תאגידי אנרגיה ברשויות המקומיות

בשנה האחרונה מתחולל שינוי משמעותי ביותר בתחום הפיתוח הכלכלי ברשויות המקומיות, ובתחום איכות הסביבה: הקמת תאגידי אנרגיה ברשויות המקומיות. החלטה משותפת של משרד האנרגיה ההתשתיות ומשרד הפנים, מאפשרת הקמה של תאגידים מסוג חדש, שיאפשרו התייעלות אנרגטית, הקמת מתקנים לייצור אנרגיה, הזדמנות ליצירת עוגנים כלכליים חדשים והגדלת ההכנסות העצמאיות, וחוסן אנרגטי. שינוי זה, במשולב עם הרפורמה במקטע האספקה בחברת החשמל (המאפשרת פתיחה מלאה של תחרות ללקוחות העסקיים הגדולים וללקוחות הביתיים), מייצרת הזדמנויות כלכליות, עסקיות, חברתיות ו”ירוקות”, לרשויות המקומיות.

רקע 

מעבר לעידוד הרשויות המקומיות לפיתוח מיזמי אנרגיה מקיימת

מדינת ישראל קבעה יעדים למעבר למשק אנרגיה מקיים והפחתת גזי חממה, כחלק מההתמודדות עם משבר האקלים ועל מנת לשפר את איכות הסביבה. במסגרת מספר החלטות ממשלה (החלטת ממשלה מס’ 465 “קידום אנרגיה מתחדשת במשק החשמל ותיקון החלטות ממשלה” מיום 25.10.2020; החלטת הממשלה מס’ 541 “אישור עדכון לתוכנית הלאומית להתייעלות באנרגיה והפחתת פליטות גזי חממה” מיום 24.10.2021; והחלטת הממשלה מס’ 171 “מעבר לכלכלה דלת פחמן” מיום 25.07.2021). החלטות אלו מצטרפות לחוק האקלים, אותו אישרה הממשלה.

בהתאם להחלטות הממשלה, החליטו משרד האנרגיה והתשתיות ומשרד הפנים על קידום צעדים שיעודדו בניית יכולות ברשויות המקומיות לטובת השגת היעדים הלאומיים. על פי ההחלטה (חוזר מנכ”ל מספר 2.1.3.3 מיום 31/12/2023 בנושא “פעילות הרשויות המקומיות בתחום האנרגיה באמצעות חברות עירוניות”), הרשויות המקומיות יכולות לפעול במספר מסלולים על מנת להקים במרחב הציבורי ובנכסי הרשות מיזמים לאנרגיה מקיימת, שימוש בתחבורה יעילה באנרגיה והתייעלות באנרגיה. החוזר (כאן) נועד לקבוע את הכללים לפעילות של הרשויות המקומיות שיבחרו לפעול באמצעות תאגידים עירוניים בתחום האנרגיה – באמצעות תאגיד עירוני קיים, באמצעות תאגיד עירוני חדש בשליטה מלאה של הרשות המקומית, באמצעות תאגיד עירוני חדש בבעלות משותפת של כמה רשויות מקומיות ביחד, או באמצעות תאגיד עירוני חדש בשליטת הרשות המקומית ובשיתוף עם המגזר הפרטי.

רפורמה ב”מקטע האספקה” בחברת החשמל

הרפורמה בחברת החשמל בשנת 2018, קבעה פתיחה של מקטע ייצור החשמל ואספקת החשמל לתחרות. מקטע האספקה, הקצה האחרון בשרשרת אספקת החשמל, נפתח לתחרות ללקוחות העסקיים הגדולים וללקוחות הביתיים. כך, כיום הצרכים יכולים לרכוש חשמל ישירות מחברות שונות, ללא צורך ב”מונה חכם”. השחקן המשמעותי הפוטנציאלי הוא, למרבה הפלא – הרשות המקומית. עם תיקונים קלים ברגולציה הקיימת שייאפשרו להן לקחת חלק בתחרות, רשויות מקומיות יוכלו להקים תאגיד עירוני להספקת חשמל, שיאפשר להן לספק הנחה דרמטית לתושבים ולעסקים בחשבונות החשמל.

חשיבות השלטון המקומי בקידום אנרגיה מתחדשת

השלטון המקומי בישראל נמצא בעמדה ייחודית המאפשרת לו להוביל את שינויי המעבר לאנרגיה מתחדשת, בשל היכולת להשפיע באופן ישיר על המרחב הציבורי ועל חיי התושבים. רוב האנרגיה המיוצרת כיום מגיעה ממקורות מזהמים כמו פחם וגז טבעי, דבר התורם לפליטת גזי חממה המהווה גורם מרכזי במשבר האקלים. הפיכת הרשויות המקומיות לשחקן בתחום האנרגיה המתחדשת עשויה להוביל לשינוי מהותי, הן בהיבט הסביבתי והן בהיבט הכלכלי. התפיסה המקצועית כיום (לפחות בקרב חלק מהשלטון המרכזי), היא כי הרשויות המקומיות הנם בעלות יכולות ביצוע, העולות משמעותית על יכולות השלטון המרכזי. לפיכך, מחליפים משרדי הממשלה את מדיניות ה”קולות הקוראים”, מענקים, ליווי מקצועי ותמיכה הישירה ברשויות, בשחרור רגולציה ובפתרון חסמים. וכך לדוגמה, בתקציב המדינה לשנים 2023-2024 של משרד האנרגיה נכלל סכום של למעלה מ-200 מיליון ש”ח, לעידוד תחום האנרגיה המקיימת בשלטון המקומי.

תאגידי אנרגיה עירוניים

בהגדרה, מטרת התאגיד העירוני היא קידום פרויקטים עירוניים לתועלת תושבי העיר על בסיס עסקי, תוך ביזור סמכויות העירייה וייעול תהליכי הביצוע וקבלת ההחלטות. תאגיד עירוני, ככלל, נועד לשמש כלי בידי הרשות המקומית לביצוע המשימות המוטלות עליה, והוא משמש מעין “זרוע ארוכה” עבורה. כל זאת, בתחומים ובמסגרת הסמכויות שנמסרו לתאגיד ע”י העירייה. בה בעת, התאגיד העירוני הוא ישות משפטית הנושאת את עצמה, ואין רואים בו מחלקה ממחלקות הרשות המקומית. מרגע התהוותו קונה לעצמו התאגיד העירוני זכויות וסמכויות וכן נושא בחובות.

להקמת תאגידי אנרגיה עירוניים, ניהול והספקת החשמל תחת תאגיד עירוני ייעודי וריכוז תחת סמכויותיו כלל תחומי האנרגיה של הרשות, מביא ליתרונות במספר היבטים:

ההיבט הכלכלי

מתן האפשרות לתאגידי האנרגיה העירוניים לייצר ולספק חשמל, הינו בעל משמעות אדירה. על פי מספר מחקרים (ובתוכם גל שופרוני, “תאגידי הספקת חשמל מוניציפליים: מפת דרכים ומדריך לרשויות המקומיות“, אפריל 2024), ההנחה במקרה זה עבור התושבים, תעמוד על עד כ-35% מחשבון החשמל. מעבר לכך כמובן, יגעו הכנסות רבות לרשות המקומית הודות לעובדה שהיא מצטרפת לקבוצת ספקיות חשמל חדשות. הכנסות אלו עשויות להוות מקור הכנסה עצמאי לרשות המקומית, אשר ישמש לטובת שירותים ציבוריים נוספים.

בד בבד, שימוש התאגיד העירוני בשירותי הרשות המקומית, התבססות על הנתונים הנמצאים ברשות, הגישה הישירה לתושבים (בכפוף לדיני הגנת הפרטיות ואבטחת המידע), קיומן של תשתיות טכניות וארגוניות (מוקד 106 רשותי; מערכת CRM; שירותי חיוב וגביה; GIS; לדוגמה), והקשר הישירה לגורמים הבכירים והרלוונטיים ברשות (הוועדה לתכנן ובניה; מחלקת רישוי עסקים וכו’) מאפשר לתאגיד להוזיל את התשומות, ולהביא לשורת רווח מהירה יותר.

לא זאת בלבד, אלא שאפשר כי הדרישה להעמדת הון עצמי, בטוחות וערבויות (הנדרשות לצורך קבלת רישיון אספקת חשמל), אינן רלוונטיות, שעה שהרשות עצמה היא זו המגבה והעומדת מאחורי התאגיד העירוני החדש.

התייעלות אנרגטית

נוכח התועלות הנ”ל, האינטרס הרשותי יהיה להאיץ צעדים להתייעלות אנרגטית: החלפת מזגנים וצ’ילרים; החלפה ושדרוג מערכות תאורה; הקמת תשתיות טעינה ציבוריות לרכבים חשמליים בדרכים ובשטחים ציבוריים; מתקני קו-גנרציה, טריגנרציה (על בסיס גז טבעי); ניהול משק הפסולת; מערכות בקרה וניהול אנרגיה במתקנים ונכסים; ועוד.

ניקח, לשם הדוגמה, את תחום עמדות הטעינה לרכבים חשמליים, במרחב הציבורי. כיום, הרשויות המקומיות מפרסמות מכרזים להקמת עמדות טעינה לרכבים, ממענקים בהם זכו ממשרד האנרגיה. אלא שהיזמים אינם יודעים ואינם יכולים לתכלל את מגוון הצרכים העירוניים בעת קביעת מיקום העמדה, ובכך עלולים להפסיד. מנגד, כאשר התאגיד הרשותי הוא המקים את העמדות, עליו לערוך סקר (בשיתוף פעולה עם הרשות), ולבחור את המיקומים המיטביים, על בסיס שיקולים כלכליים. בנוסף, כאשר התאגיד מספק את החשמל לעמדות הטעינה, הרי שנוצר רווח כפול לתאגיד.

קידום תחום החשמל הסולארי

שליטתם של תאגידי אנרגיה עירוניים בחשמל, תהווה ותקדם תמריצים שונים עבור הלקוחות השונים – העירוניים, הפרטיים והן העסקיים, להתקנת פאנלים סולאריים במרחב העירוני, על הגגות. כך, ייצור החשמל הסולארי יגדל, ויכניס עוד חשמל לקופת הרשות המקומית. הקמה יעילה של פאנלים סולאריים על גגות המבנים ברחבי העיר יכולה להתגלגל להכנסות של מיליוני שקלים לרשויות המקומיות, ממכירת חשמל לרשת לצד חיסכון בעלויות חשמל לצריכה המקומית של המבנה הציבורי עצמו. הרחבת יכולת ייצור החשמל באופן עצמאי ומקיימת עשויה להביא לתועלת נוספת, כיוון שייצור חשמל מקומי יפחית את התלות ברשת הארצית.

זאת ועוד, הגדלת יכולת הייצור תאפשר ותחייב, בתורה, פיתוח יכולות של אגירה, לשעות הלילה ולשעת חירום. פריסה מתקני האגירה ברשת המקומית, על בסיס היכרות הרשות עצמה עם תוכניות הפיתוח/ יכולת הרשות לקדם תכנון עצמאי, ונכסי המקרקעין של הרשות, יאפשרו הקמת מתקני אגירה ויצירת רשתות מיקרו-גריד באזורי ההזנה של רשת החלוקה העירונית.

שמירה על איכות הסביבה

לצד כלל היתרונות המשמעותיים עד כה, הקמת התאגידים העירוניים כספקיות חשמל חדשות הנה בעלת השפעה סביבתית עצומה. מדובר על ירידה של כ-75% בפליטת גזי חממה מייצור אנרגיה, הודות לייצור החשמל הירוק.

הקמת תאגידי אנרגיה עירוניים: מסגרות משפטיות ותנאים נדרשים

הקמת תאגיד עירוני

סעיף 249(30) לפקודת העיריות מקנה לעירייה סמכות –

“לייסד חברה, אגודה שיתופית או כל אגודה אחרת לכל מטרה שהיא בגדר סמכויות העירייה ותפקידיה, לרכוש מניות או ניירות ערך או זכות הנאה אחרת של כל חברה, אגודה שיתופית או אגודה אחרת, שמטרותיה מסייעות, לדעת המועצה, להשגת כל מטרה כאמור, ולנהוג בהם דרך בעלים”.

צו העיריות (הקמת תאגידים), התש”מ-1980, והצווים המקבילים החלים על מועצות אזוריות ומועצות מקומיות, מסייגים הוראה זו וקובעים, בתמצית כי –

“לא תייסד רשות מקומית חברה, חברת בת, אגודה שיתופית או כל אגודה אחרת לכל מטרה שהיא בגדר סמכויות מועצת הרשות המקומית ותפקידיה, ולא תרכוש מניות או ניירות ערך או זכות הנאה אחרת של כל תאגיד שמטרותיו מסייעות, לדעת המועצה, להשגת כל מטרה כאמור ולא תנהג בהם דרך בעלים ולא תהיה חברה בעמותה, אלא באישור שר הפנים ובתנאים שהוא קבע”.

אפשרויות ההתאגדות בהקמת תאגידי האנרגיה

חוזר מנכ”ל משרד הפנים, ביקש לקבוע את הכללים לפעילות הרשויות המקומיות, באמצעות תאגיד עירוני בתחום האנרגיה:

• באמצעות תאגיד עירוני קיים;
• באמצעות תאגיד עירוני חדש בשליטה מלאה של הרשות המקומית;
• באמצעות תאגיד עירוני חדש בבעלות משותפת של כמה רשויות מקומיות ביחד;
• באמצעות תאגיד עירוני חדש בשליטת הרשות המקומית ובשיתוף עם המגזר הפרטי.

תהליך הקמת תאגידי אנרגיה

חוזר המנכ”ל אינו מחדש ואינו מוסיף מהותית, ביחס לאסדרה הקיימת להקמת תאגיד מקומי. גם כאן, רשות המבקשת להקים חברה עירונית בתחום האנרגיה תגיש בקשה לאגף בכיר לתאגידים עירוניים במשרד הפנים. בקשה זו תכלול את המסמכים הבאים:

1. מכתב פניה רשמי של ראש הרשות המקומית.
2. חוות דעת מוקדמת של מנכ”ל הרשות המקומית בדבר הקמת החברה’. חוות הדעת תציין כי מנכ”ל הרשות בחן את ניתוח החלופות ואת התכנית האסטרטגית והוא סבור כי יש תועלת בהקמת החברה.
3. חוות דעת מוקדמת של גזבר הרשות. לפי חוות הדעת, גזבר הרשות בחן את ניתוח החלופות ואת התכנית האסטרטגית והוא סבור כי יש תועלת כלכלית בהקמת החברה. יש להתייחס לסוגיית תשלום התאגיד בגין שימוש בנכסי הרשות ותשלום הרשות בגין שירותי התאגיד.
4. חוות דעת היועץ המשפטי של הרשות המקומית. על היועץ המשפטי להתייחס בחוות דעתו, בין היתר, למקור הסמכות, להתאמת הבקשה להוראות על פי כל דין בנושא ולחוזרי המנכ”ל הרלוונטיים. עליו לציין את הבעיות המשפטיות, ככל שישנן, ודרכי פתרונן, וקביעה ברורה כי בחן את הבקשה והוא סבור שאין מניעה משפטית לאשרה. היועץ המשפטי יאשר כי התקנון המוצע תואם את הוראות הנוהל.
5. החלטת מועצת הרשות המקומית. יש להמציא את הפרוטוקול המלא של הישיבה שבה התקבלה החלטת מועצת הרשות המקומית על הקמת החברה ואישור התקנון.
6. תכנית אסטרטגית. התכנית האסטרטגית תוגש על פי הפורמט המוצג בנוהל אסדרת חברה עירונית.
7. תקנון החברה. התקנון יוגש חתום בחותמת הרשות וכן בחתימות מקוריות של המייסדים. טרם חתימה על התקנון, הרשות המקומית תעביר את טיוטת התקנון לבדיקת משרד הפנים. התקנון יכלול הוראות נוהל אסדרת תאגיד עירוני, באתר האינטרנט של משרד הפנים.
8. אם החברה מוקמת בשותפות עם גורם אחר שאינו רשות מקומית, יש לערוך מכרז פומבי לבחירת השותף בהתאם לכללי המכרזים החלים על הרשות המקומית. על הרשות להעביר את טיוטת המכרז לאישור משרד הפנים, טרם פרסומו.

הסתייגויות ושמירת דינים

הוראות חוזר מנכ”ל עוסקות במבנה המשפטי הרשותי. ההקמה והפעילות כפופות לכל רגולציה אחרת ולהוראות כל דין, ובפרט הינן כפופות לרגולציה הנדרשת בתחום האנרגיה. למען הסר ספק יובהר כי החוזר או באישור שיינתן לפיו אינו מהווה אישור, רישיון או פטור מאישור או רישיון כאמור ככל שהם נדרשים בכפוף לכל דין, ואין בהם משום הבטחה למתן אישור או מתן אישור, רישיון או פטור.

אתגרים וחסמים בתהליך הקמת תאגידי אנרגיה עירוניים

אתגרים רגולטוריים

למרות היתרונות, קיים מספר אתגרים משמעותיים בתהליך. אחד החסמים הבולטים הוא הרגולציה הרבה בתחום האנרגיה, המחייבת את הרשויות לעמוד בשורה של דרישות משפטיות, תכנוניות וכלכליות. כפי שחשף “כלכליסט” ביום 25/9/2024, תשעה חודשים לאחר שניתנה האפשרות להקים תאגידי אנרגיה עירוניים, טרם הוקם אפילו תאגיד עירוני אחד. עד כה, הוגשו שבע בקשות להקמת תאגידים כאלה. 

אתגרי מימון

הקמה והפעלה של תאגידי אנרגיה דורשת השקעה תחילית גבוהה, בין אם בתשתיות, מערכות טכנולוגיות או גיוס צוות מקצועי. רשויות רבות מתמודדות עם מגבלות תקציביות והצורך להבטיח תשואה כלכלית על ההשקעה. נכון להיום, רק רשויות מקומיות בעלות משאבים מתאימים יכולות להרשות לעצמן להשקיע במיזמים אלו.

מחסור במומחיות ונסיון רלווונטי

רשויות רבות חסרות ניסיון קודם בניהול ותפעול של תאגידי אנרגיה, וקיים קושי בגיוס כוח אדם מקצועי בתחום האנרגיה. הדבר מקשה על ניהול יעיל של הפעילות האנרגטית.

תחרות עם חברות אנרגיה פרטיות

תאגידי אנרגיה עירוניים נדרשים להתמודד עם חברות אנרגיה פרטיות גדולות הפועלות באותו אזור. הפערים בניסיון, יכולות טכנולוגיות וכוח מיקוח מול ספקים מהווים חסם משמעותי.

שילוב המגזר הפרטי

סיכום

הקמת תאגידי אנרגיה עירוניים היא מהלך מהותי ואסטרטגי בעל פוטנציאל גבוה לחיזוק כלכלי, חברתי וסביבתי של הרשויות המקומיות. עם תמיכה מתאימה מהממשלה, מימון והשקעה במיזמים, תאגידים אלו יכולים להוות נדבך חשוב בתהליך מעבר ישראל למשק אנרגיה מקיים, ובה בעת לשפר את רמת החיים ואת איכות הסביבה לטובת תושבי האזור.

משרד וולר ושות’ מחזיק בניסיון ובמומחיות המקצועית והניהולית, בתחום התאגידים העירוניים. עורכי הדין במשרד מסייעים לרשויות ולתאגידים עירוניים לפתח ולנהל באופן אחראי ויעיל את תחום האנרגיה ברמה המקומית, פיתוח כלכלי ויצירת מקורות הכנסה חדשים, תוך עמידה בדרישות הרגולציה והדינים הסביבתיים.