חשב מלווה ברשויות המקומיות

חשב מלווה הוא בעל תפקיד, המופעל ברשויות מקומיות הנמצאות במשבר הנובע מניהול כספי וארגוני בעייתי. משרד הפנים, בתפקידו כמאסדר (רגולטור) של השלטון המקומי בישראל, נושא באחריות לגיבוש מדיניות כוללת לאסדרתו, להכוונתו ולפיקוח על תפקודו התקין. במסגרת תפקידו של משרד הפנים, הוא מפעיל מערך של כלי פיקוח על הרשויות המקומיות, כאשר עיקר הפיקוח מתמקד בפן הכלכלי, בניסיון למנוע ככל הניתן משברים כספיים וכשלים בתפקוד הרשויות, על מנת שאלו יוכלו לספק שירותים ממלכתיים ומוניציפליים לתושבים. אחד מכלי הפיקוח וההתערבות הוא מינוי חשב מלווה.

רקע למינוי חשב מלווה

ביום 8/2/2004, קיבלה הממשלה את החלטה מס’ 1475 בנושא “פתרון כולל לגירעונות ברשויות מקומיות”, לצורך התמודדות עם המשבר הכספי החמור שאליו נקלעו רשויות מקומיות רבות. משבר זה התבטא, בין היתר, בגירעונות, ביכולת מוגבלת לספק שירותים מוניציפליים לתושבים, בקושי לשלם שכר לעובדים, בגידול ניכר בחובות לספקים, לבנקים ולמוסדות אחרים, בקושי לגייס אשראי בנקאי, בבעיות נזילות, בפיגור בתשלומים שוטפים ובתביעות משפטיות ועיקולים. בהחלטת הממשלה, ניתנו למשרד הפנים סמכויות שנועדו לטפל בגירעונות. בין הכלים שהוקנו למשרד הפנים: מינוי גובה ממונה, הכנסת הרשות לתוכנית הבראה, מינוי חשב מלווה, וכלים נוספים.

מינויו וסמכויותיו של החשב המלווה, כאמור, מאפשרים לו להתערב באופן משמעותי בניהול הכספי של הרשות המקומית. סמכויות אלו כוללות, בתמצית, פיקוח על התקציב (מעורבות בהכנת התקציב השנתי של הרשות, דרישת שינויים בתקציב והתניית אישורו בביצוע צעדי התייעלות); בקרה על הוצאות הרשות המקומית; פיקוח על הכנסות (בתהליכי גביית הארנונה והכנסות אחרות של הרשות, ויכול לדרוש נקיטת צעדים להגברת הגבייה); ניהול כוח אדם (מעורבות בהחלטות הנוגעות למצבת כוח האדם ברשות, כולל אישור גיוס עובדים חדשים והחלטות על פיטורין); ותכנון ארוך טווח.

המקור הנורמטיבי למינוי ולסמכויות החשב המלווה

מקור הסמכות למינוי חשב מלווה הנו סעיף 142ב לפקודת העיריות. סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש), החיל את הסעיף האמור על מועצות מקומיות ומועצות אזוריות. על פי הוראת סעיפים אלו, שר הפנים רשאי, לאחר שנתן לראש העירייה הזדמנות להשמיע את טענותיו ומנימוקים שיירשמו, למנות לעירייה חשב מלווה לתקופה שיקבע. זאת, בהתקיים אחד משלושת התנאים הבאים:

1. שיעור הגירעון השוטף של העירייה, הוא 10% או יותר, ושיעור הגירעון המצטבר הוא 15% או יותר;
2. תקציב העירייה או ענייניה הכספיים האחרים מנוהלים, לדעת השר, באורח לא תקין או שלא בהתאם להוראות כל דין;
3. יש נסיבות מיוחדות שבשלהן דרוש, לדעת השר, מנימוקים שיירשמו, למינוי.

כפי שניתן ללמוד מלשון החוק, קריטריונים אלו מותירים למשרד הפנים שיקול דעת בנושא מינוי חשבים מלווים. בהקשר זה, הקריטריונים העוסקים בניהול לא תקין של הרשות (תקציבית) יכולים להיות רחבים ואינם חייבים לבוא לידי ביטוי בשיעור הגירעון.

מעמד ותפקיד החשב המלווה

בית המשפט, ב-עת”מ (תל אביב-יפו) 1762/04 עו”ד יורם חכם נ’ עיריית לוד, פירש את מעמדו ותפקידו של החשב המלווה:

“תפקידו של החשב המלווה הוא תפקיד של גורם חיצוני הממונה בנסיבות של כשל ניהולי ופיננסי, כידו הארוכה של משרד הפנים לשמירה על הקופה הציבורית ובמטרה להבריא את הרשות. תפקידו אינו תפקיד פורמלי של מציאת משבצת תקציבית מתאימה להוצאה של העירייה. יש בתפקיד אלמנט מהותי ומשמעותי של הפעלת שיקול דעת ובחינת שיקול דעתה של העירייה בהתחייבויותיה והתקשרויותיה”.

מעבר לחקיקה הראשית, כאמור, סמכויות החשב המלווה מעוגנות בתקנות ובהנחיות שמפרסם משרד הפנים, מעת לעת. המסמך המרכזי הנו “המדריך המקצועי השלם לחשב המלווה ברשות המקומית” שהוציא משרד הפנים בדצמבר 2018. במדריך זה נקבעו ההוראות המסדירות את העסקתו של החשב המלווה, סמכויותיו, ממשקי העבודה שלו מול משרד הפנים ומול גורמי המקצוע ברשויות המקומיות שהוא מועסק בהן. עוד כולל המדריך את ההנחיות, הנהלים והדיווחים שעל החשב המלווה להכין ולהגיש במסגרת מילוי תפקידו.

הליך מינוי החשב המלווה

מינוי חשב מלווה הוא צעד דרסטי בו נוקט משרד הפנים רק לאחר בחינה מעמיקה של מצב הרשות המקומית. התהליך כולל מספר שלבים:

1. זיהוי הצורך. משרד הפנים מזהה רשות מקומית הנמצאת במצוקה כספית חמורה, בדרך כלל על סמך נתונים כספיים ודוחות ביקורת.
2. שימוע. נערך שימוע לראש הרשות המקומית, בו ניתנת לו הזדמנות להציג את עמדתו ולהציע תוכנית הבראה עצמאית.
3. החלטת שר הפנים. לאחר בחינת כל הנתונים, שר הפנים מחליט האם למנות חשב מלווה לרשות.
4. בחירת החשב המלווה משרד הפנים בוחר מתוך מאגר של אנשי מקצוע בעלי ניסיון בניהול כספי ברשויות מקומיות. לצורך כך, משרד הפנים הקים מאגר מועמדים לתפקיד הכולל את המועמדים שייעמדו בכשירות ובתנאים שקבע המשרד בנוהל.
5. הגדרת סמכויות ותקופת המינוי. בכתב המינוי מוגדרות הסמכויות הספציפיות של החשב המלווה, וכן תקופת המינוי. ככלל, מינויו של חשב ברשות אחת, תהיה לתקופה של עד 4 שנים במצטבר, אך במקרים חריגים ניתן להאריך בשנה נוספת.

סמכויות החשב המלווה

באופן תמציתי, על מנת לעמוד במשימותיו, ניתנה לחשב המלווה זכות “חתימה שלישית” על כל מסמכי הרשות שיש להם ערך כספי. חתימה זו הנה בנוסף על חתימתם של ראש הרשות, וגזבר הרשות. סעיף 142ג(א) לפקודה, מפרט את ההוראות הבאות:

• החשב המלווה, והוא בלבד, אחראי על גביית מסי העירייה.
• לחשב המלווה מוקנות כל הסמכויות הנתונות לעירייה, לראש העירייה או לעובד העירייה לצורך גביית מסי העירייה. לא יהיו לגורמים אלה הסמכויות האמורות, כל עוד המינוי עומד בתוקף.
• לא תינתן הנחה ממסי העיריה, אלא אם כן אישר החשב המלווה, בכתב, את החלטת המועצה או ועדת ההנחות. החלטת מועצה או ועדת הנחות שלא אושרה כאמור – בטלה.
• דבר מינויו של החשב המלווה יצוין בכל מסמך של העיריה שהוא בעל משמעות כספית או תקציבית.
• עיריה, ראש עיריה, מי שסמכויות ראש העיריה נאצלו לו לפי סעיף 17 לחוק הבחירה הישירה, ועובד העיריה, לא יתחייבו בהתחייבות כספית כלשהי מטעם העיריה, לרבות לענין תנאי העסקה כהגדרתם בסעיף 33א(ד) לחוק יסודות התקציב, התשמ”ה-1985, אלא אם כן ניתן לאותה התחייבות אישור מראש ובכתב של החשב המלווה.
• התחייבות כספית מטעם העיריה לא תחייב את העיריה אלא אם כן חתם עליה, נוסף על החתימות הנדרשות לפי פקודה זו, גם החשב המלווה.
• על כל התחייבות כספית יש לציין בכתב כי מונה לעיריה חשב מלווה וכי זו תחייב את העיריה רק אם נחתמה על ידו כאמור.
• לא יתמנה אדם לעובד העיריה אלא אם כן אישר החשב המלווה, מראש ובכתב, את העסקתו ואת תנאי העסקתו.
• לחשב המלווה יהיו הסמכויות האמורות בסעיף 142א(ה) הדרושות לו לשם מילוי תפקידו ויחולו לענין זה הוראות הסעיף האמור.
• הסמכות להעביר כספים מסעיף אחד שבתקציב למשנהו, לפי הוראות סעיף 211, תהיה נתונה לחשב המלווה.

חשב מלווה בעל סמכויות מוגברות

סמכויותיו של החשב המלווה רחבות היקף ונועדו להבריא את הרשות ולהביאה לניהול תקין. סעיפים 142ג(א), (ב) קובעים כי אם נוכח שר הפנים כי הרשות אינה מבצעת את תכנית ההבראה, רשאי השר, בהתייעצות עם שר האוצר, להקנות לחשב המלווה, לתקופה של 6 חודשים, סמכויות נוספות. בכלל הסמכויות – פיטורי עובדים, התקשרות בהתחייבות כספית בשם העיריה, קבלת אשראי, הכנת תקציב, הטלת ארנונה כללית ומסים שהרשות מוסמכת להטילם. לפיכך יש שני סוגי חשבים: חשבים מלווים וחשבים מלווים שניתנה להם סמכות של גובה ממונה נוסף על סמכויות חשב מלווה.

סיום תפקידו של החשב המלווה

המינוי של חשב ברשות אחת מוגבל לתקופת זמן של עד 4 שנים במצטבר. ניתן להאריך במקרים חריגים, את התקופה, בשנה נוספת. לאחר ארבע שנים יכול החשב להיות מועבר לרשות אחרת.

מנקודת המבט של הרשות המקומית, אין הגבלה על משך הזמן שניתן למנות לה חשב מלווה. הדבר תלוי בהחלטת משרד הפנים, על בסיס הפרמטרים של כל רשות. גיבוש ההמלצה להפסקת מינוי של חשב מלווה נעשית לאחר שגורמי המקצוע במשרד הפנים הגיעו למסקנה כי חלף פרק זמן סביר בו הרשות הוכיחה יכולת התנהלות מאוזנת מבחינה תקציבית.

בין גזבר לבין חשב מלווה

גזבר הרשות המקומית הוא הגורם האחראי על ניהול ענייניה הכספיים של הרשות המקומית. תפקידיו, בין היתר, הכנת הצעת התקציב ותקציב המילואים של הרשות המקומית, על ניהול מערכת החשבונות שלה ועל הכנת הדוחות הכספיים. כמו כן, במסגרת הוראות החוק מתפקידו של הגזבר לפקח על שמירת מסגרת התקציב באופן שלא ייווצר גירעון שוטף, כהגדרתו בסעיף 140ג לפקודת העיריות. בהתאם לסעיף 170ג2 לפקודה, אין במינוי חשב מלווה כדי לגרוע מאחריות הגזבר.

חשב מלווה בתאגידים עירוניים

בעבר, כפי שמציין מרכז המחקר והמידע של הכנסת, החוק לא איפשר לשר הפנים למנות חשב מלווה לתאגיד עירוני (ראה כאן סקירה). כיום, סמכויותיו הרגילות של החשב המלווה יחולו גם על תאגיד עירוני בבעלות מלאה, למעט תאגיד שהוא חברה שכל מטרתה היא גיוס אשראי לעירייה או לעירייה ולרשות מקומית אחרת.

חשב מלווה לאיגודי ערים

נעשה בתנאים ובנסיבות שנקבעו בדין, מכוח הוראת סעיף 17ד לחוק איגודי ערים, תשט”ו-1955.

פיילוט לניהול פיננסי עצמאי ברשויות

בחודש אפריל 2022, החל משרד הפנים בתוכנית ניסיונית חדשה (‘פיילוט’) לליווי, בקרה ופיקוח לבקרה הפיננסית אחר התנהלות הרשויות המקומיות, שיחליף את עבודת החשבים מלווים. במסגרת הפיילוט יגבשו מינהל שלטון מקומי ומחוז חיפה במשרד הפנים תוכנית שמטרתה הוצאת רשויות ממעגל תוכניות הבראה והעברתן לניהול פיננסי עצמאי. על פי משרד הפנים, הליך צמצום החשבים המלווים ברשויות הינו, בין היתר, חלק מתהליך ביזור הסמכויות לעצמאות הרשויות המקומיות שמוביל המשרד, זאת לצד יצירת מנגנוני פיקוח ובקרה. בפועל, כך נראה, הליך זה הנו תוצאה של דו”ח מבקר המדינה משנת 2021, אשר מתח ביקורת חמורה על אופן להעסקת חשבים מלווים ברשויות המקומיות על ידי משרד הפנים.

עורך דין רשויות מקומיות 

מוסד החשב המלווה הוא כלי מרכזי בניהול הכספי של רשויות מקומיות המתמודדות עם אתגרים ניהוליים ותקציביים. משרד עורכי דין וולר ושות’ מעניק ליווי וייעוץ משפטי שוטף, לרשויות מקומיות ולתאגידים עירוניים. המשרד מדורג על ידי מדריכי הדירוג BDI ו-D&B כאחד ממשרדי עורכי הדין המובילים בישראל. לכל שאלה בתחום, צרו קשר.