המדריך המעודכן לקבלת עובדים ברשויות המקומיות

תכליות מרכזיות ומדיניות רגולטורית

בחודש מאי 2021 פרסם משרד הפנים מדריך חדש ומקיף ליישום תקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים ברשויות המקומיות), התש"ם–1979. מדריך זה מהווה חוליה מרכזית במאמץ לחיזוק מערכות הממשל המקומי, טוהר המידות והמנהל התקין ברשויות המקומיות, והוא גובש על רקע דו"חות מבקר המדינה ודו"ח הוועדה לחיזוק שלטון וטוהר המידות משנת 2014. דוחות אלו חשפו פערים מהותיים בין אופן ניהול משאבי אנוש ברשויות המקומיות, לבין נורמות הדין והסטנדרטים הציבוריים המצופים מנבחרי ועובדי ציבור.

המדריך מבקש לקבוע סטנדרטיזציה ברורה ומחייבת בכלל השלטון המקומי – עיריות, מועצות מקומיות, מועצות אזוריות ואיגודי ערים – בנוגע לאיוש משרות ציבוריות, מתוך תפיסה עקרונית כי חיזוק ההון האנושי הינו תנאי יסוד לשיפור השירות לתושבים ולהגברת אמון הציבור בשלטון המקומי.

המדריך לקבלת עובדים מנסה ליצור, שפה פשוטה ונגישה לתהליך איוש משרות, באופן אחיד, שקוף ושוויוני. המחייב את כלל הרשויות המקומיות להיערך מבעוד מועד, תוך הפעלת מנגנוני בקרה ובחינה, למניעת מינויים פסולים או בלתי ראויים. בין היתר, ניכרת מגמה ברורה להתקרבות לנורמות הגיוס בשירות המדינה, לרבות החלת מבחני מיון מקצועיים ושדרוג מעמד ועדות הבחינה כגופים מקצועיים בעלי עצמאות יחסית.

אישור נחיצות משרה

אישור נחיצות משרה בטרם פרסום מכרז לאיושה, איננה טכנית-מנהלית, אלא מבטאת עקרון אחריות ציבורית וממשל תקין. הקפדה על כך שכל גיוס כוח אדם ייעשה מתוך צורך אמיתי, ענייני ומבוסס, ולא יהווה תוצאה של אילוצים פוליטיים, לחץ חברתי או שיקולים בלתי רלוונטיים.

בפרט, הדרישה לאישור נחיצות מתחדדת במצבים שבהם הרשות המקומית נמצאת בתוכנית הבראה, בהליכי בחירות, או שמונה לה חשב מלווה. כל תקן משרה חדש, כל תוספת כוח אדם, נבחנת לאור שאלת היסוד – האם יש בה צורך מהותי מבחינת מתן שירות איכותי לתושבים, והאם ביכולתה של הרשות לשאת בנטל התקציבי הכרוך בכך באופן אחראי. על הרשות להציג את מבנה הרשות, היקף השירותים שהיא מעניקה, עומסים תפעוליים קיימים ותרומת המשרה הנוספת להתייעלות, לשיפור השירות או לפעילות קריטית אחרת.

עקרון העל: מכרז פומבי ככלל, חריגים במקרים מוגדרים ומצומצמים

המדריך מעגן עקרון יסוד לפיו כלל המשרות בשירות המקומי יאוישו באמצעות מכרז פומבי פתוח, למעט חריגים מצומצמים ומנויים, ביניהם עוזרים אישיים של ראשי רשויות, מלווה צמוד לתלמיד שאושר בידי משרד החינוך, מדריכי חוגים בהיקף שעתי מצומצם ומשרות ייעודיות לבוגרי תוכניות צוערים המאושרות על ידי משרד הפנים. גם ביחס לחריגים אלה נדרש פרסום פומבי מינימלי ועמידה באמות מידה ענייניות, כדי להבטיח הליך הוגן ושוויוני.

הליך הוגן, שוויוני ושקוף

אחת התרומות המרכזיות של המדריך הוא בחובת פרסום אף במקרים של איוש משרות הפטורות מחובת מכרז. עקרון זה מבקש להבטיח כי כל הליך איוש משרה יתנהל בהתאם לאמות מידה מנהליות תקינות, תוך הקפדה על כללים ברורים וענייניים, ובאופן שאינו מאפשר שרירות, אפליה או פגיעה באמון הציבור.

חובת פרסום רחבה ונגישות מידע

המדריך מחייב את הרשות המקומית לפרסם את קיומו של ההליך לקבלת עובדים, גם כאשר מדובר במשרה הפטורה ממכרז, לפחות באותם ערוצי פרסום המשמשים למכרזים פומביים: לוחות המודעות של הרשות, אתר האינטרנט שלה ופרסום במערכת נמ"ר (ריכוז מכרזי כוח אדם ברשויות המקומיות, המשמש את כלל הרשויות המקומיות, האשכולות, איגודי הערים והוועדות המרחביות, של משרד הפנים). כך מוגשמת זכות הציבור לידיעת מידע הנוגע לאיוש משרות ציבוריות ומובטחת גישה שווה לכל מי שעשוי להיות מועמד ראוי למשרה.

הקמת צוות מקצועי ובלתי תלוי

לצורך איוש משרות הפטורות ממכרז נדרש כי הרשות תקים צוות ייעודי בן שני נציגים לפחות, שאחד מהם יהיה מנהל מחלקת משאבי האנוש של הרשות או מי מטעמו. מבנה זה מבטיח פיקוח פנימי וביקורת מקצועית על טיב ההליך, ומצמצם את החשש כי איוש המשרה ינוהל בידי גורם יחיד אשר עשוי להיות חשוף להשפעות חיצוניות או משיקולים בלתי ענייניים.

קביעת קריטריונים ענייניים ומדורגים

המדריך מחייב את הרשות לקבוע מראש, בבירור, קריטריונים אובייקטיביים ומדורגים לבחינת התאמת המועמדים. זאת, מעבר להגדרות ותנאי המשרה שפרסם האגף להון אנושי ("קובץ תיאורי תפקיד בשלטון המקומי"). לדוגמה: דרישות השכלה רלוונטית, ניסיון מקצועי קודם, השתלמויות רלוונטיות, מיומנויות נדרשות למשרה וכדומה. קריטריונים אלה נדרשים להיות גלויים ושקופים, ומיושמים כלפי כלל המועמדים באופן שוויוני. בנוסף, הצוות רשאי לקבוע את מספר המועמדים שיזומנו לראיון אישי, אך מחויב לקיים את ההליך על בסיס עקרונות סבירים ומבוססי קריטריונים בלבד.

חובת תיעוד והנמקה

החלטות הצוות מחויבות להירשם באופן מסודר, תוך הנמקה פרטנית לבחירת המועמד הראוי ביותר, והן צריכות להישמר באופן שיאפשר ביקורת עתידית – פנימית, ציבורית ואף שיפוטית. בכך המדריך מחיל הלכה למעשה את עקרונות המשפט המינהלי הקלאסיים של חובת ההנמקה, תיעוד מספק של תהליך קבלת ההחלטות ומניעת שרירות.

חובת מתן הודעה לכלל המשתתפים ותיעוד ההודעות

חובה נוספת וחדשנית יחסית שנקבעה במדריך היא החובה להודיע בכתב למועמדים שנבחרו ושלא נבחרו, תוך אפשרות למסירת הודעה באמצעות מסרון (SMS), דואר אלקטרוני או פקס'. חובה זו, אשר מצריכה גם תיעוד של עצם מסירת ההודעה בתיק האישי של כל מועמד, מחזקת את שקיפות ההליך ומביאה לכך שכל מועמד יקבל מידע רשמי ומסודר על גורל מועמדותו.

העדפה מתקנת וייעוד משרות לאוכלוסיות ייחודיות

בהתאם לעקרונות הדין ולמדיניות הממשלה, המדריך מקנה לראשי רשויות סמכות לייעד משרות ספציפיות או לקבוע עדיפות למועמדים מקבוצות אוכלוסייה הזכאיות לייצוג הולם, בין היתר בני מיעוטים, עולים חדשים ואנשים עם מוגבלות. חובה זו משתלבת עם מגמות עולמיות להבטחת גיוון, הכלה ושוויון הזדמנויות במגזר הציבורי.

ועדות בחינה: עצמאות, מקצועיות ובקרה

מבנה ועדות הבחינה מעוגן באופן מדוקדק במדריך. כל ועדה מחויבת לכלול נציג ציבור אשר עומד בקריטריונים מחמירים, במטרה להבטיח נקודת מבט חיצונית ובלתי תלויה. בנוסף, המדריך מחייב ייצוג הולם לנשים, ומובהרים הסייגים למינוי חברי ועדות העלולים להימצא בניגוד עניינים אישי, פוליטי או משפחתי. בנוסף, במשרות סטטוטוריות ובמשרות בכירות חייבת הרשות המקומית לשלב נציג משרד הפנים בהליך הבחינה.

חובת תיעוד, סודיות והגנה על תקינות ההליך

המדריך מגדיר סטנדרטים גבוהים לתיעוד פרוטוקולי הדיונים והחלטות ועדות הבחינה, ואוסר מסירת מידע על זהות המועמדים או חברי הוועדה לגורמים חיצוניים או בלתי מוסמכים. בכך ניתנת הגנה משמעותית על טוהר ההליך ונמנעות השפעות בלתי ראויות. החלטות הוועדות מחויבות להיות מנומקות, סבירות ומבוססות על חומר מקצועי ומובהק, לרבות תוצאות מבחני מיון, ראיון מקצועי ובחינת כישורי המועמד על פי תנאי הסף.

משמעות יישומית והמלצות אופרטיביות

המדריך מחייב כל רשות מקומית להתאים את נהלי גיוס העובדים הפנימיים שלה לנורמות הקבועות בו, ולהבטיח הדרכה והכשרה מקצועית לגורמים האחראים – מנכ"ל הרשות, מנהלי משאבי האנוש, חברי ועדות הבחינה והיועצים המשפטיים. יישום נכון של עקרונות המדריך צפוי לצמצם חשיפה משפטית של הרשות, לטייב את הליך קבלת העובדים, ואף לתרום לחיזוק האמון הציבורי בה.

לצד זאת, על רשויות מקומיות לבחון מחדש נוהלי איוש משרות אמון, קליטת ממלאי מקום ותפקודן של ועדות הבחינה, ולהבטיח כי כל הליך ייערך בהתאם לכללים הקבועים במדריך ובתקנות, על מנת להימנע מטעויות מנהליות העלולות להוביל לביקורת ציבורית, עתירות מנהליות ואף ביטול מינויים בפועל.

לחצו כאן לנוסח המלא של תקנות העיריות לקבלת עובדים 5-2021.

משרד עו"ד וולר ושות': יועץ משפטי לרשויות המקומיות

משרד וולר ושות', המלווה רשויות מקומיות רבות ברחבי הארץ, עומד לרשות ראשי רשויות, מנכ"לים, מחלקות משאבי אנוש בהטמעת עקרונות המדריך, גיבוש נהלי עבודה פנימיים תואמים, וליווי משפטי בעתירות מנהליות הנוגעות למינויים ברשויות המקומיות. הניסיון ארוך השנים של צוות המשרד ברשויות המקומיות, מבחינה ניהולית ומשפטית, מעניק ללקוחותינו יתרון משמעותי.