ארנונה
ארנונה היא מס, המוטל בידי הרשות המקומית על המחזיק בנכס (בעל הנכס או השוכר בנכס). מטרתה של הארנונה לממן את הפעילויות השונות של הרשות המקומית. סוגי הנכסים עליהם מוטלת הארנונה הם בנין, אדמה חקלאית, וקרקע תפוסה (כמשמעותם בסעיף 269 לפקודת העיריות) הנמצאים בתחום שיפוט הרשות המקומית. תעריפי הארנונה נקבעים בצו הארנונה, אותו מאשרת, מדי שנה, מליאת הרשות המקומית. עם זאת, בתקנות ההסדרים במשק המדינה נקבעו סכומי מינימום ומקסימום החלים על כל הרשויות המקומיות ואין הן רשאיות לחרוג מסכומים אלו. שיעורי הארנונה נקבעים בצו המסים הנקבע ומאושר מידי שנה על ידי מועצת הרשות המקומית לגבי כל סוג נכס (בנין, אדמה חקלאית או קרקע תפוסה). זאת, בהתחשב בארבעה קריטריונים עיקריים: סוג הנכס; שטח הנכס (במ”ר); השימוש בנכס; והאזור בו נמצא הנכס.
בהתאם לקביעת בית המשפט העליון (בג”ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע”מ נ’ עיריית קריית אתא), הארנונה נחשבת למס, כך שאין מתחייבת זיקה בינה ובין רמת השירותים הניתנים לנישום. היעדר מתאם בין רמת השירותים לתעריף הארנונה שנגבה מנכס בולט בעיקר בתעריפי הארנונה למגורים ובתעריפי הארנונה למשרדים ומסחר. בכל הנוגע לתעריפי הארנונה למגורים, מקובל לחשוב כי אינם מכסים על פי רוב את העלויות של שירותים לבעלי הנכסים, ובכללם חינוך, רווחה, תרבות וכו’, לעומת תעריפי הארנונה למשרדים ומסחר, שהם גבוהים יותר מעלות השירותים שניתנים לבעלי נכסים אלו.
ארנונה בראי תקציב הרשות המקומית
כ-80% מהכנסותיהן העצמיות של הרשויות המקומיות מקורם בגביית ארנונה. בבדיקת איתנותה הכספית של הרשות, ניתן מקום מרכזי למדד שיעור גביית ארנונה נטו. תבחין לאיתנותשל רשות מקומית הוא גביית ארנונה נטו בשיעור העולה על 80% מחיובי הארנונה השוטפים בכל אחת משלוש השנים שקדמו לשנת הכספים. שיעורי גבייה גבוהים הם ביטוי למינהל תקין, והם משקפים חלוקה שוויונית של נטל המס. בשנים האחרונות, נרשמת עליה בשיעור גביית הארנונה ברשויות, כאשר במגזר הלא-יהודי חל השיפור הגדול ביותר. בסבירות גבוהה כי החלטות הממשלה משנת 2011, לפיהן חלק ממענק האיזון יותנה ביעדי גביית ארנונה, תרמו לשיפור בשיעור הגבייה. ההתניה ביעדי גבייה של ארנונה חלה גם על קבלת כספים מהקרן לצמצום פערים שהוקמה בשנת 2017.
מקורות גביית הארנונה
גביית ארנונה בשטחי ישראל החלה עוד בימי המנדט הבריטי בשנת 1934. הגביה הוסדרה בפקודת העיריות, ובפקודת מסי עירייה ומסי ממשלה, 1938. החל משנת 1992, הוסדרה סמכותה של הרשות המקומית להטיל ארנונה על נכסים שבתחום שיפוטה בין היתר בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ”ג–1992 (חוק ההסדרים), ובתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) שהותקנו משנת 1992 ואילך.
מועדים לתשלום הארנונה
חיוב הארנונה הינו שנתי, ומתייחס לתקופה שבין יום 1 בינואר ליום 31 בדצמבר של אותה שנה. ככלל, המועד לתשלום השנתי של הארנונה הינו ה- 1 בינואר של אותה שנה. על מנת להקל על תושבי הרשות המקומית, רשאיות הרשויות המקומיות לאפשר הסדרי תשלום שונים לתקופה שלא תעלה על שנה ממועד החיוב. תשלום ארנונה שלא שולם תוך שלושים יום מהמועד שנקבע לתשלומו ובכלל זה אי תשלום כאמור לפי הסדר תשלומים, יחויב בתוספת תשלומי פיגורים.
השגה על חשבון הארנונה
הוראות בנושא ההשגה נקבעו בחוק הרשויות המקומיות (עררים על קביעת ארנונה כללית), התשל”ו – 1976, והם קובעים כך:
השגה בפני מנהל הארנונה
השגה לבית המשפט – הגשת תובענה
השגה לוועדת הערר
- סדרי הדיון של וועדת הערר. הוועדה רשאית לדון בערר ולהחליט בו על יסוד החומר בכתב שהובא לפניה ובהיעדרם של בעלי הדין, אם אף אחד מהם לא ביקש בכתב להתייצב לפניה על מנת להשמיע טענותיו. בהתאם לתקנות, ביקש אחד מבעלי הדין להתייצב לפני הוועדה או החליט יושב ראש הוועדה להזמין את בעלי הדין, ייקבע מועד לשמיעת הערר. בעת הדיון, הוועדה תשמע תחילה את טענות העורר ולאחר מכן את טענות מנהל הארנונה. הוועדה רשאית, ככל שהדבר ייראה בעיניה, להתיר לעורר להשיב לטענות מנהל הארנונה. בפועל, ועדות הערר נוהגות לקבל החלטות רק לאחר דיון שנערך בנוכחות הצדדים. עיקרי הדברים בדיון יירשמו בפרוטוקול. הוועדה רשאית לדרוש מבעל דין שיגיש לה תצהיר לאימות העובדות, שעליהן הוא מסתמך בערר או בתשובה.
- החלטת וועדת הערר. החלטת הוועדה תהיה מנומקת, תיערך בכתב ותיחתם בידי חברי הוועדה. בגוף ההחלטה יצוין, כי החלטת הוועדה נתונה לערעור לפני בית המשפט לעניינים מינהליים, בתוך 45 ימים ממועד המצאת ההחלטה לצדדים.
ערעור או עתירה מינהלית
על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה, ניתן להגיש ערעור לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, באזור בו מצוי הנכס. הטעמים הנפוצים לכך יהיו מתן החלטה בחוסר סמכות של וועדת הערר, חיוב רטרואקטיבי (למפרע), התיישנות ושיהוי בחיובי הארנונה, החלטה בחוסר סבירות, אפליית הנישום על ידי הרשות, הבטחה שלטונית שניתנה על ידי הרשות המקומית, ועוד. כלל, המועד להגשת ערעור על החלטת ועדת ערר הוא 45 יום מהמועד בו הומצאה ההחלטה לנישום, או 45 ימים מהיום בו הנישום ידע על ההחלטה של ועדת הערר, גם אם זו לא הומצאה לו כדין, לפי המוקדם מביניהם.
לעיתים, יעלה צורך להגיש עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי, כאשר הרשות המקומית, או וועדת הערר, אינן משתפות פעולה עם הנישום, ואף מתעלמת ממנו. במסגרת הליך זה, הנישום יכול לבקש סעד של מתן צו ביניים דוגמת צו עשה, להורות על הקפאת המצב, למנוע מהרשות לבצע עיקולים, לבצע פעולות אכיפה וכיוצ”ב. עתירה זו תוגש במהירות האפשרית, ללא כל שיהוי, ולכל המאוחר 45 יום לאחר שנודע לעותר על ההחלטה אותה הוא רוצה לתקוף.
טעמים נפוצים להגשת השגה:
- שטח הנכס בפועל אינו תואם את השטח המחויב.
- סוג הבניין אינו תואם את החלטת מועצת הרשות.
- סוג האזור אינו תואם את החלטת מועצת הרשות. בחלק מהרשויות המקומיות קיימים אזורי חיוב, שלכל אחד תעריף שונה. אם לנישום טענה, כי הנכס המחויב מצוי באזור אחר מכפי שנקבע בהודעת התשלום, ניתן לטעון זאת בפני מנהל הארנונה.
- השימוש הנעשה בנכס בפועל אינו תואם את השימוש המחויב.
- המחויב בארנונה אינו המחזיק בנכס. כידוע, החבות לשלם ארנונה לרשות המקומית בגין נכס חלה על המחזיק בנכס. לצורך גביית ארנונה מן המחזיקים, מקיימות הרשויות רישומים בדבר זהות המחזיקים בנכס שבתחומן. רישום זה ניזון מהנתונים המצויים אצל הרשויות ומהודעות הנמסרות לרשות המקומית או לכל רשות אחרת מעת לעת. בהתאם לסעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות, על הבעלים ועל המחזיק בנכס מוטלת החובה להודיע בכתב לרשות על שינוי בזהות המחזיק. כל עוד לא נמסרה הודעה כזו יהיה המחזיק חייב בתשלום הארנונה בגין הנכס.
תעריפי מינימום ומקסימום לסווגים השונים
על מנת להילחם באינפלציה הדוהרת, הוקפאו בשנות השמונים של המאה העשרים תעריפי הארנונה (“דיני ההקפאה”, מכוח סעיף 10 לחוק לייצוב המשק, התשמ”ה-1985). בתקנות ההסדרים במשק המדינה לשנת 1993, נקבעו סיווגים עיקרים לקביעת תעריפי ארנונה, ומהם נגזרו סיווגי המשנה. עוד נקבע כי נקבע כי רשויות מקומיות רשאיות לעדכן את שיעור עליית הארנונה (“הטייס האוטומטי”) בהתאם לנוסחת עדכון הקבועה בדין. נוסחה זו מביאה בחשבון את שיעור עליית המדד ואת עליית השכר במגזר הציבורי וכן מקדם התייעלות. רשות מקומית אשר מעוניינת לשנות את תעריף הארנונה מעבר לנוסחה – אינה רשאית לעשות כן, אלא לאחר קבלת אישור חריג של שר הפנים ושר האוצר. במילים אחרות, במצב החוקי נכון להיום, תקנות הארנונה לא מאפשרות את שינוי שיטת המדידה או את שינוי הסיווגים. איסור זה נולד כדי לבלום את סמכויות הרשויות בהעלאת ארנונה, במטרה למנוע “משחקים” בהעלאת הארנונה. במקביל, הרשות אינה רשאית לחרוג מתעריפי המינימום והמקסימום, לסיווגים השונים.
אישור חריג להטלת ארנונה
מועד אישור הבקשה לאישור חריג
מדי שנה נקבע בדין שיעור עדכון הארנונה לעומת השנה הקודמת. שיעור העדכון (“הטייס האוטומטי”) נקבע בחוק ההסדרים משנת 2007 מתעדכנים תעריפי הארנונה ברשויות המקומיות מדי שנה. והוא תוצאה של חיבור מחצית שיעור עדכון המדד ומחצית שיעור עדכון מדד השכר הציבורי. בעשור האחרון, הסתכם שיעור העדכון בכ-17% נומינלית, דהיינו כ-1.7% לשנה בממוצע.
רשות מקומית רשאית להגיש בקשה לאישור חריג להטלת ארנונה, דהיינו העלאה או הפחתה שלא על פי שעור העדכון שנקבע בדין, או שינוי סיווג הנכס. בקשה זו צריכה להתאשר על ידי שרי הפנים והאוצר. בהתאם לסעיף 276 לפקודת העיריות, החלטת מועצה בדבר הטלת ארנונה כללית תתקבל לא יאוחר מיום 1 ביולי שלפני שנת הכספים שלגביה מוטלת הארנונה. בשנת 2014, אישרה וועדת הכספים של הכנסת תיקון לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס”ז – 2007, כך שהמועד האחרון להגשת הבקשות יהא עד שבועיים מהמועד האחרון לקבלת החלטה במליאה. רשות מקומית שהגישה למשרדי הפנים והאוצר בקשות לאישור חריג והן טרם אושרו, תמשיך לחייב בארנונה לפי התעריף הקיים.
נוהל הגשת בקשה לאישור חריג
חוזר מנכ”ל משרד הפנים 1/2000 קבע, לראשונה, את נוהל הגשת בקשה לשינוי סיווג או תת-סיווג או העלאה חריגה או הפחתה חריגה. החל משנת 2010, משרד הפנים מפרסם את הקווים המנחים לבדיקת בקשות לאישור חריג בארנונה – השיקולים המרכזיים בבדיקת הבקשות שיינתן להן משקל בכל מקרה לגופו ועל פי נסיבותיו.
על פי נתוני מבקר המדינה, בכל אחת מהשנים 2018 – 2023 הגישו בממוצע כ-36% מהרשויות המקומיות בישראל בקשות לאישור חריג. ברי, עצם הגשת בקשות חריג לעשרות רשויות, מעידה על הצורך בבחינה מחדש של שיטת הארנונה. בית המשפט העליון התייחס אף הוא לנושא, ב-בג”ץ 4150/08, עיריית כפר סבא נ’ שר הפנים ושר האוצר, והמליץ כי “הגיעה העת להסדרה כוללת של נושא תעריפי הארנונה באופן ארצי, הוגן ושוויוני, תחת הסדרה מקומית לא שוויונית וכטלאי על גבי טלאי“. מבקר המדינה ממליץ (דו”ח על הביקורת בשלטון המקומי, התשפ״ג-2023), נוכח עשרות הבקשות לאישור חריג שהרשויות המקומיות מגישות בכל שנה, כי משרדי הפנים והאוצר, בשיתוף הרשויות המקומיות, יבחנו מחדש את כל סוגיית האישור החריג, ובכלל זה יפעלו לגבש פתרון זמני לשלב הביניים. המספר הגדול של הבקשות בכל שנה עלול לשמש אמצעי לעקיפת המנגנון והתכלית של דיני ההקפאה.
השוואת תעריפי הארנונה
משרד הפנים בוחן את תעריפי הארנונה בהתאם למודל להשוואת תעריפים. מודל זה בוחן את התעריפים המבוקשים במסגרת בקשות הרשויות המקומיות לאישורים חריגים, באמצעות השוואה לתעריפים ברשויות דומות וסמוכות, לפי הפרמטרים של דירוג חברתי כלכלי ודירוג פריפריאליות. המודל עצמו מתעדכן משנה לשנה בהתאם לנתונים העדכניים של הרשויות המקומיות.
נושא מדידת השטח שעליו מוטלת הארנונה נדון בדוח מבקר המדינה 51ב’ לשנת 2000. בדו”ח זה קבע המבקר כי “בשל שיטות המדידה השונות, קשה לתושבים להשוות בין חיובי הארנונה ביישובם לבין חיובי ארנונה ביישובים אחרים, ואין שקיפות בעניין זה כלפי תושבי הרשות… כיוון ששטח הנכס החייב בארנונה תלוי בשיטת המדידה שבה נוהגת הרשות המקומית, נוצרים פערים של עשרות אחוזים בין רשות לרשות מעצם שיטת המדידה“. עוד קבע המבקר כי על משרד הפנים לפעול, במסגרת בחינה מחודשת של תעריפי הארנונה, לקביעת שיטה אחידה למדידת שטח הנכס לצורך חישוב הארנונה.
דו”ח מבקר המדינה לשנת 2014, המשיך לעסוק בסוגיית הארנונה. משרד המבקר לא מצא את מערכת הנימוקים, הסיבות וההצדקות ההגיוניות לשיעורי הארנונה המוטלת הלכה למעשה על-ידי הרשויות המקומיות. בדו”ח זה נקבע, בין היתר, כי “כל רשות מטילה ארנונה בשיטה התוספתית, מבלי שנבחן סרגל הצרכים הדרוש לה למימון פעילותה”.
חישוב שטח הנכס
חיובי הארנונה של הרשות המקומית מושתתים, בין היתר, על חישוב שטח הנכס, במכפלת התעריף לאותו אזור ולאותו סוג הנכס. אלא שנכון להיום, לא נהוגה בכלל הרשויות המקומיות שיטת מדידה אחידה לצורך חישוב שטח הנכס לעניין תשלום הארנונה. משמע, כל רשות בחרה לעצמה שיטת מדידה, מבין השיטות הבאות:
- חישוב “נטו-נטו”. במסגרתו, נמדד שטח הפנים של הדירה, כולל חדרי שירות ומרפסות סגורות ולמעט קירות חיצוניים ופנימיים, מרפסות פתוחות, חדרי מדרגות, מרתפים משותפים, חדרי כניסה, מקלט ומוסך. שיטה זו גם מכונה גם שיטת ה”ספונג’ה”, והיא מתייחסת לשטח המחיה האמיתי והמדויק ביותר.
- חישוב “נטו”. במסגרתו, נמדדים השטחים הפנימיים של הנכס, כולל קירות פנימיים וללא שטחים משותפים.
- חישוב “ברוטו”. במסגרתו, נמדד שטח הפנים של הדירה כולל חדרי מגורים, פרוזדורים, אולם כניסה, מרפסות מקורות, חדרי שירות ובנייני עזר, קירות פנימיים, מרפסות ושטחים מקורים, לא כולל קירות חיצוניים ושטחים משותפים (מקלט, חנייה, חדר כניסה, חדר מדרגות ומבני עזר).
- חישוב “ברוטו-ברוטו”. במסגרת חישוב זה, נמדד כל השטח המקורה במבנה, לרבות קירות חיצוניים ופנימיים, מרפסות פתוחות, חדרי מדרגות, שטחים משותפים, חדרי כניסה ומחסן המשמש את הבניין או המקלט.
מבין שיטות המדידה, הנפוצה ביותר ברשויות המקומיות היא חישוב “ברוטו-ברוטו”. בשיטה זו משתמשות למעלה מ-85% מהרשויות המקומיות. שיטת מדידה זו מקלה באופן משמעותי על מדידת שטח הנכס, מכיוון שאין צורך בכניסה למבנה אלא די במדידה חיצונית פשוטה, אשר יכולה להיעשות באמצעים טכנולוגיים זמינים.
אופן מדידת השטח
אופן מדידת השטח שעליו מוטלת הארנונה מוסדר בכמה דברי חקיקה, ובהם סעיף 287 לפקודת העיריות [נוסח חדש], הקובע –
“לעניין ארנונה רשאי מי שהוסמך לכך על ידי ראש העירייה –
1 .לערוך, בעצמו או על-ידי שליחיו, כל מפקד וחקירה שימצא לנחוץ;
2 .לדרוש מכל בעל או מחזיק למסור לו או לשליחיו כל ידיעה שבידו ולהראות לו או
לשליחיו כל מסמך שברשותו, הדרוש לו בקשר לתפקידיו;
3 .להיכנס בכל עת סבירה לנכסים, בעצמו או על-ידי שליחיו, ולערוך בהם בדיקות ומדידות;
4 .להשתמש בכל הידיעות שהושגו כאמור ובכל ידיעה וחומר אחרים.”
סעיף 288(ב) לפקודת העיריות קובע מאסר של שלושה חודשים או קנס למי ש”עיכב או מנע את מי שהוסמך על-ידי ראש העירייה, או כל שליח משליחיה המורשים לכך, מהיכנס לנכס כדי להשיג שם ידיעות הדרושות להם לצורך תפקידיהם או כדי לערוך שם בדיקות ומדידות לפי סעיף 287.”
הקפאת שיטת המדידה
עד לשנת 1985, הרשויות המקומיות יכלו לערוך שינויים בארנונה, ולהעלות את התעריפים מדי שנה. עם חקיקת החוק לייצוב המשק, תשמ”ה-1985, הוגבלה סמכות הרשויות המקומיות בהעלאת שיעור התעריפים. החל מאותה השנה, נקבעו מידי שנה בהוראות חוק שונות שיעורי ההעלאה המותרים, ונקבע כי כל חריגה מהשיעורים המותרים דורשת את אישור שר הפנים ושר האוצר. הכנסת הורתה על מנגנון של “הקפאת” השינויים, והגבלת שיקול הדעת של הרשות המקומית.
שיעורי הארנונה שנקבעו לשנת הכספים 1985 הפכו, הלכה למעשה, לבסיס שיעורי הארנונה לשנים הבאות. בשנת 1992, חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), תשנ”ג – 1992, התקין סמכויות לקביעת כללים אחידים בנוגע להטלת ארנונה כללית ע”י הרשויות המקומיות. החוק קבע שיעורים מינימאליים ושיעורים מירביים לארנונה שיורשו הרשויות המקומיות להטיל, סיווג הנכסים, כללים בדבר עדכון תעריפים וכו’. מכוח סמכות זו, התקינו שרי האוצר והפנים תקנות ארנונה כללית ברשויות המקומיות. במילים אחרות, במצב החוקי, נכון להיום, תקנות הארנונה לא מאפשרות שינוי שיטת המדידה, אלא במצב שהשתנה תחום השיפוט של הרשות המקומית.
בניסיון לחפש אמצעים להגדלת סכומי הארנונה, הרשויות המקומיות מבצעות סקרי נכסים באופן עיתי (בממוצע, כל חמש שנים). לאחר ביצוע הסקר, וככל שמתגלים שטחים נוספים ברי בחיוב, הרשויות מוציאות שומה מעודכנת. בנוסף לכך, הרשויות המקומיות לעיתים מחליטות להוסיף שטחים שלא חויבו על ידן עד כה. לצורך הדוגמה, שטחי מרתף, מרפסות לא מקורות, מדרגות, פרגולות, חניות מקורות ועוד. לא תמיד הדבר חוקי, ולפיכך קיימת חשיבות רבה לבדיקת החיובים החדשים. מודגש כי ניתן לתקן טעויות שנפלו בחישוב, אולם אסור לרשות לשנות שיטות מדידה או לשנות סיווג שטחים.
משרד עורכי דין וולר ושות’
למשרד עורכי דין וולר ושות’ ניסיון עשיר בייעוץ משפטי לרשויות מקומיות ולתאגידים עירוניים. עו”ד רועי וולר, לשעבר מנכ”ל מועצה אזורית, משמש כיועץ משפטי לרשויות מקומיות, באופן שוטף ולצורך ביצוע פרויקטים. למידע נוסף, התייעצות, היערכות מקדימה ולקבלת חוות דעת, צרו קשר, כבר עכשיו.
