סמכויות הרשויות המקומיות להשתמש במצלמות LPR

הרשויות המקומיות בישראל עושות שימוש במצלמות וידאו כאמצעי עזר לאכיפת עבירות חניה, כחלק מהמאמץ לשמור על הסדר הציבורי, בטיחות משתמשי הדרך וזרימת התנועה במרחב העירוני. אכיפה זו מתמקדת, דרך כלל, בעבירות חניה שיש בהן פוטנציאל ממשי לפגיעה בציבור, כגון חניה בצמתים, במעברי חצייה, בתחנות אוטובוס, בנתיבי תחבורה ציבורית, בחניה כפולה או במקומות חניה המיועדים לאנשים עם מוגבלות.

במשך שנים נתפס השימוש במצלמות וידאו “רגילות”, ככזה הנכנס לגדר סמכות העזר של פקח החניה, בכפוף למגבלות הדין, לעקרונות המידתיות ולשמירה על הזכות לפרטיות. ואולם, עם התפתחות הטכנולוגיה והטמעת מערכות מתקדמות המבוססות על זיהוי אוטומטי של לוחיות רישוי (LPR), התחדדה השאלה המשפטית בדבר היקף הסמכות הנתונה לרשויות המקומיות והצורך בהסמכה מפורשת בחוק.

חוזר מנכ”ל משרד הפנים 4/2018: הצבת מצלמות חניה

המסגרת המנהלית המרכזית המסדירה את השימוש במצלמות וידאו לאכיפת עבירות חניה ברשויות המקומיות היא חוזר מנכ”ל משרד הפנים 4/2018. בבסיס החוזר עומד עקרון “צמידות המטרה”, שלפיו השימוש במצלמות נועד להתמודד עם עבירות חניה הפוגעות בסדר הציבורי או יוצרות הפרעה ממשית לתנועה. בהתאם לכך, השימוש במצלמות הוגדר כסמכות עזר לפקחי החניה, ולא כאמצעי אכיפה עצמאי ורחב היקף.

החוזר קובע (כפי שסקרנו בהרחבה), שורה של תנאים מהותיים להצבת מצלמות ולהפעלתן. המנהל הכללי של הרשות המקומית הוא הגורם האחראי לאישור הצבת המצלמות ולקביעת תנאי הפעלתן, והוא רשאי למנות אחראי מטעמו, הכפוף לו ישירות. הצבת מצלמות מחייבת בחינה מוקדמת של הצורך, על בסיס מאפייני המקום, ניסיון העבר ומידת הפגיעה האפשרית בפרטיות. עוד קבע הנוהל כי יש להציב את מספר המצלמות המזערי הנדרש, לכוון אותן כך שיתעדו אך ורק את חלק הדרך הרלוונטי, ולהימנע מצילום אזורים שעשויים להעיד על מידע רגיש. החוזר אוסר שימוש באמצעי שמע, מגביל אפשרויות תיוג וחיפוש אוטומטי, ואוסר חיבור המצלמות למאגרי מידע, למעט חריגים מצומצמים.

הרשויות מחויבות לשקיפות כלפי הציבור, לרבות פרסום מוקדם של הכוונה להציב מצלמות, הצבת שילוט ברור בשטח ופרסום מידע באתר הרשות. בתחום שמירת המידע, נקבע עקרון הגבלת תקופות השמירה, רישום מאגרי מידע, מחיקה של מידע עודף וקביעת מנגנוני פיקוח ובקרה.

זכות העיון במידע הוסדרה במפורש בתיקון 13 לחוק הגנת הפרטיות, אף שאינה מוזכרת במפורש בחוזר. מימושה בפועל בצילומי מצלמות מעורר קשיים פרקטיים ומשפטיים, בעיקר נוכח הקושי בזיהוי המבקש והצורך להגן על פרטיותם של צדדים שלישיים.

פסק הדין בעניין מצלמות LPR והשלכותיו

בימים האחרונים, פסק בית המשפט לעניינים מנהליים (כב’ השופט ורדי), כי לרשויות המקומיות אין כיום סמכות חוקית מפורשת להשתמש במצלמות LPR אוטומטיות לצורך אכיפת עבירות חניה בכחול-לבן. זאת, בשל הפגיעה בפרטיות והיעדר הסמכה בחוק. שכן, מצלמות ה-LPR מדובר בטכנולוגיה שונה במהותה ממצלמות וידאו רגילות, בשל יכולתה לבצע סריקה שיטתית, זיהוי אוטומטי והצלבה עם מאגרי מידע. עצם הצילום של הרכבים על ידי המצלמות, כמות הרכבים, ויצירת מאגרי מידע על ידי המערכת, מהווה סקירה גורפת של כלי רכב רבים ומעקב אחריהם – כאשר לא מעט מהם כלל לא ביצעו עבירה.

חוזר מנכ”ל 4/2018, המהווה הנחיה מינהלית, אינו מספק הסמכה לשימוש במערכות LPR, ואינו מהווה מקור סמכות חוקית. זאת, נוכח העובדה שחוזר מנכ”ל משרד הפנים, חל רק על עבירות שיש בהן פגיעה בסדר הציבורי או מפריעות לתנועה, כמו חניה בנתיבי תחבורה, בצמתים, בתחנת אוטובוס וכדומה, וזאת כדי לאזן את זכות הפרטיות מול האכיפה. בענייננו, מערכת ה-LPR מצלמת, אוגרת ומנתחת נתונים, גם ללא ביצוע כל עבירה.

מה ההבדל בין מצלמות LPR למצלמות “רגילות”?

מהי מצלמת LPR?

מצלמות LPR הן מערכות צילום חכמות המבוססות על טכנולוגיית זיהוי אוטומטי של לוחיות רישוי (License Plate Recognition). בניגוד למצלמות וידאו רגילות, שתכליתן העיקרית היא תיעוד חזותי של המתרחש במרחב, מערכת LPR כוללת מצלמה ייעודית, תוכנת עיבוד תמונה ומנגנון לזיהוי תווים. המערכת סורקת את המרחב הציבורי, מזהה באופן אוטומטי לוחיות רישוי של כלי רכב, ממירה את התמונה לנתון טקסטואלי ומאפשרת הצלבת הנתון עם מאגרי מידע, כגון מערכות תשלום חניה, מאגרי רכבים מורשים או רשימות אכיפה.

בפועל, זוהי טכנולוגיה המאפשרת מעקב שיטתי אחר תנועת כלי רכב, איתור רכב מסוים בזמן אמת, ניתוח דפוסי חניה ותנועה, והפקת דוחות אכיפה ללא צורך בנוכחות פקח במקום. היכולת לבצע זיהוי אוטומטי, סינון וחיפוש מהיר היא מאפיין ליבה של מערכות LPR.

מה ההבדל ממצלמות וידאו “רגילות”?

ההבחנה בין מצלמות LPR לבין מצלמות וידאו רגילות היא הבחנה מהותית, משפטית וטכנולוגית כאחד.

• מצלמות וידאו רגילות נועדו לתעד אירוע או מצב נתון. הצילום בהן הוא צילום גולמי, שאינו כולל עיבוד אוטומטי של הנתונים, זיהוי תווים או יצירת מאגר מידע מובנה. ברגיל, פקח או גורם אנושי צופה בצילום, מאתר עבירה ספציפית, ומחליט אם להפיק דוח. השימוש במצלמות אלה נתפס בפסיקה ובמדיניות המנהלית כסמכות עזר, בכפוף לעקרונות של מידתיות, צמידות מטרה ושקיפות.
• מצלמות LPR יוצרות שכבת מידע נוספת מעבר לתיעוד החזותי. עצם זיהוי לוחית הרישוי והמרתה לנתון טקסטואלי מאפשרים יצירת מאגר נתונים על תנועות כלי רכב, גם של מי שלא ביצעו עבירה. המשמעות היא מעבר מתיעוד נקודתי לאיסוף שיטתי של מידע, בעל פוטנציאל למעקב, פרופיילינג והצלבה עם מאגרים נוספים.

המשמעות המשפטית של ההבחנה

לשימוש במצלמות LPR ברשויות המקומיות, ולפסיקה שקבעה היעדר סמכות חוקית להפעלתן לצורכי אכיפת חניה מסוימת, יש משמעויות עומק ורוחב החורגות בהרבה משאלת דו”ח החניה הבודד. מדובר בסוגיה מערכתית, בעלת השלכות משפטיות, נורמטיביות, כלכליות ומשילותיות רחבות, המשקפות את המתח הגובר בין טכנולוגיה שלטונית מתקדמת לבין עקרונות יסוד של שלטון החוק והגנת הפרטיות. נסביר:

ברמה הנורמטיבית – חוקתית

ברובד העמוק ביותר, הסוגיה נוגעת לעקרון החוקיות וליחסי הכוחות בין הרשות המבצעת לבין המחוקק. הפסיקה מחדדת את הקביעה כי אין די ביעילות טכנולוגית או בצורך מנהלי כדי להרחיב סמכויות פוגעניות בזכויות יסוד. כאשר רשות שלטונית עושה שימוש בטכנולוגיה היוצרת מאגרי מידע ומאפשרת מעקב שיטתי אחר הציבור, נדרשת הסמכה מפורשת וברורה בחקיקה ראשית.

ההכרעה מבטאת תפיסה חוקתית שלפיה הזכות לפרטיות אינה נסוגה אוטומטית במרחב הציבורי. גם פעילות שגרתית, כגון חניה ברחוב עירוני, עשויה להפוך לאירוע בעל משמעות פרטית כאשר המדינה אוספת, מנתחת ומשמרת מידע עליה באופן שיטתי. בכך מציבה הפסיקה גבול ברור בין תיעוד נקודתי לבין מעקב מתמשך.

ברמה המוסדית (שלטון)

ברמה המוסדית, הפסיקה מאותתת לרשויות המקומיות ולרשויות המדינה על מגבלות השימוש בטכנולוגיות חכמות לצורכי אכיפה. המגמה של “אכיפה אוטומטית” ו”הפחתת מגע אנושי” נבחנת כעת לא רק במונחי יעילות וחיסכון, אלא גם במונחי סמכות, שקיפות ואחריותיות.

במילים אחרות, גוף מינהלי אינו יכול לעשות שימוש בכל טכנולוגיה זמינה. נדרשת בחינה משפטית מוקדמת, מבוססת זכויות, לרבות DPIA, בכל שלב של תכנון מכרז, התקשרות או הטמעה של מערכת טכנולוגית. בכך מתחדד תפקידם של הייעוץ המשפטי, ממוני הגנת הפרטיות והדרג הבכיר ברשות.

השלכות רוחב על תחום האכיפה העירונית

הפסיקה אינה מוגבלת, מבחינה רעיונית, לעבירות חניה בכחול לבן. היא משליכה על כלל תחומי האכיפה העירונית שבהם נעשה שימוש באמצעים טכנולוגיים אוטומטיים, לרבות אכיפת נתיבי תחבורה ציבורית, כניסה לאזורים מוגבלים, פיקוח סביבתי, איתור רעש, פיקוח עסקי ואף שימוש במצלמות אנליטיות מתקדמות לצרכי ביטחון. נעיר כי ההבחנה בין מצלמות וידאו רגילות לבין מערכות חכמות המבצעות זיהוי, ניתוח והצלבה, עשויה להשליך על טכנולוגיות נוספות כגון זיהוי פנים, ניתוח דפוסי תנועה או שימוש בבינה מלאכותית לצורכי אכיפה.

השלכות כלכליות ותקציביות

מן הבחינה הכלכלית, מדובר בסוגיה בעלת השלכות משמעותיות על תקציבי הרשויות המקומיות. אכיפת חניה באמצעות מצלמות LPR נתפסה ככלי יעיל לייצור הכנסות יציבות מקנסות, תוך חיסכון בכוח אדם. לפי ההערכה, הרשויות המקומיות בישראל מכניסות מדי שנה מיליוני ש”ח מקנסות חניה, כשהשיאנית היא עיריית תל אביב עם 287 מיליון ש”ח, ולאחריה ירושלים עם כ-90 מיליון ש”ח.

לסיכום

השימוש של רשויות מקומיות במצלמות לאכיפת עבירות חניה הוכר לאורך השנים כסמכות עזר מינהלית, כל עוד מדובר במצלמות וידאו רגילות, באכיפה נקודתית של עבירות הפוגעות בסדר הציבורי ובכפוף לעקרונות של מידתיות, שקיפות והגנה על הפרטיות, בהתאם לחוזר מנכ״ל משרד הפנים 4/2018. לעומת זאת, מערכות LPR מבוססות זיהוי אוטומטי של לוחיות רישוי יוצרות שינוי מהותי באופי האכיפה. מדובר בטכנולוגיה המאפשרת סריקה שיטתית, יצירת מאגרי מידע והצלבת נתונים, גם ביחס לכלי רכב שלא ביצעו עבירה. בשל כך, קבע בית המשפט לעניינים מנהליים כי בהיעדר הסמכה מפורשת בחוק, אין לרשויות המקומיות סמכות להשתמש במצלמות LPR לצורך אכיפת חניה בכחול לבן.

לפסק הדין משמעות רחבה עבור רשויות מקומיות, חברות טכנולוגיה וגופי אכיפה. הוא מדגיש כי יעילות טכנולוגית אינה מהווה תחליף לסמכות חוקית, וכי שימוש באמצעים דיגיטליים הפוגעים בפרטיות מחייב עיגון חקיקתי ברור, בחינה מוקדמת של ההשלכות והטמעת מנגנוני פיקוח ובקרה.

עבור רשויות מקומיות, מדובר באיתות ברור לצורך בליווי משפטי מקצועי המשלב מומחיות בדיני רשויות מקומיות, הגנת הפרטיות ורגולציה טכנולוגית, כבר בשלב התכנון וההתקשרות.