרטיות של העובד, המעוגנת בסעיף 7 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, הקובעת כי כל אדם כל אדם זכאי לפרטיות ולצנעת חייו, וכי אין נכנסים לרשות היחיד של אדם שלא בהסכמתו. נקודת האיזון בין שתי הזכויות הללו נבחנת, בין היתר, על ידי מבחנים של תום לב, סבירות ומידתיות.
המקורות החוקיים
חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו; חוק הגנת הפרטיות, התשמ”א – 1981, והתקנות שהותקנו מכוחו; הנחיות רמו”ט (הרשות למשפט טכנולוגיה ומידע), משרד המשפטים; הנחיות מערך הסייבר הלאומי; חוזר מנכ”ל משרד הפנים;תורת ההפעלה של המוקד הצופה, המשרד לביטחון פנים כחלק מתוכנית “עיר ללא אלימות”; חוקת העבודה ברשויות המקומיות; הנחיות ונהלים פנימיים של הרשות המקומית בתחומי אבטחת מידע ותפעול מערך מצלמות; והלכות משפטיות רלוונטיות.
תמצית ההנחיה לעניין שימוש במצלמות מעקב
סבירות, מידתיות, תום לב והגינות
גם כאשר התקנת מצלמות מחויבת או מותרת מכוח חיקוק או דרישת רשות, הרי שהשימוש בהן יהיה באופן מידתי, המכבד את זכות העובד, כל עוד אין בכך סתירה לחובה החוקית.
מותר להשתמש במצלמות רק למטרות לגיטימיות הספציפיות החיוניות, ורק במידה שלא עולה על הנדרש
שימוש מוגזם בטכנולוגיות מעקב, הפוגע באופן לא מידתי בזכות העובדים לפרטיות, מעמיד את הרשות המקומית בחשיפה לתביעות אזרחיות, ובסיכון לסנקציות מנהליות ופליליות.
שימוש בצילומים למטרה אחרת מזו שהוגדרה מלכתחילה – אינו תקין
אף כאשר המטרה האחרת לגיטימית. כך, לדוגמה, הקלטות ממצלמה שהותקנה לצרכי ביטחון, לא יכולות לשמש את הרשות לצרכי משמעת.
גיבוש מדיניות ברורה ומפורטת לצילום, יחד עם וועד העובדים
לשם יצירת התשתית לגיבוש הסכמה מדעת של העובדים לצילום ולתיעוד, מוטלת על הרשות חובה לגבש מדיניות ברורה ומפורטת בדבר אופן והיקף השימוש במצלמות מעקב ומטרותיהן. מדיניות זו תוצג בשקיפות בפני העובדים ובפני וועד העובדים. עוד מוטלת החובה על הרשות לבדוק ולרענן, אחת לתקופה, את המדיניות.
המרחבים הניתנים לצילום
באזורים בהם קיימת לעובדים הזכות למרחב פרטי (מלתחות, שירותים וכו’) – אין לצלם את העובדים ללא ידיעתם. אין להתקין מצלמת סתר, ואף לא למטרה לגיטימית. גם מתחם, חדר, מטבחון או עמדת עבודה, בהם שוהים העובדים לשם ביצוע עבודתם, שאינם פתוחים לקבלת קהל, מהווים “רשות היחיד”. שם, רשאים העובדים לצפות למרחב פרטי, חופשי ממעקב.
צילום סתר מהווה פגיעה לא פרופורציונלית וחמורה במיוחד בפרטיות העובדים
זאת, כיוון שבכך נשללת מהם האפשרות לכלכל את צעדיהם לצמצום החשיפה. הצילום הנסתר מפקיע מהעובדים את היכולת לשלוט בזהות האנשים שיחשפו לענייניהם האישיים, ובשימוש שיעשה במידע.
חשיבות מיקום המצלמות ומאפייני המצלמות
למיקום הספציפי בו מותקנת המצלמה, חשיבות מכרעת. כך גם לשטח הכיסוי, מספר המצלמות, זמני הצילום, הקלטת שמע, הרזולוציה של התמונה, ומשך זמן שמירת הצילומים.
צ’ק ליסט טרם קבלת החלטה על הצבת מצלמות
טרם קבלת החלטה על הצבת מצלמה (באתר חדש או באתר שכבר קיימות מצלמות), יבוצע הליך מנהלי, שמטרתו בירור הצורך בהצבת המצלמות, השלכות השימוש במצלמה על זכויות הציבור (ובמיוחד הזכות לפרטיות), ומתן אפשרות לציבור המושפע מהניטור להביע עמדתו. לאחר מכן, תקבע מדיניות השימוש.
אנחנו ממליצים להתייחס לנקודות הבאות:
- התשתית העובדתית המצריכה שימוש במצלמות.
- סמכויות השימוש: האם לצורך שמירה ואבטחה; האם לצורך שמירה על רכוש ומניעת וונדליזם; סיוע למשטרת ישראל; או כל מטרה עירונית אחרת.
- מידתיות השימוש במצלמה. במילים אחרות, רק מצלמה שנועדה לתכלית ראויה, והיא משמשת את הרשות המקומית, ולא ניתן להשיג את המטרה בדרך אחרת (מלבד הצבת מצלמות), והשימוש במצלמה ייעשה באופן נקודתי שפגיעתו מצומצמת – יאושר.
- אופן הפעלת המצלמות – מיקום ההצבה, טווחי הצילום, זוויות הצילום, מידתיות השימוש, הגדרת רזולוציות הצילום, יכולות מיוחדות של המצלמות (LPR, מצלמות PTZ וכיוצ”ב), ויכולות מיוחדות אשר יוצרות המצלמות (לדוגמה – הצלבה עם מאגרי מידע רשותיים אחרים). יש להתייחס להבחנה בין ניטור ובקרה, גילוי, זיהוי והכרה, וזיהוי מדויק.
- התייחסות לאוכלוסיות מיוחדות, דוגמת קטינים. התקנת מצלמות אבטחה באזורים המיועדים להתקהלות קטינים טעונה משנה זהירות.
- יידוע הציבור. עדכון הציבור ושמיעת עמדתו, טרם ההצבה. בנוסף, הצבת שילוט העומד בדרישות, ופרסום מידע רלוונטי באתר האינטרנט הרשותי.
- שמירת המידע ומחיקתו. משך הזמן של שמירת המידע, תכנון לפרטיות.
- זכויות העיון של המצולמים.
קבילות ראיות שהושגו באמצעות שימוש במצלמות אבטחה
בתיק סע”ש (ת”א) 45564-12-17 גליה כהן נ’ אל על נתיבי אויר לישראל בע”מ, צולמה עובדת במצלמות האבטחה של מקום העבודה. צילומים אלה שימשו את המעביד, בין היתר, לצורך ניהול הליך משמעתי כנגד העובדת, ולפיטוריה. התובעת דרשה לפסול את כל הראיות מהמצלמות ויתר המערכות כפי שצורפו להליך זה וכפי שצורפו לזימון לוועדת המשמעת, ולקבוע כי הראיות הושגו תוך פגיעה בפרטיות. בשורה התחתונה, בנסיבות המתוארות, גם בערעור – דחה בית הדין את הטענה.
עמדת היועץ המשפטי לממשלה
היועץ המשפטי לממשלה הביע את דעתו באשר לזכות המעסיק לעשות שימוש במידע שהתקבל ממצלמות הפועלות במרחב הציבורי בשטחו, למול זכות העובד לפרטיות במקום העבודה, המעוגנת בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו ובחוק הגנת הפרטיות. לפי עמדה זו, זכות העובד לפרטיות במקום העבודה אינה מוחלטת. יש לאזן אותה עם זכות הקניין של המעסיק והפררוגטיבה הניהולית שלו במקום העבודה.
מהעמדה עולה כי זכות העובד לפרטיות במקום העבודה אינה מוחלטת, ויש לאזן אותה עם זכות הקניין של המעסיק והפררוגטיבה הניהולית שלו במקום העבודה. אכן, כחלק מהפררוגטיבה הניהולית הנתונה למעסיק הוא רשאי להחליט על שימוש בטכנולוגיה לרבות שימוש במצלמות במקום העבודה וזאת לצורך הגנה על אינטרסים לגיטימיים. עם זאת, פררוגטיבה זו כפופה לדרישות הסבירות, המידתיות, תום הלב וההגינות. כאשר מעסיק בוחר להשתמש במצלמות במרחב הציבורי במקום העבודה ככלל קמה למעסיק חובת היידוע כלפי עובדיו על קיומה של המצלמה שהוצבה ותכליות השימוש בה – בהתאם למדיניות ברורה ובשקיפות. ככל שמעסיק משתמש במצלמות לצרכי פיקוח על עובדים, נדרשת גם יידוע וגם קבלת הסכמת העובדים לכך (מכללא או מפורשת).
חובת המעסיק להסכמה נוספת לשימוש בחומרים
לעמדת היועמ”ש, אין לקבוע כי קיימת חובה משפטית לקבל הסכמה נוספת מהעובד ב”צומת” השימוש בחומרים המצולמים, לצורך התחקות אחר עובד מסוים שהפר את חובת האמון בה הוא חב למעסיק. במילים אחרות, אין חובה למעסיק לקבל הסכמה נוספת להתחקות אחר עובד שנתן הסכמתו לעצם השימוש במצלמות לצרכי פיקוח. אשר למבחן המידתיות, שימוש במצלמות לצורך פיקוח על דיווחי נוכחות של עובדים הוכר זה מכבר בפסיקת בית הדין הארצי כאמצעי של הגנה על התכלית הראויה, שיכולה להתבצע באופן מידתי.
הצבת מצלמות במקום העבודה – האם הרעה מוחשית בתנאי העבודה?
בית הדין האזורי לעבודה: התקנת מצלמות במקום עבודה, שנעשתה באופן מוצדק אך בניגוד לרצון העובד, מאפשרת לעובד להתפטר בדין “מפוטר”
בית הדין האזורי לעבודה תל-אביב (סע”ש 29245-04-18), קבע כי יש מקרים בהם התקנת מצלמות בעבודה, שנעשתה באופן מוצדק אך בניגוד לרצון העובד, מאפשרת לעובד להתפטר בדין “מפוטר”. במקרה זה, המעסיק הציב מצלמות במרחבים הציבוריים במשרד, באופן שצילם באופן נרחב את סביבת העבודה של עובדת. העובדת הביעה את מחאתה בפני המעסיק על הצבת המצלמות. המעסיק התעלם ממחאתה ופטר אותה בטענה שהשימוש במצלמות נעשה גם במקומות ציבוריים נוספים. בנסיבות אלו, משהמעסיק התעלם מבקשותיה, התפטרה העובדת, ותבעה פיצויים בדין “מפוטרת”.
ביה”ד קבע כי הצבת המצלמות מצד המעסיק – מוצדקת, לגיטימית ובמסגרת הפררוגטיבה הניהולית. אולם, המעסיק לא פעל בהתאם להנחיות הרשות להגנת הפרטיות בדבר הצבת מצלמות במקומות עבודה. בפרט, המעסיק לא אימץ את הנחיות הרשות להגנת הפרטיות בדבר הצבת מצלמות במקום העבודה. בנוסף, החלטת המעסיק להציב את המצלמות התקבלה ללא היוועצות עם העובדים וללא מתן הסבר מקדים. הצבת המצלמות אינה התעמרות, וגם לא הייתה כוונה לפקח באופן נקודתי דווקא על העובדת – עדיין מדובר בפגיעה שיש להכיר בה כעילה להתפטרות בדין מפוטר.
בית הדין הארצי לעבודה: מצלמות במשרד הן פגיעה קשה בפרטיות העובדים
בערעור, הפך בית הדין הארצי את ההחלטה (עע 41179-01-24 ארצי מרק פרידמן בעמ נגד אלקר). בית הדין הארצי לעבודה בחן באילו מקרים הצבת מצלמות במקום העבודה, מטעמים מוצדקים לכאורה מנקודת מבט המעסיק, יקימו זכאות לפיצויי פיטורים לעובד המתפטר עקב הצבת המצלמות. קביעתו של בית הדין האזורי בפסק הדין גורמת לכך שבכל מקרה שבו מעסיק יציב מצלמות במקום העבודה, כאשר המצלמות סמוכות לעמדת עבודה של עובד פלוני, יהיה בכך כדי להקים לעובד זכות להתפטר בדין מפוטר. לדעת בית הדין הארצי, תוצאה זו הינה תוצאה קיצונית שכן היא מייצרת אפקט מצנן למעסיק להגן על האינטרסים שלו ולעיתים אף של עובדיו.
הצבת מצלמות במקום העבודה, כמו אמצעי מעקב אחרים, עשויה במקרים מסוימים לשמש למטרות ראויות. כך, בין השאר המצלמות עשויות לשרת מטרות לגיטימיות של המעסיק, דוגמת מניעת אירועי גניבה, פריצה למקום העסק וכיו”ב. כמו כן המצלמות עשויות להגן גם על העובדים שכן לא רק שהן עשויות לתעד אירועי אלימות, הטרדה מינית וכדומה, אלא שיש בהן גם אלמנט מרתיע ובכך עשויות למנוע אירועים כאלו. בתוך כך, ביקש בית הדין לאזן בין זכותו של המעסיק לקניינו לבין זכות העובד לפרטיות במקום העבודה. יש לציין כי יצירת אפקט מצנן להצבת מצלמות במקום העבודה אף עשויה לפגוע בחובתו של המעסיק לשמירה על סביבת עבודה ראויה, תקינה ונקייה מאירועים אשר עשויים לפגוע ברווחת העובד. משכך, ביקש בית הדין הארצי לקבוע מבחנים שבהתקיימם כאשר מעסיק מציב מצלמות במקום העבודה יראו בכך כהרעה מוחשית בתנאי ההעסקה או כנסיבות אחרות שביחסי עבודה שבהן אין לדרוש מהעובד להמשיך בעבודתו באופן המזכה את העובד להתפטר בדין מפוטר.
המבחנים לעניין עצם הלגיטימיות שבהצבת מצלמות במקום העבודה
- לגיטימיות ותכלית ראויה. האם הסיבה להצבת המצלמות היא לגיטימית כשלעצמה, כאשר ככל שהתשובה לכך שלילית הרי שממילא יהיה העובד זכאי להתפטר בדין מפוטר ואף ייתכן שיהיה זכאי לסעדים נוספים כאמור לעיל. ככל שהתשובה לכך חיובית, נעבור לשלב השני
- מידת הפגיעה בפרטיותו של העובד. לצורך כך על בית הדין לבחון את הצבת המצלמות למול מבחנים של מידתיות ורלוונטיות ביחס לסיבת הצבת המצלמות. בבחינת מידת הפגיעה כאמור יש לקחת בחשבון את נתוניו האישיים של העובד כמו גם את התנהלותו של המעסיק בעת הצבת המצלמות.
- איזון מול מידת ההסכמה של העובד. בהתאם לתוצאה אליה הגיע בית הדין ביחס למידת הפגיעה בפרטיותו של העובד, עליו לבחון מהי מידת ההסכמה הנדרשת באותו מקרה. ככל שהפגיעה בעובד קשה יותר, יהיה על המעסיק לקבל את הסכמתו המפורשת של העובד להצבת המצלמות. במקרה בו הפגיעה היא פחותה די יהיה ביידוע של העובד על הצבת המצלמות. בתוך כך, התנהלות בניקיון כפיים ובתום לב של המעסיק, תוך שיתוף העובד, שקיפות וכיו”ב היא בעלת משקל שכן היא מבטיחה כי ההצבה נעשתה בהליך נאות. הליך נאות מגשים את ערך כבוד האדם ובנוסף מהווה ערובה לצמצום הסיכון לשגגה בהחלטה.
חובת יידוע של מועמדים לעבודה
על פי פסיקת בית הדין הארצי לעבודה, חובתו של המעסיק להביא לידיעת מועמדים לעבודה את עובדת קיומן של מצלמות במקום העבודה. גם במקרה של קבלה לעבודה, על המעסיק ליידע את העובד על קיומן של מצלמות, ככל שהפגיעה מצויה ברף הנמוך של הפגיעה בפרטיותו של העובד. ככל שהפגיעה הנה ברף הגבוה יותר, אזי נדרשת ידיעה ברורה של העובד על קיומן של מצלמות, בין אם באמצעות נספח לחוזה ההעסקה או בכל אמצעי אחר אשר יראה כי לעובד ברור לאיזו סביבת עבודה הוא נכנס.
בשורה התחתונה
עצם הצבת מצלמות, כשלעצמה, מהווה פגיעה קשה בפרטיותו של העובד מצד המעביד. עם זאת, לא כל הצבת מצלמות מהווה פגיעה מבחינת יחסי העבודה, ויש לאזן בין הזכויות של העובד ושל המעביד.
“דרך המלך” היא קיום חובת היידוע על השימוש במצלמות ותכליותיו, באופן שיאפשר לעובדים לכלכל צעדיהם ולקיים את חוזה העבודה בהגינות. מעסיק שנוהג באופן האמור מבטיח לעצמו את האפשרות לעשות שימוש בצילומים במקרה הצורך. כל עוד השימוש במצלמות לצרכי פיקוח הוא מידתי, והמעסיק נהג בתום לב ובשקיפות, ויידע את העובדים בדבר השימוש במצלמות – לא יהיה גם בהתנגדות לשימוש כאמור כדי לגרוע מזכותו של מעסיק מלעשות שימוש בצילומים למטרות פיקוח בקשר לעובד שהפר את אמון המעסיק ואת חובת תום הלב בה הוא חב לו.
עורך דין רשויות מקומיות
משרד עורכי דין וולר ושות’ מעניק לרשויות מקומיות ולתאגידים עירוניים, ליווי וייעוץ משפטי בתחומי אבטחת מידע והגנת הפרטיות. זאת, בשילוב הערך המוסף – ניסיון ארוך שנים והתמחות בעבודת הרשויות המקומיות, הבנה וידע מקצועי רב-תחומי. עו”ד רועי וולר, המוביל את התחום, הנו ממונה הגנת הפרטיות (P.P.O), מנהל סיכונים מוסמך (C.R.O) וחבר האיגוד הישראלי לניהול סיכונים, מנכ”ל מועצה אזורית לשעבר, וקצין (מיל.) ביחידה 8200. לכל שאלה בתחום, צרו קשר.
