השתתפות מלכ"רים במכרזים

מלכ"ר המבקש להשתתף במכרז ציבורי נדרש להתמודד לא רק עם תנאי הסף והדרישות המקצועיות של המכרז, אלא גם עם שאלות מבניות, מיסויית וארגוניות, בעלת משמעות ישירה על עצם ההשתתפות ועל האופן שבו תיבחן הצעתו.

במכרזים מסוימים, השוואה בין חברה עסקית לבין מלכ"ר מחייבת לבחון את העלות האמיתית למזמין, ולא רק את הסכום המופיע בשורת הצעת המחיר. הדבר אינו כלל אוניברסלי לכל מכרז, אלא תלוי בהוראות המכרז הספציפי. העובדה שגוף מסוים רשום ומוכר כמלכ"ר אינה מספיקה, כשלעצמה, כדי לקבוע כיצד תסווג הפעילות שהוא מבקש לבצע במסגרת המכרז לצורכי חוק מס ערך מוסף. כאשר מלכ"ר מציע לספק שירות במסגרת מכרז, נדרשת בחינה של הפעילות הספציפית ושל התנאים שנקבעו בדין ובהנחיות רשות המסים.

לסוגיה זו משמעות מעשית רבה. סיווג הפעילות לצורכי מע"מ עשוי להשפיע על מחיר ההצעה, על כדאיות ההשתתפות במכרז, על אופן השוואת ההצעות ועל היכולת של המלכ"ר לעמוד בהתחייבויותיו לאחר הזכייה.

מלכ"ר מול חברה עסקית במכרז: מדוע סיווג הפעילות חשוב?

במכרז שבו מתמודדים מלכ"ר וחברות עסקיות, שאלת המע"מ אינה עניין חשבונאי שולי. היא עשויה להשפיע באופן ממשי על התחרות בין המציעים ועל הכדאיות הכלכלית של ההצעה.

הפער נובע מכך שמלכ"ר וחברה עסקית עשויים להיות כפופים למשטרי מע"מ שונים. לכן, כאשר ועדת המכרזים נדרשת להשוות הצעות, יש לבחון כיצד נקבע במסמכי המכרז היחס לרכיב המע"מ וכיצד יש להציג את מחיר ההצעה.

אין להניח באופן אוטומטי כי הצעת מלכ"ר תהיה זולה יותר או עדיפה מבחינה כלכלית. יש לבחון את מבנה ההצעה, את תנאי המכרז ואת המשמעות המיסויית של הפעילות הספציפית.

במילים אחרות, המחיר המופיע בטופס ההצעה אינו תמיד הנתון היחיד שצריך לעמוד לנגד עיניו של המלכ"ר לפני הגשת ההצעה. יש לבחון את העלות האמיתית של ביצוע השירות ואת החשיפה המיסויית לאורך תקופת ההתקשרות.

איך מחשבים את ההצעה הכספית של מלכ"ר במכרז?

ביום 10/11/2020 פסק ביהמ"ש העליון (עע"מ 6466-19 משרד הביטחון נ' עמותת חברות הסיעוד), בערעור בעתירה שעניינה אופן השוואת ההצעות הכספיות בין מתמודדים במכרז, שאחד מהם הנו מלכ"ר (מוסד ללא כוונת רווח), הפטור ממע"מ, בעוד המתמודד השני הנו חברה בע"מ, החייבת במע"מ.

בית המשפט פסק כי התעלמות מרכיב המע"מ בהצעות משמעותה בחינת ההצעות במכרז לפי מחיר שונה מהמחיר שישולם בפועל. בחינה זו יוצרת עיוות מבחינה כלכלית, המנוגד לעיקרון השוויון בדיני המכרזים. שכן, רכיב המע"מ הנו חלק אינטגראלי מהתמורה המשתלמת על ידי המזמין, למציעים במכרז. לפיכך, מכוח עיקרון השוויון בדיני המכרזים, יש להשוות את ההצעות המוגשות למכרז ללא רכיב המע"מ.

למה להשוות בין ההצעות ללא רכיב המע"מ? הסבר פסק הדין

השוואת הצעות במכרזים ציבוריים צריכה להיעשות על פי עקרון "העלות למזמין". כלומר, לפי הסכום אותו יידרש המזמין לשלם בפועל, בסופו של יום. רכיב המע"מ נחשב לחלק אינטגרלי מהתמורה המשתלמת על ידי המזמין למציעים במכרז. התעלמות מרכיב זה עלולה להביא למצב שבו המזמין ישלם תמורה יקרה יותר, דבר הנוגד את תכלית המכרז לחסוך בכספי ציבור ולהשיג את מירב היתרונות למזמין.

כאשר במכרז משתתפים הן חברות והן מוסדות ללא כוונת רווח (מלכ"רים), השוני בחבות המע"מ ביניהם נובע מהחקיקה ומאפייניהם הייחודיים של מלכ"רים. בית המשפט העליון קבע כי אין בכך כדי להצדיק התעלמות מרכיב המע"מ בהשוואת ההצעות, שכן הדבר יוצר עיוות כלכלי.

אשר על כן, קבע בית המשפט העליון, כי פתרון נכון לנושא זה יהיה כדלקמן: על מלכ"רים שמגישים הצעה במכרז, להצטייד מראש באישור מרשויות המס, לצורך סיווג פעילותם לצורכי חוק מע"מ במסגרת המכרז, כמלכ"ר. עם זאת, וכחריג, ועדת המכרזים תהא רשאית להמיר דרישה זו בהמצאת אישור של עו"ד או רו"ח חיצוני בעל התמחות בנדון.

תנאי מכרז מפורשים לגבי מע"מ

אם מסמכי המכרז קובעים במפורש כי המחיר המוצע יכלול את כל ההוצאות למעט מע"מ, וכי ההצעות יוערכו ללא רכיב המע"מ, יש לפעול לפי הוראות אלו. במקרה כזה, לא ניתן להשתית טענה לפיה היה על עורך המכרז להוסיף את שיעור המע"מ להצעת זוכה, שכן מדובר בלשון ברורה שאינה מותירה מקום לפרשנות אחרת.

ביקורת על ההחלטה

בהתאם לפסק הדין, רשות המיסים פרסמה ביום 23/12/2025 קריטריונים ותנאים להשתתפות מלכ"רים במכרזים שפורסמו על ידי המדינה. ככל שהתנאים מתקיימים באופן מלא, תסווג פעילות המלכ"ר במסגרת המכרז, כמלכ"ר לעניין חוק מע"מ.

הקריטריונים האמורים לעיל קיבלו ביטוי במסגרת בקשה למתן אישור והחלטות מיסוי מראש, במסגרת "מסלול ירוק" ייעודי, מהיר, לפני אירועים שיכולים להיות להם השלכות משמעותיות לגבי מסים.

תמצית הנחיית רשות המיסים

• מלכ"ר המגיש הצעה למתן שירות במסגרת מכרז שפורסם על ידי המדינה כאמור ואשר מסווג כמלכ"ר לצורכי חוק מע"מ ורואה במתן השירות כאמור כחלק מפעילותו המלכ"רית, נדרש לקבל את אישור רשות המסים כי השירות אשר יינתן על ידו במסגרת המכרז אכן עונה להגדרת פעילות מלכ"ר בהתאם לחוק מע"מ.
• על המלכ"ר לפנות ולקבל אישור מרשות המסים, ולהגישו לוועדת המכרזים במסגרת ההצעה.
• מלכ"ר שלא פנה לרשות המסים, לא יסווג לצורכי חוק מע"מ במסגרת פעילותו במכרז, כמלכ"ר.

מהו "המסלול הירוק" למלכ"רים המשתתפים במכרז?

רשות המסים מפעילה מסלול ייעודי לקבלת החלטת מיסוי בעניין סיווג מלכ"ר לצורכי חוק מע"מ בעת השתתפות במכרז.

טופס 945 הוא בקשה להחלטת מיסוי בהסכם ב"מסלול ירוק" בנושא אישור סיווג כמלכ"ר לעניין חוק מע"מ לצורך השתתפות במכרז. מטרת המסלול היא לאפשר הכרעה מיסויית מראש, כאשר המלכ"ר עומד בתנאים, בהצהרות ובעובדות הנדרשים במסגרת המסלול.

המסלול הירוק אינו תחליף לבדיקה משפטית של תנאי המכרז. מדובר בכלי מיסויי שנועד להסדיר מראש את שאלת הסיווג. לכן, לצד בחינת תנאי המסלול, יש לבחון את תנאי המכרז עצמו ואת ההשלכות החוזיות והכלכליות של ההתקשרות.

מה קורה אם המלכ"ר לא קיבל אישור מתאים?

זהו אחד הסיכונים המרכזיים שיש להביא בחשבון עוד לפני הגשת ההצעה.

לפי הנחיית רשות המסים מיום 23.12.2025, מלכ"ר המגיש הצעה למכרז של המדינה או של הגופים הרלוונטיים ואינו פונה לרשות המסים כנדרש, לא יסווג לצורכי חוק מע"מ במסגרת פעילותו במכרז כמלכ"ר.

המשמעות היא שאין להתייחס לאישור כאל מסמך טכני שניתן להשלים לאחר הזכייה. שאלת הסיווג צריכה להיות חלק בלתי נפרד מהיערכות המלכ"ר להגשת ההצעה.

מעבר לכך, יש לקרוא את מסמכי המכרז הספציפיים. במכרזים מסוימים עשויות להיקבע הוראות מפורשות ביחס לאישור, למחיר ההצעה ולנשיאה במע"מ במקרה שבו לאחר הזכייה יתברר כי חלה חבות במס.

האם ועדת המכרזים רשאית להביא בחשבון את היות המציע מלכ"ר?

ועדת המכרזים רשאית לשקול רק שיקולים הרלוונטיים למכרז ולבחירת ההצעה בהתאם למסגרת שנקבעה בדין ובמסמכי המכרז. לכן, השאלה אינה האם הוועדה "רשאית להתחשב במלכ"ר" באופן כללי, אלא מהו השיקול הקונקרטי, מה מקורו בדין או בתנאי המכרז, והאם הוא מופעל באופן שוויוני כלפי כלל המציעים.

אם, למשל, תנאי המכרז קובעים מנגנון מפורש להתחשבות בהיבטי מס, על ועדת המכרזים לפעול בהתאם למנגנון שנקבע. אם תנאי המכרז אינם כוללים הבחנה רלוונטית, יש להיזהר מיצירת הבחנה חדשה לאחר שהוגשו ההצעות.

העיקרון המרכזי הוא כי השוויון במכרז אינו מחייב להתעלם מהבדלים עובדתיים ומשפטיים בין המציעים, אך הוא מחייב שההבדלים הרלוונטיים יטופלו בהתאם לכללים שנקבעו מראש ובאופן ענייני, שקוף ושוויוני.

מתי כדאי למלכ"ר לפנות לעורך דין למכרזים?

לא רק כאשר קיימת מחלוקת.

השלב היעיל ביותר לקבלת ייעוץ משפטי הוא לעיתים דווקא לפני הגשת ההצעה. בדיקה מוקדמת מאפשרת לזהות תנאי סף בעייתיים, דרישות מסמכים, סיכונים חוזיים ושאלות מיסוי לפני שהמלכ"ר משקיע משאבים בהכנת הצעה.

מכרזים הם חלק מהותי ובלתי נפרד, מפעילותו ומהצלחתו של כל ארגון וחברה. עבור מלכ"רים, מכרזים ממשלתיים או מכרזים ציבוריים, הם ממש "צינור הטבור". הצלחת מתמודד במכרז תלויה, במידה לא מעטה, בייעוץ המשפטי שמקבל המלכ"ר מאת עורך דין למכרזים. הייעוץ ניתן בשלב ההיערכות למכרז, הכנת המענה למכרז, תוך כדי ניהול הליכי המכרז, ולאחר סיומם. למשרד עורכי דין וולר ושות' ניסיון רב שנים בייצוג ובעריכת מכרזים ציבוריים, ובסיוע לחברות מסחריות, מלכ"רים, שותפויות ואנשים פרטיים, במכרזים. ליווי וייצוג של עורך דין למכרזים, תכתיב את התוצאה הסופית. מוזמנים להצטרף ללקוחותינו הרבים. צרו קשר עם עורך דין מכרזים.

שאלות ותשובות נפוצות בנושא השתתפות מלכ"רים במכרזים ציבוריים

האם מלכ"ר יכול להשתתף במכרז?

כן. עצם היותו של המציע מלכ"ר אינה מונעת השתתפות במכרז. יש לבחון את תנאי המכרז ואת הדרישות החלות על הפעילות הספציפית.

האם מלכ"ר חייב במע"מ כאשר הוא משתתף במכרז?

לא בהכרח. החבות במע"מ נקבעת לפי סיווג פעילותו של המלכ"ר. אם השירותים שהוא מעניק במסגרת המכרז נחשבים כחלק מפעילותו המלכ"רית השוטפת, הוא עשוי להיות פטור ממע"מ. לעומת זאת, אם מדובר בפעילות עסקית או מעורבת, תחול חבות במע"מ על העסקה.

כיצד נדרש מלכ"ר לפעול לצורך סיווגו כמלכ"ר במסגרת המכרז?

על המלכ"ר להגיש לרשות המסים בקשה לאישור מקדים, במסלול ה"ירוק", הכוללת פירוט השירותים שיינתנו במסגרת המכרז והסבר כיצד הם משתלבים במטרותיו הציבוריות. האישור הרשמי יש לצרף להצעתו במכרז.

מדוע נקבע עקרון זה של השוואת הצעות כולל מע"מ?

ההיגיון המשפטי הוא שמדובר בתמורה הכוללת שהמזמין ישלם בפועל. התעלמות מרכיב המע"מ יוצרת חוסר שוויון בין מציעים ומפרה את עקרון השוויון בדיני המכרזים, שהוא עקרון יסוד במשפט הציבורי הישראלי.

האם מלכ"ר בהכרח מציע מחיר נמוך יותר מחברה?

לא. יש לבחון את כלל העלויות, את הוראות המכרז ואת השלכות המע"מ. אין להסיק יתרון תחרותי רק ממעמד המלכ"ר.

כיצד תשפיע ההחלטה על מוסדות ללא כוונת רווח?

ההחלטה מציבה בפני מלכ"רים קושי תחרותי, משום שהצעותיהם עלולות להיראות יקרות יותר עקב הכללת המע"מ באופן מלאכותי. מצב זה עלול לצמצם את השתתפותם במכרזים בתחומי רווחה, חינוך ובריאות, אם לא יפעלו מראש לקבלת סיווג מתאים.

מהי המשמעות המעשית של "מסלול ירוק" ברשות המסים?

ה"מסלול הירוק" הוא הליך מקוצר לאישור פעילות מלכ"רית לצורכי מע"מ. במסלול זה ניתנת החלטת מיסוי מראש, בתוך פרק זמן קצר, כדי לאפשר למלכ"ר להשתתף במכרזים ללא עיכוב וללא צורך בפרוצדורה משפטית ארוכה.

מהו טופס 945?

טופס 945 הוא בקשה להחלטת מיסוי בהסכם ב"מסלול ירוק" בנושא אישור סיווג כמלכ"ר לעניין חוק מע"מ לצורך השתתפות במכרז.

האם ועדת המכרזים יכולה להסתפק באישור עו"ד או רו"ח במקום באישור מרשות המסים?

כן, כחריג בלבד. בית המשפט העליון הכיר באפשרות זו במקרים שבהם קיים קושי ממשי בהשגת אישור מרשות המסים בזמן סביר. עם זאת, האישור חייב להינתן על ידי עורך דין או רואה חשבון חיצוני, המתמחה בדיני מע"מ ובתחום המלכ"רים.

מה ההשלכות של אי־עמידה בדרישות הסיווג?

מלכ"ר שלא הציג אישור מתאים מרשות המסים או אישור מקצועי חלופי, ייחשב ל"עוסק" לעניין חוק מע"מ, והצעתו תיבחן כחייבת במע"מ. בכך הוא עלול לאבד יתרון תחרותי ולהיות מודר בפועל מהמכרז.

האם עקרון זה חל גם על מכרזים של רשויות מקומיות או תאגידים עירוניים?

כן. דיני המכרזים ועקרון השוויון חלים גם על גופים דו־מהותיים ועל תאגידים עירוניים, למעט מקרים שבהם קיימת הסדרה ספציפית אחרת בתקנות או בהחלטת מועצה מאושרת.

כיצד יכול עורך דין למכרזים לסייע למלכ"ר?

עורך הדין מלווה את המלכ"ר משלב ניתוח תנאי הסף במכרז, דרך הכנת ההצעה והמסמכים הפיננסיים, ועד לשלב הערעור או ההשגה על החלטת ועדת המכרזים. ליווי מקצועי ומדויק מבטיח עמידה בדרישות הדין, מונע פגמים מהותיים ומגדיל משמעותית את סיכויי הזכייה.

ליווי משפטי למלכ"רים בהליכי מכרז

השתתפות מלכ"ר במכרז מחייבת הסתכלות רחבה יותר מבדיקת תנאי הסף בלבד. לצד דיני המכרזים, יש לבחון את מבנה ההתקשרות, ההיבטים המיסויים, הכדאיות הכלכלית והסיכונים שייווצרו במקרה של זכייה.

משרד עורכי דין וולר ושות' (נוסד 1965) מלווה מציעים ומלכ"רים בהליכי מכרז, החל מניתוח מסמכי המכרז ותנאי הסף, דרך בחינת ההיבטים המשפטיים והמיסויים והכנת ההצעה, ועד להתמודדות עם החלטות ועדת המכרזים והליכים משפטיים, במקרים המתאימים.

השילוב בין ניסיון בדיני מכרזים, משפט מנהלי, רשויות מקומיות, מקרקעין והיבטים מסחריים ומיסויים מאפשר לבחון את המכרז לא רק כהליך פורמלי, אלא כהחלטה משפטית וכלכלית שיש לנהל מראש.

במכרזים שבהם קיימת שאלת סיווג לצורכי מע"מ, מומלץ שלא להמתין לשלב שלאחר הגשת ההצעה. בדיקה משפטית ומיסויית מוקדמת עשויה לזהות את הסיכון בזמן, לבחון את כדאיות ההתמודדות ולמנוע מצב שבו המלכ"ר מגלה רק לאחר ההשקעה בהכנת ההצעה כי קיימת בעיה מהותית ביכולת לבצע את ההתקשרות בתנאים שהוצעו.

נכתב על ידי עו״ד רועי וולר (LL.B, M.A, C.R.O), שותף בכיר במשרד וולר ושות׳, מהמובילים בישראל בתחום דיני המכרזים, ההתקשרויות הציבוריות ודיני הרשויות המקומיות. עו״ד וולר משמש כיועץ משפטי לרשויות מקומיות, תאגידים עירוניים וגורמים ציבוריים, ומלווה הליכי מכרזים מורכבים ורחבי היקף – החל משלב גיבוש האסטרטגיה המשפטית והתכנון המכרזי, דרך ניסוח המפרטים והתנאים, ועד לייצוג בפני ועדות המכרזים ובתי המשפט. עו״ד וולר כיהן בעבר כמנכ״ל רשות מקומית, ראש מטה שר, ויועץ בכיר ליו״ר ועדת הכספים בכנסת, ומשלב בעבודתו ראייה מערכתית, רגולטורית וניהולית.

פורסם ביום 23/08/2022. עידכון אחרון: 09/08/2026.