הוועד המקומי

בתחומי המועצות האזוריות, קיימים שני סוגים של גופי שלטון: המועצה האזורית, ו-ועד מקומי. סוג שלטון זה מכונה “שלטון דו-רובדי”. ברובד העליון, המועצה האזורית מנהלת ומממשת את אחריותה על השירותים שניתנים לתושבים, במרבית התחומים המוניציפאליים. ברובד התחתון, הוועד המקומי מנהל את תחומו של כל ישוב, בהתאם לסמכויות שהאצילה לו המועצה מסמכויותיה. מתן השירותים על פי המבנה הדו-רובדי מתבצע באמצעות חלוקת סמכויות בין המועצה האזורית לוועד המקומי, אשר עברה אישור מליאה. אלא שעד לשנת 2004, סמכותו של הוועד המקומי היתה מקבילה/שיורית לסמכות המועצה האזורית. מצב משפטי זה יצר כפילות וחוסר בהירות בין תפקידי וסמכות המועצה, לבין תפקידי וסמכות הוועד המקומי. יתר על כן, המצב גרם להתנגשות בין הוועד המקומי, לבין המועצה האזורית. בשנת 2004 תוקן צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (תיקון) תשס”ד-2004. התיקון הגדיר במפורש את סמכויותיה של המועצה האזורית, ואיפשר למועצה להאציל מסמכויותיה, לוועד המקומי (“האצלה פוזיטיבית”). על חלוקת הסמכויות בין גופי השלטון במועצות האזוריות והאצלת סמכויות לוועד המקומי, קראו כאן.

מועצות אזוריות – רקע

רשויות אזוריות בישראל הן ישות מוניציפלית יחודיות בעולם. לאחר הקמת המדינה, שויכו מרבית היישובים הכפריים לתחומי שיפוטן של מועצות אזוריות. בשנת 1958, התקין שר הפנים את צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי”ח-1958. צו זה משמש עד היום בסיס משפטי לפעילותם של המועצות האזוריות והוועדים המקומיים.

המבנה השלטוני במועצות האזוריות מוסדר בפקודת המועצות המקומית ובצו המועצות המקומיות שהוצא מכוחה. חיקוקים אלו “מעצבים מבנה משפטי דו-ריבדי של המועצה האזורית, על דרך חלוקת הממשל בין סמכויות המועצה האזורית כגוף-על המופקד על ניהולם של הישובים שבמסגרתה, לבין הוועדים המקומיים שבתחומה אשר נבחרו על-ידי הישובים השונים לנהל את ענייניהם. המועצה האזורית היא הדרג השלטוני העליון של האזור, והיא מייצגת בתורת ישות משפטית נפרדת, את האזור כולו, ובסמכותה לטפל ולפעול בכל ענין הנוגע לציבור בתחום המועצה.

חלוקת הסמכויות בין הרבדים

חלוקת הסמכויות בין שני הרבדים (המועצה האזורית והוועד המקומי) – מורכבת. במידה רבה היא משתנה ממועצה אזורית אחת לאחרת. זאת ועוד, אף חלוקת האחריות, אינה מלאה ומוחלטת. לפיכך, בשנת 1999 מינה מנכ”ל משרד הפנים את הוועדה לקביעת מעמדם וסמכויותיהם של הוועדים המקומיים (“ועדת אמרני”). הוועדה הגישה דו”ח, ובו המליצה לחזק את מעמדה של המועצה האזורית כרשות שלטונית-מוניציפלית הנושאת באחריות כלפי מוסדות המדינה וכלפי התושבים והיישובים שבתחום שיפוטה, בדרך של מתן סמכויות בלעדיות למועצה. כן המליצה הוועדה להגדיר מחדש, בצו המועצות האזוריות, את מעמדו, סמכויותיו ותפקידיו של הוועד המקומי. עוד המליצה הוועדה לבצע תיקונים בשורה של נושאים הנוגעים לקשרי הגומלין בין המועצה האזורית לוועד המקומי. הסמכויות ותחומי האחריות הנרחבים שיש כיום למועצות האזוריות, הוסדרו בשנת 2004, ונכנסו לתוקף בחודש ינואר 2005.

סעיף 90 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי”ח-1958, קובע כי “כל ישוב יתנהל על ידי ועד מקומי“. הוועד המקומי כפוף לפיקוחה ולהחלטותיה של המועצה האזורית, שבתחומה הוא מצוי. כלומר, סמכויות הוועד המקומי מוגבלות ומותנות לסמכויות שאצלה לו המועצה האזורית, בתחום הנהלתו ובתנאים שנקבעו לו בלבד. הוא פועל בתחום שהותירה לו המועצה: המועצה רשאית בכל עת ליתן או ליקח ממנו סמכויות. לא זאת בלבד, אלא שלמועצות האזורית יש סמכויות פיקוח נרחבות על הוועדים המקומיים. סעיף 132(ג) לצו משווה את סמכויות הפיקוח של שר הפנים על המועצות האזוריות לסמכויות הפיקוח של המועצות האזוריות על הוועדים המקומיים.

הקמת וועד מקומי

ועד מקומי קם מכוח צו המכונן את המועצה האזורית (סעיף 3 לפקודת המועצות המקומיות). “על פי סעיף 132 לצו, לועד מקומי יהיו בתחום הנהלתו אותן סמכויות שיש למועצה בתחומה על פי סעיף 63 לצו, אולם הוא לא יהיה רשאי להשתמש בסמכויות אלה אלא במידה שהמועצה אינה משתמשת בהן, וכל עוד אין בכך משום סתירה להחלטות המועצה שהודיעו עליהן לועד, ולחוקי העזר שלה”.

במילים אחרות: הועד המקומי הינו גוף עצמאי, שהוקם על פי חוק, הפועל בתחום המשפט הציבורי-מינהלי, ומעמדו כמעמד של רשות מקומית.

האצלת סמכויות לוועד המקומי

סעיף 132(א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי”ח-1958, עוסק בנושא האצלת הסמכויות, וקובע –

“לועד מקומי יהיו בתחום הנהלתו, כל סמכויות המועצה שבתחומה, לפי סעיף 63, ככל שאצלה לו המועצה על פי החלטתה ובהתאם לתנאים שנקבעו בה, לרבות התנאים והמגבלות בסמכויות אלה ובכפוף לסעיף 63(ה); הועד המקומי יהיה רשאי לעשות שימוש בסמכויותיו, ככל שלא יהיה בכך סתירה להחלטות המועצה שהודיעה עליהן לועד ולחוקי העזר שלה”.

משמעות הסעיף היא כי כלל סמכויות הוועד המקומי, מקורן בסמכויות המועצה האזורית. בסמכותה להאציל מסמכויותיה לוועד המקומי, ובסמכותה לשלול סמכויות מהוועד המקומי. לוועד המקומי אין סמכויות כשלעצמו, אלא הוא תלוי בבחירת המועצה האזורית בעניין ההאצלה. מכוח עקרון חוקיות המינהל, בתחומים בהם לא האצילה המועצה סמכות, הוועד המקומי לא יהיה רשאי לפעול.

עד לשנת 2004, סמכויות הועד המקומי היו שיוריות. הוועד יכול היה לפעול בכל נושא בו המועצה האזורית לא פעלה, או שלא הגבילה במפורש את פעולתו. שינוי החקיקה הפקיע מהועד המקומי את הסמכויות שהיו לו קודם, ויצר מצב שמותר לו לפעול אך ורק בתחומים שהמועצה האזורית האצילה לו, במפורש – האצלה פוזיטיבית. פעולה של ועד מקומי בעניין בו לא נאצלו לו סמכויות מהמועצה האזורית, הינה פעולה אשר בוצעה בחוסר סמכות ודינה – בטלות.

סמכויות שלא ניתן להאציל

חלק מסמכויות המועצה, וסמכויות ראש המועצה, לא ניתנות להאצלה. כך לדוגמה, התקנת חוקי עזר ופרסומם; הטלת אגרות והיטלים; ייסוד תאגידים; חברות בעמותות; הפקעת מקרקעין; או אישור תקציב הוועד המקומי.

אופן האצלת הסמכויות

במסגרת הליך אישורי התקציב השנתי של הוועד המקומי, מבקש הוועד ממליאת המועצה האזורית, להאציל לו סמכויות בתחומים מסויימים. אלא שהצו אינו מתייחס לאופן בו מבקשים או מקבלים את אישור מליאת המועצה להטלת מס או ארנונה. בהיעדר הוראה ברורה בחוק לעניין זה, בחן בית המשפט את אופן נתינת האישור, רמת הפירוט הנדרשת וכו’.

בעניין זה נפסק בעת”מ (מחוזי ת”א) 1368/05 כפר אבות דרורים בע”מ נ’ ועד מקומי בני דרור ואח’, כי –

“אין זה סביר בעייני כי האצלת הסמכויות כמו גם אישור צו המיסים יבוצעו כלאחר יד, מבלי שיערך דיון פרטני באפשרותם להעניק את השירותים המואצלים, היקף התקציב הנדרש לשם כך וכנגזרת מכך, שיעור הארנונה שיש לאשר בהתאם.”

הפרקטיקה הרצויה, לדעתנו היא כי הדיון (ואישור) האצלת הסמכויות לוועד המקומי, יהיה בצמידות לאישור הצעת התקציב השנתי של הוועד המקומי. זאת כיוון שאין משמעות להאצלת סמכויות, ללא תקציב המאפשר את מימושו. על מליאת המועצה לקיים דיון בנושא האצלת הסמכויות, של כל וועד מקומי, בהתאם לתקציבו השנתי המאושר. עליה לשקול, בין היתר, האם יש באפשרות הוועד המקומי לפעול בהתאם לסמכויות שהואצלו לו בישיבת המליאה. על האצלת הסמכות להיות בצורה מסודרת, ברורה ומפורטת. אין להסתפק באצילת סמכויות כלליות ועמומות.

בנוסף, מומלץ כי הנושאים לגביהם תבוקש ממליאת המועצה האצלת סמכויות, יהיו, בראש ובראשונה, נושאים המחייבים שימוש בכספי הוועד המקומי. לאחר מכן, הנושאים ותחומי פעילויות, המצריכים העסקת עובדים לשם ביצועם. רק לאחר מכן, מומלץ לבקש סמכויות באותם עניינים אשר ישנה חשיבות לכך שיבוצעו ע”י הועד המקומי דווקא – כל ישוב והעדפותיו.

אחריות המועצה לאחר האצלת הסמכות

אצילת סמכות אינה פוטרת את המאציל מאחריות. למעשה, אף לא מרוקנת אותו מהחובה להפעיל את הסמכות. היא מחייבת את המועצה, שהאצילה סמכות, להמשיך ולהיות אחראית ביחס לסמכויות המואצלות. עליה להמשיך ולקיים שליטה בסמכות גם לאחר שזו הואצלה לוועד המקומי. קרי, ההאצלת סמכויות לועד המקומי לפעילות בתחום הישוב, אינה גורעת מאפשרותה ומסמכותה של המועצה על פי דין, מלקיים פעילות של המועצה.

סעיף 132(ב) לצו קבע כי – “המועצה רשאית לבטל אצילת סמכות לועד המקומי כאמור בסעיף קטן (א) ובלבד שנתנה לועד המקומי הזדמנות להשמיע את טענותיו.” במילים אחרות, הסעיף קובע כי המועצה תמשיך להיות אחראית, ובמידה שזיהתה כשל בפעולת הוועד המקומי, היא רשאית לבטל את האצלת הסמכויות. יש להדגיש: “האצלת סמכויות” אינה “העברת סמכויות”. האצלת סמכויות משמע מתן אפשרות לגורם אחר כפיף, להפעיל שיקול דעת ולבצע החלטות, אולם הסמכויות והאחריות נשארות אצל המאציל. בניגוד לכך, העברת סמכויות מעבירה את הסמכויות לגורם אחר, והרשות המעבירה מתרוקנת מסמכותה.

ועדת ביקורת לוועד המקומי

בצו המועצות האזוריות נקבע כי על המועצה האזורית לבחור לכל יישוב שבתחום שיפוטה ועדת ביקורת מבין תושביו אשר אינם חברי ועד מקומי, מרשימת תושבים שיציעו את מועמדותם. ועדת הביקורת תבדוק את חשבונות הוועד המקומי, אם החלטותיו הוצאו לפועל כדין ואם תוקנו הליקויים אשר נמצאו בביקורות קודמות. עוד נקבע כי בתוך חמישה חודשים מתום כל שנה תמציא ועדת הביקורת את דוח הביקורת הסופי לוועד המקומי, לראש המועצה ולוועדת הביקורת של המועצה.

העסקת עובדים בוועד המקומי

סעיף 132ב לצו המועצות האזוריות קובע כי “ועד מקומי רשאי להעסיק עובדים לשם ביצוע פעולות על פי סמכויות שהמועצה האזורית אצלה לו ובלבד שיקבל מן המועצה אישור להעסקת עובד“. העסקת העובדים צריכה להתבצע על פי צו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), התשל”ז-1977. אלא שהפרקטיקה מצביעה על כך שוועדים מקומיים מעסיקים עובדים בשכר, בהתעלמות מנוהל קבלת עובדים, וללא אישור העסקה מהמועצה.

אחריות בתחומי התשתיות

עם זאת, קיימים תחומים בהם המועצה, אף לאחר שהאצילה סמכויות, עודנה אחראית, ועליה מוטלת החובה הראשונית והבסיסית. אחד מתחומים אלה, לדעת המלומר עו”ד ע. שפיר (אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות, הוצאת נבו, 2005), הוא אספקת התשתיות. סמכות זו אינה ניתנת להאצלה מוחלטת, אף לא לוועדים מקומיים. לפיכך, טיפולם של ועדים מקומיים, ועל אחת כמה וכמה בעלי זכויות פרטיים בתשתיות ציבוריות, אין בו כדי להוציא את המועצה האזורית מהתמונה. משכך, הלכה למעשה עלולה מועצה, לשם דוגמא, להיתבע בנזיקין בשל נזקי גוף או רכוש שנגרמו לתשתית ציבורית בתחומו של ישוב.

אחריות בנושא מכרזים

צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי“ח-1958 קובע כי מועצה אזורית לא תתקשר בחוזה אלא בדרך של מכרז פומבי. על פי הצו, המועצה האזורית תפרסם מכרז פומבי, על פי האופן שיורה שר הפנים מתוקף סמכותו בכל הנוגע למכרזי הרשויות המקומיות. האצלת סמכויות לוועד המקומי בנושא מכרזים, במקום בו קיימים קשיים רבים בתכנון מכרזים ו/או הליכי התמחרות, מחייבים, לדעתנו, את אחריות ומעורבות המועצה האזורית. ראו מאמר בנושא דיני המכרזים בוועדים המקומיים.

מיסוי וועדים מקומיים

נוכח העובדה שמעמדו של הוועד המקומי, הוא כשל “מועצה מקומית”, הרי שהוראות המס המעניקות הקלות ופטורים לרשות המקומיות, חלות כולן גם בעניינו. הוא חייב בהגשת דו”ח שנתי לרשויות המס, בהתאם לפקודת מס ההכנסה, והוא חייב לפתוח תיק במשרדי מע”מ (סיווג מוסד ללא כוונת רווח).

משרד עורכי דין לרשויות מקומיות ולוועדים מקומיים

למשרד עורכי דין וולר ושות’ ניסיון עשיר בייעוץ משפטי לרשויות מקומיות, לוועדים מקומיים ולתאגידים עירוניים. עו”ד רועי וולר, לשעבר מנכ”ל המועצה האזורית גוש עציון, יועץ משפטי לרשויות מקומיות, ובעל ניסיון רב בקשרי הגומלין בין המועצה האזורית לבין הוועד המקומי ואמנת שירות לתושב. המשרד מעניק ייעוץ לוועדים מקומיים, מעניק חוות דעת, הסכמים, מכרזים, ייצוג בבתי משפט, ולווי שוטף של הועדים, פיתוח כלכלי ויזמות עסקית, ועוד. צרו קשר, כבר עכשיו.