תכנון ופיתוח בישובים הערביים בישראל

היישובים הערביים בישראל עברו במשך השנים תהליך הדרגתי של שינוי ממרקם כפרי מובהק למרקם אורבני צפוף. ביישובים רבים, תהליך זה לא לווה במהלכים תכנוניים ראויים מנקודת מבט כוללת, בכלל זה התאמת מערך התשתיות להתפתחות העירונית והקצאת קרקעות מדינה לצרכים השונים של האוכלוסייה, לרבות מגורים. בניגוד ליישובים יהודיים, בהם קיימת מעורבות רבה של המדינה בהליכי התכנון המתארי והמפורט, ברוב היישובים הערביים ההתפתחות האורבנית מתרחשת בלי יד מכוונת ובלי אפשרויות אמתיות לפיתוח בשולי הגרעין ההיסטורי של היישוב. תהליך זה הביא רבים מהיישובים הערביים בישראל למצב בו במרכז היישוב, חסרות תשתיות העונות על צורכי האוכלוסייה.

בנוסף, ביישובים הערביים נרשם מחסור בפתרונות דיור עבור תושבים שהקרקע שבבעלותם נמצאת מחוץ לתחום שתכניות המתאר של היישוב מייעדות לפיתוח (או אף מחוץ לתחום השיפוט של היישוב); עבור תושבים שאין בבעלותם קרקע ובשל עודף ביקוש על היצע בשוק הנדל”ן המקומי, אינם מצליחים לרכוש קרקע שעליה יוכלו לבנות את ביתם; ועבור האוכלוסייה הערבית בכלל, ובזוגות צעירים בפרט, לאור הריבוי הטבעי.[1]

דו”ח וועדת אור[2], תאר בהרחבה תופעות של אפליה, קיפוח ומצוקה, שמהן סובל הציבור הערבי בישראל, וקבע, בהתייחס לתחום התכנון והבנייה, כי בעוד שהאוכלוסייה הערבית בישראל גדלה פי שבעה במהלך 50 השנים הראשונות מאז קום המדינה, היקף השטחים שיועדו לה לבנייה למגורים נותר כמעט ללא שינוי. ואכן, סוגיית התכנון והפיתוח ביישובים הערביים, הנה אחת הבעיות המרכזיות המעסיקות את הציבור הערבי במדינת ישראל. סוגיה זו מהווה מוקד של מתחים נמשכים בין המדינה לאזרחיה הערבים, המאיימים על היציבות ומחזקים את תחושת הניכור של החברה הערבית. מוסדות התכנון במדינה נתפסים זה זמן רב על ידי הציבור הערבי כזרוע שלטונית הנוהגת לייצר אפליה בין יהודים לערבים בכל הקשור לחלוקת קרקעות וניצול הזכויות הקנייניות, התכנוניות והניהוליות. מדיניות זו הובילה, בראיית הציבור הערבי, למצוקת קרקעות חמורה ברשויות המקומיות, ולתופעה מתרחבת של בנייה ללא היתר, עקב גידול האוכלוסייה והתרחבות צרכיה.3]

ועדת אור קבעה כי המכשול העיקרי בפני בנייה למגורים ביישובים הערביים הוא המחסור בתכניות מתאר ובתכניות אב. הדו”ח קבע, בין היתר, כי קיים עיכוב בלתי סביר בהכנת תכניות מתאר ליישובים הערביים ובעדכונן, וכי חסר ייצוג אפקטיבי לאוכלוסייה הערבית בוועדות התכנון. עוד ציין הדו”ח ציין כי גם לאחר ההאצה בהכנת תכניות מתאר ליישובים הערביים בעשור האחרון של המאה ה־20, במחצית מיישובים אלה לא היו תכניות אב או תכניות מתאר מקומיות מאושרות, המתוות כיווני פיתוח חדשים ומאפשרות הרחבה של השטח הבנוי. לפי דו”ח ועדת אור, לרבים מהיישובים הערביים בישראל לא היתה כלל תכנית מתאר מאושרת.[4]

הליכי תכנון ביישובים הערביים, שאותם מקדמים החל מתחילת שנות ה-2000 משרדי הממשלה, אינם מצליחים להתמודד עם בעיות אלה. ברוב המקרים – תכניות המעניקות מענה חלקי בלבד לצרכי האוכלוסייה. כך לדוגמה, פרויקט רחב היקף שהוביל מינהל התכנון במשרד הפנים, וקיבל תוקף של החלטת ממשלה[5] בתחילת שנות ה-2000 ל”קידום התכנון המתארי במגזר הלא יהודי”, אשר בשיאו כלל כ- 60 יישובים ערביים במרכז הארץ ובצפונה, הניב, תכניות מתאר מעודכנות רק ללמעלה ממחצית היישובים שנכללו בו, ותכניות מתאר נוספות עבור 18 יישובים אחרים נמצאות בשלב של הפקדה ודיון בהתנגדויות; שאר התכניות נמצאות בשלבים התכנון המוקדמים, חלקן טרם הגיע לשלב של החלטה על הפקדה. תכניות מתאר נוספות עבור תשעה יישובים ערביים נוספים קודמו ופורסמו.

נמצא כי היעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה כאמור, כי “…במהלך 4 השנים הקרובות יסתיים כלל עדכון תכנית המתאר בכל המגזר הערבי” – לא הושגו. יתר על כן, בשל הזמן הארוך הנדרש להשלמת ההליכים התכנוניים הכרוכים בתכניות אלו, במועד אישורן – הן לעתים קרובות אינן רלוונטיות עוד.

בשנים האחרונות, מקדמת ממשלת ישראל רפורמה כוללת במערכת התכנון והבנייה, שבאה לכלל ביטוי בתיקון 101 ובתיקון 104 לחוק התכנון והבניה אשר מתייחס באופן ספציפי למגזר הערבי. במסגרת תיקונים אלה הועברו סמכויות שר הפנים בתחום התכנון והבנייה לשר האוצר, במטרה להתאים את מבנה וניהול הנדל”ן והתכנון להתמודדות עם מצוקת הדיור במדינה. כן הם נועדו להקל על התושבים במגעיהם עם רשויות התכנון, באמצעות ביזור וחלוקה מחדש של סמכויות בין הוועדות המחוזיות לבין הוועדות המקומיות, בד בבד עם הרחבת וחיזוק יכולתן המקצועית של הוועדות המקומיות. זאת, על מנת לאפשר האצה של הליכים ושיפור השירות לאזרח.

לתיקונים אלה נוסף תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה, שנועד להחמיר את האכיפה והענישה על בנייה בלתי חוקית ולטפל בהפרות חוק זה ובפלישות למקרקעי ציבור במדינה, לרבות ביישובים הערביים (“חוק קמיניץ“). במקביל, ננקטו צעדים שנועדו לטייב את תהליכי הטמעת הרפורמה בקרב היישובים הערביים, ואומצו מסקנות להקמת ועדות תכנון מקומיות נפרדות. בנוסף, החלטת הממשלה מס’ 922 הקצתה סך של 15 מיליארד ש”ח על פני חמש שנים, לצורך פיתוח כללי של האוכלוסייה הערבית.[6]

הפוטנציאל הטמון בהענקת אחריות וסמכויות לרשויות המקומיות בתחומי התכנון והבנייה במסגרת הרפורמה, תוך הגברת תהליכי שיתוף הציבור, הוא רב. ניתן היה להניח כי הרפורמה עשויה להיות מיושמת בהצלחה ברשויות המקומיות המבוססות מבחינה כלכלית וחברתית: אלא שמספרן של רשויות אלה אלו הוא מועט ואינו עולה על שתי רשויות קטנות מבין 85 רשויות מקומיות ערביות. לעומת זאת, ברוב הרשויות המקומיות הערביות, קיימים גורמים מִבניים, כלכליים וחברתיים המהווים חסמים בפני מימוש הרפורמה . הניסיון ליישם את הרפורמה ביישובים הערביים נתקל אפוא בקשיים מרובים, שכן רוב הרשויות המקומיות הערביות אינן ערוכות לה.[7]

משרד וולר ושות’, הנו משרד עורכי דין בוטיק, המתמחה בדיני המקרקעין, בדיני התכנון והבניה ובדיני הרשויות המקומיות. המשרד מדורג על ידי BDI, כאחד המשרדים המובילים בשנים האחרונות. בין לקוחות המשרד עיריות, מועצות מקומיות ואזוריות, תאגידים עירוניים וחברות. מוזמנים לפנות אלינו, כבר עכשיו. צרו קשר.

רשימת מקורות:

[1] המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי ובמקום: מתכננים למען זכויות תכנון, התכנון המתארי בישובים הערביים בישראל – תמונת מצב (2012), עמ’ 5.

[2] דו”ח ועדת אור – ועדת חקירה ממלכתית לבירור התנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים בחודש אוקטובר 2000,  אוגוסט 2003.

[3] המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי ובמקום: מתכננים למען זכויות תכנון, התכנון המתארי בישובים הערביים בישראל – תמונת מצב (2012), עמ’ 6.

[4] המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי ובמקום: מתכננים למען זכויות תכנון, התכנון המתארי בישובים הערביים בישראל – תמונת מצב (2012), עמ’ 6.

[5] החלטה מספר ערב/19 של ועדת השרים לענייני האזרחים הערבים בישראל מתאריך 3/1/2000, אשר קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 27/1/2020 שמספרה 980 (ערב/19). מתוך מבקר המדינה (2010), דו”ח שנתי מס’ 60א לשנת 2009 ,עמ’ 380.

[6] ראסם חמאיסי, תכנון ופיתוח היישובים הערביים בישראל- תפיסה חדשה להיערכות הרשויות המקומיות והמדינה, המכון למחקרי ביטחון לאומי, המכון הישראלי לדמוקרטיה, המרכז היהודי-ערבי, מרכז תמי שטינמץ למחקרי שלום, מאי 2019, בתוך https://www.inss.org.il/he/publication/planning-and-development-of-arab-communities-in-israel/

[7] ראסם חמאיסי, שם, שם.