איסור לשון הרע בישיבות מליאת הרשות

ישיבות מליאת הרשות המקומית, הן זירה יצרית. אולם היא המקום לבירור נושאים וסוגיות במרחב הציבורי-העירוני. האם דברים וטענות הנאמרים בישיבת מליאת הרשות המקומית, נהנים מחסינות מוחלטת לפי חוק איסור לשון הרע, התשכ"ה-1965? ככל שכך, האם ניתן לשלול את קיומה של החסינות כאשר הפרסום נעשה שלא לצורך, בחוסר תום לב או בזדון?

לשון הרע בישיבות מועצת הרשות המקומית: האם קיימת חסינות?

ישיבת מועצת רשות מקומית היא אחת הזירות המרכזיות שבהן מתקיים דיון ציבורי בענייני הרשות. חברי המועצה נדרשים לעיתים לבקר החלטות, להעלות טענות ביחס להתנהלות בעלי תפקידים, להתייחס למינויים ולמועמדים לתפקידים ציבוריים ולהציג בפני הציבור מידע הנוגע לניהול הרשות.

דווקא משום שמדובר בזירה ציבורית חשובה, מתעוררת השאלה מהו הגבול בין חופש הביטוי הפוליטי והציבורי לבין הזכות לשם טוב, ומתי אמירה שנאמרה במהלך ישיבת מועצה עלולה להקים עילה לפי חוק איסור לשון הרע, התשכ"ה-1965.

התשובה אינה פשוטה, והיא אינה מסתכמת בשאלה אם הדברים נאמרו "בתוך ישיבת מועצה".

בפסק הדין המרכזי בעניין רע"א 4244/20 כרמל שאמה הכהן נ' משה רווח, שניתן ביום 2.1.2023, נדרש בית המשפט העליון לשאלה האם אמירות של חבר מועצת עיר, שנאמרו במהלך ישיבת מועצת העיר וכללו לכאורה לשון הרע, נהנות מהחסינות המוחלטת הקבועה בסעיף 13(9) לחוק.

דעת הרוב, מפי השופטת דפנה ברק-ארז ובהסכמת הנשיאה אסתר חיות, קבעה כי עצם הצבתו של נושא על סדר יומה של מועצת הרשות המקומית אינה יוצרת, כשלעצמה, הוראה או היתר לפרסם כל אמירה הנוגעת לאותו נושא. לכן, אין להסיק מעצם קיומה של ישיבת מועצה כי כל אמירה הנאמרת בה חסינה מתביעת לשון הרע.

בשורה התחתונה: חבר מועצה רשאי כמובן להשתתף בדיון ציבורי, להביע עמדה ולבקר התנהלות של הרשות או של בעלי תפקידים, אך כאשר האמירה עלולה להיחשב לשון הרע, יש לבחון את ההגנה המשפטית העומדת למפרסם בהתאם לנסיבות הקונקרטיות.

חסינות לסוגי פרסומים מכוח איסור לשון הרע

סעיף 13(9) לחוק איסור לשון הרע קובע חסינות לשלושה סוגי פרסומים:

• כאשר קמה למפרסם חובה על פי דין לפרסם את הפרסום;
• כאשר המפרסם חייב לפרסם את הפרסום על פי הוראה של רשות המוסמכת לכך כדין;
• כאשר המפרסם רשאי לפרסם את הפרסום על פי היתר של רשות המוסמכת לכך כדין.

המשנה לנשיאה התרכז בחלופה השנייה והשלישית וקבע כי רשות מקומית היא "רשות מוסמכת" הבאה בגדרי סעיף 13(9) לחוק. אולם, הסעיף מציב כתנאי לתחולתו את הדרישה כי הפרסום נעשה נוכח קיומה של הרשאה או חובה "כדין" לעשותו, ובכך מחייב קיומו של קשר בין הפרסום המסוים לסמכות השלטונית. לפיכך יש לבחון את הקשר בין הפרסום לסמכות השלטונית. המענה לשאלה האם הפרסום נעשה "כדין" ייעשה בכל מקרה לפי נסיבותיו, תוך בחינת הזיקה שבין הפרסום לבין הסמכות שנתונה לרשות.

אמירות במסגרת ישיבת הרשות

במקרה של אמירות שנאמרו במסגרת ישיבת רשות מקומית, יש לאמץ את מבחן "סדר היום" ולקבוע כי פרסום שנעשה בקשר לנושא שנמצא על סדר יומה של רשות מקומית הוא בגדר פרסום שחבר או עובד רשות מקומית "רשאי" או "חייב" לעשותו כדין, ולפיכך חוסה תחת החסינות שבסעיף 13(9) לחוק.

עוד קבע כי, אמירות המערער במסגרת ישיבת מועצת העיר חוסות תחת החסינות שבסעיף 13(9) לחוק, שכן המערער היה רשאי לשאת את הדברים על פי היתר של רשות המוסמכת לכך כדין (החלופה השלישית). אמירות המערער נאמרו במסגרת ישיבת מועצה, לאחר שניתנה לו רשות הדיבור על ידי יו"ר הישיבה – ראש העיר, כאשר על סדר יומה עמדה שאלת מינוי המשיב לתפקיד ממלא מקום וסגן ראש העיר בשכר. ביקורת על התאמתו וכישוריו של מי שעתיד לשמש בתפקיד ציבורי, כאשר מינויו מונח על סדר יומה של העירייה וצפוי להיות מובא להצבעה בין חבריה הם דברים שהמערער היה רשאי על פי היתר מרשות המוסמכת לכך כדין לשאת, והם מקיימים זיקה לסמכותו שבדין להשתתף בדיון ולהביע עמדתו בנוגע להחלטה שעומדת על הפרק. (נוכח מסקנה זאת לא נקבעו מסמרות בשאלה האם למערער הייתה "חובה על פי דין" לומר את אמירותיו).

לסיכום, המשנה לנשיאה פסק כי יש לראות באמירות של המערער כאמירות שניתנו לפי היתר של רשות המוסמכת לכך כדין, ולפיכך חוסות תחת החסינות שבסעיף 13(9) לחוק; המשנה לנשיאה הוסיף וקבע כי זוהי חסינות מוחלטת שאין לשלול אותה אף כאשר הפרסום נעשה בחוסר תום לב, בזדון או ב"היתר אך שלא לצורך". לפיכך, המערער לא יחוב באחריות בגין הפרסום במועצת העיר.

האם חבר מועצה חסין מתביעת לשון הרע?

לא קיימת חסינות כללית ואוטומטית לכל אמירה של חבר מועצה רק משום שנאמרה בישיבת מועצה.

סעיף 13(9) מעניק חסינות לפרסום שהמפרסם חייב לעשותו על פי דין, על פי הוראה של רשות מוסמכת כדין, או שהוא רשאי לעשותו על פי היתר של רשות כאמור. מאחר שמדובר בחסינות מוחלטת, שאינה מותנית בתום לב ואף אינה מחייבת בירור רגיל של אמיתות הפרסום, הפסיקה נוקטת זהירות בפרשנות הסעיף ומדגישה כי אין להרחיבו מעבר ללשונו ולתכליתו.

השופטת ברק-ארז הבחינה בין פורומים שלגביהם החוק קבע במפורש חסינות לבין ישיבות של מועצת רשות מקומית. לשיטתה, אין לומר כי כאשר הרשות קובעת נושא לדיון, היא בכך מתירה מראש כל תוכן אפשרי שייאמר ביחס אליו.

מכאן נובעת הבחנה מעשית חשובה:

סדר היום של ישיבת המועצה אינו "כרטיס חסינות" מפני אחריות בלשון הרע.

עם זאת, אין משמעות הדבר שחבר מועצה מנוע מלבקר בחריפות החלטות או בעלי תפקידים. במקרים שבהם סעיף 13(9) אינו חל, עדיין עשויות לעמוד למפרסם הגנות אחרות מכוח החוק, ובפרט ההגנות הקבועות בסעיפים 14 ו-15, בכפוף לתנאיהן.

מה ההבדל בין חסינות לפי סעיף 13 לבין הגנה לפי סעיף 15?

זו הבחנה יסודית בדיני לשון הרע, והיא חשובה במיוחד בהקשר של דינים במליאת הרשויות המקומיות.

סעיף 13 עוסק ב"פרסומים מותרים". כאשר מתקיימים תנאי אחת החלופות שבסעיף, הפרסום אינו משמש עילה למשפט פלילי או אזרחי. מדובר בחסינות מוחלטת, ולכן השאלה אם המפרסם פעל בתום לב אינה הופכת את הפרסום למותר או לאסור כאשר סעיף 13 חל.

לעומת זאת, סעיפים 14 ו-15 קובעים הגנות בעלות תנאים משלהן.

סעיף 14 עוסק בהגנת אמת הפרסום, ודורש, בתמצית, שהפרסום יהיה אמת ושיהיה בו עניין ציבורי.

סעיף 15 עוסק בשורה של מצבים שבהם פרסום עשוי להיות מוגן כאשר נעשה בתום לב ובנסיבות המפורטות בסעיף. בהקשר של פעילות ציבורית, עשויות להיות רלוונטיות, בהתאם למקרה, הגנות הנוגעות לחובה או לזכות לפרסם, להגנה על עניין אישי כשר, לביקורת על פעולה שנעשתה בפומבי ועוד.

לכן, כאשר אמירה בישיבת מועצה אינה נהנית מחסינות לפי סעיף 13, אין להסיק מכך שהיא אסורה. השלב הבא הוא לבחון האם קיימת הגנה אחרת לפי החוק.

זו בדיוק ההבחנה שהודגשה בדעת הרוב בעניין שאמה הכהן.

האם פרוטוקול ישיבת מועצה מגן מפני תביעת לשון הרע?

לא באופן אוטומטי.

פרוטוקול הוא תיעוד של הדיון, אך עצם העובדה שאמירה נרשמה בפרוטוקול אינה יוצרת חסינות עצמאית מפני תביעת לשון הרע. הדבר מתיישב עם ההלכה בעניין שאמה הכהן: אם עצם קיומה של ישיבת מועצה והצבת הנושא על סדר היום אינן מספיקות כדי להקים חסינות לפי סעיף 13(9), גם עצם רישום הדברים בפרוטוקול אינו הופך כל אמירה למוגנת אוטומטית.

חשוב במיוחד להבחין בין הפרסום במסגרת הישיבה לבין פרסום נוסף. לדוגמה, חבר מועצה עשוי לומר דבר מה במהלך הדיון. לאחר מכן הוא עשוי להעלות את הדברים לעמוד פייסבוק, לשלוח הודעה לעיתונות או להפיץ אותם בקבוצת WhatsApp. אין להניח שכל פרסום נוסף נהנה בהכרח מאותו מעמד משפטי של האמירה המקורית.

לפיכך, כאשר מתכננים לפרסם מחדש דברים שנאמרו בישיבת מועצה, רצוי לבצע בדיקה נפרדת של הפרסום הנוסף.

מה אם כבר פורסמה אמירה שעלולה להיחשב לשון הרע?

גם בשלב זה אין להסיק באופן אוטומטי שהוגשה עילת תביעה או שהמפרסם חשוף בהכרח לפיצוי.

יש לבצע ניתוח מסודר של הפרסום:

1. האם מדובר ב"פרסום" כהגדרתו בחוק?
2. האם תוכן הפרסום עולה כדי "לשון הרע"?
3. האם קיימת תחולה לסעיף 13?
4. אם לא, האם מתקיימת הגנת אמת הפרסום לפי סעיף 14?
5. האם קיימת אחת מההגנות שבסעיף 15?
6. האם מתקיימים תנאי תום הלב?
7. האם פורסמו הדברים פעם נוספת?
8. מה היה היקף הפרסום ומה הייתה תפוצתו?
9. מה הנזק הנטען ומהן התרופות האפשריות?

הסדר הזה חשוב משום שתביעת לשון הרע אינה מוכרעת בדרך כלל באמצעות שאלה אחת בלבד.

סיכום ומסקנות:

ישיבות מליאת הרשות המקומית, הנן הזירה לדיון ציבורי. לפיכך, יש להבטיח בה את חופש הביטוי בעניינים ציבוריים. אולם, ההגנה על חופש הביטוי אינה מחייבת פתיחת הדלת להרחבה משמעותית של תחומי החסינות המוחלטת למי שנוטלים חלק בדיונים ברשויות ציבוריות, ללא עמידה בדרישת סף של תום לב.

משרד עורכי דין וולר ושות'

למשרד עורכי דין וולר ושות' ניסיון עשיר בייעוץ משפטי לרשויות מקומיות ולתאגידים עירוניים. עו"ד רועי וולר, לשעבר מנכ"ל מועצה אזורית, משמש כיועץ משפטי לרשויות מקומיות, באופן שוטף ולצורך ביצוע פרויקטים. למידע נוסף, התייעצות, היערכות מקדימה ולקבלת חוות דעת, צרו קשר, כבר עכשיו.