האצלת סמכויות לוועד המקומי

בתחומי המועצות האזוריות, קיימים שני סוגים של גופי שלטון: המועצה האזורית, ו-ועד מקומי. סוג שלטון זה מכונה “שלטון דו-רובדי”. ברובד העליון, המועצה האזורית מנהלת ומממשת את אחריותה על השירותים שניתנים לתושבים, במרבית התחומים המוניציפאליים. ברובד התחתון, הוועד המקומי מנהל את תחומו של כל ישוב, בהתאם לסמכויות שהאצילה לו המועצה מסמכויותיה. מתן השירותים על פי המבנה הדו-רובדי מתבצע באמצעות חלוקת סמכויות בין המועצה האזורית לוועד המקומי, אשר עברה אישור מליאה. אלא שעד לשנת 2004, סמכותו של הוועד המקומי היתה מקבילה/שיורית לסמכות המועצה האזורית. מצב משפטי זה יצר כפילות וחוסר בהירות בין תפקידי וסמכות המועצה, לבין תפקידי וסמכות הוועד המקומי. יתר על כן, המצב גרם להתנגשות בין הוועד המקומי, לבין המועצה האזורית. בשנת 2004 תוקן צו המועצות האזוריות. התיקון הגדיר במפורש את סמכויותיה של המועצה האזורית, ואיפשר למועצה להאציל מסמכויותיה, לוועד המקומי (“האצלה פוזיטיבית”). על חלוקת הסמכויות בין גופי השלטון במועצות האזוריות והאצלת סמכויות לוועד המקומי, קראו כאן.

מועצות אזוריות – רקע

רשויות אזוריות בישראל הן ישות מוניציפלית יחודיות בעולם. מועצה אזורית, היא “הרובד העליון” של הרשות המקומית האזורית. הסמכויות ותחומי האחריות הנרחבים שיש היום למועצות האזוריות הוסדרו בשנת 2004, במטרה לממש את אחריותן על השירותים שניתנים לתושבים כמעט בכל התחומים, למעט תחומים הנוגעים ישירות לקהילה בישוב ולתחזוקת הישוב. הרובד התחתון – הוועד המקומי ביישוב, לו מואצלות סמכויות.

במידה רבה, הוועד המקומי כפוף לפיקוחה ולהחלטותיה של המועצה האזורית, שבתחומה הוא מצוי. זה המבנה הדו-רובדי. הוועד המקומי הוא מעין חוליה מקשרת למועצה האזורית, שכן דרכו עוברת הזיקה בין היישוב ובין המועצה האזורית. על פי עיקרון זה, הוועד המקומי מייצג את היישוב שהוא מנהל. חברי הוועד נבחרים מבין תושבי הישוב, והתושבים בוחרים את נציגיו למליאת המועצה האזורית.

חלוקת הסמכויות בין הרבדים

חלוקת הסמכויות בין שני הרבדים (המועצה האזורית והוועד המקומי) – מורכבת. במידה רבה היא משתנה ממועצה אזורית אחת לאחרת. זאת ועוד, אף חלוקת האחריות, אינה מלאה ומוחלטת.

סעיף 90 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי”ח-1958, קובע כי “כל ישוב יתנהל על ידי ועד מקומי”. כלומר, סמכויות הוועד המקומי מוגבלות ומותנות לסמכויות שאצלה לו המועצה האזורית, בתחום הנהלתו ובתנאים שנקבעו לו בלבד. לא זאת בלבד, אלא שלמועצות האזורית יש סמכויות פיקוח נרחבות על הוועדים המקומיים. סעיף 132(ג) לצו משווה את סמכויות הפיקוח של שר הפנים על המועצות האזוריות לסמכויות הפיקוח של המועצות האזוריות על הוועדים המקומיים. התחום היחיד שבו יש לוועד עדיפות על המועצה הוא תחום החינוך והתרבות.

האצלת סמכויות

סעיף 132(א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי”ח-1958, עוסק בנושא האצלת הסמכויות, וקובע –

“לועד מקומי יהיו בתחום הנהלתו, כל סמכויות המועצה שבתחומה, לפי סעיף 63, ככל שאצלה לו המועצה על פי החלטתה ובהתאם לתנאים שנקבעו בה, לרבות התנאים והמגבלות בסמכויות אלה ובכפוף לסעיף 63(ה); הועד המקומי יהיה רשאי לעשות שימוש בסמכויותיו, ככל שלא יהיה בכך סתירה להחלטות המועצה שהודיעה עליהן לועד ולחוקי העזר שלה”.

משמעות הסעיף היא כי כלל סמכויות הוועד המקומי, מקורן בסמכויות המועצה האזורית. בסמכותה להאציל מסמכויותיה לוועד המקומי, ובסמכותה לשלול סמכויות מהוועד המקומי. לוועד המקומי אין סמכויות כשלעצמו, אלא הוא תלוי בבחירת המועצה האזורית בעניין ההאצלה. מכוח עקרון חוקיות המינהל, בתחומים בהם לא האצילה המועצה סמכות, הוועד המקומי לא יהיה רשאי לפעול.

עד לשנת 2004, סמכויות הועד המקומי היו שיוריות. הוועד יכול היה לפעול בכל נושא בו המועצה האזורית לא פעלה, או שלא הגבילה במפורש את פעולתו. שינוי החקיקה הפקיע מהועד המקומי את הסמכויות שהיו לו קודם, ויצר מצב שמותר לו לפעול אך ורק בתחומים שהמועצה האזורית האצילה לו, במפורש – האצלה פוזיטיבית. פעולה של ועד מקומי בעניין בו לא נאצלו לו סמכויות מהמועצה האזורית, הינה פעולה אשר בוצעה בחוסר סמכות ודינה – בטלות.

סמכויות שלא ניתן להאציל

חלק מסמכויות המועצה, וסמכויות ראש המועצה, לא ניתנות להאצלה. כך לדוגמה, התקנת חוקי עזר ופרסומם; הטלת אגרות והיטלים; ייסוד תאגידים; חברות בעמותות; הפקעת מקרקעין; או אישור תקציב הוועד המקומי.

אופן האצלת הסמכויות

במסגרת הליך אישורי התקציב השנתי של הוועד המקומי, מבקש הוועד ממליאת המועצה האזורית, להאציל לו סמכויות בתחומים מסויימים. אלא שהצו אינו מתייחס לאופן בו מבקשים או מקבלים את אישור מליאת המועצה להטלת מס או ארנונה. בהיעדר הוראה ברורה בחוק לעניין זה, בחן בית המשפט את אופן נתינת האישור, רמת הפירוט הנדרשת וכו’.

בעניין זה נפסק בעת”מ (מחוזי ת”א) 1368/05 כפר אבות דרורים בע”מ נ’ ועד מקומי בני דרור ואח’, כי –

“אין זה סביר בעייני כי האצלת הסמכויות כמו גם אישור צו המיסים יבוצעו כלאחר יד, מבלי שיערך דיון פרטני באפשרותם להעניק את השירותים המואצלים, היקף התקציב הנדרש לשם כך וכנגזרת מכך, שיעור הארנונה שיש לאשר בהתאם.”

הפרקטיקה הרצויה, לדעתנו היא כי הדיון (ואישור) האצלת הסמכויות לוועד המקומי, יהיה בצמידות לאישור הצעת התקציב השנתי של הוועד המקומי. זאת כיוון שאין משמעות להאצלת סמכויות, ללא תקציב המאפשר את מימושו. על מליאת המועצה לקיים דיון בנושא האצלת הסמכויות, של כל וועד מקומי, בהתאם לתקציבו השנתי המאושר. עליה לשקול, בין היתר, האם יש באפשרות הוועד המקומי לפעול בהתאם לסמכויות שהואצלו לו בישיבת המליאה. על האצלת הסמכות להיות בצורה מסודרת, ברורה ומפורטת. אין להסתפק באצילת סמכויות כלליות ועמומות.

בנוסף, מומלץ כי הנושאים לגביהם תבוקש ממליאת המועצה האצלת סמכויות, יהיו, בראש ובראשונה, נושאים המחייבים שימוש בכספי הוועד המקומי. לאחר מכן, הנושאים ותחומי פעילויות, המצריכים העסקת עובדים לשם ביצועם. רק לאחר מכן, מומלץ לבקש סמכויות באותם עניינים אשר ישנה חשיבות לכך שיבוצעו ע”י הועד המקומי דווקא – כל ישוב והעדפותיו.

אחריות המועצה לאחר האצלת הסמכות

אצילת סמכות אינה פוטרת את המאציל מאחריות. למעשה, אף לא מרוקנת אותו מהחובה להפעיל את הסמכות. היא מחייבת את המועצה, שהאצילה סמכות, להמשיך ולהיות אחראית ביחס לסמכויות המואצלות. עליה להמשיך ולקיים שליטה בסמכות גם לאחר שזו הואצלה לוועד המקומי. קרי, ההאצלת סמכויות לועד המקומי לפעילות בתחום הישוב, אינה גורעת מאפשרותה ומסמכותה של המועצה על פי דין, מלקיים פעילות של המועצה.

סעיף 132(ב) לצו קבע כי – “המועצה רשאית לבטל אצילת סמכות לועד המקומי כאמור בסעיף קטן (א) ובלבד שנתנה לועד המקומי הזדמנות להשמיע את טענותיו.” במילים אחרות, הסעיף קובע כי המועצה תמשיך להיות אחראית, ובמידה שזיהתה כשל בפעולת הוועד המקומי, היא רשאית לבטל את האצלת הסמכויות.

יש להדגיש: “האצלת סמכויות” אינה “העברת סמכויות”. האצלת סמכויות משמע מתן אפשרות לגורם אחר כפיף, להפעיל שיקול דעת ולבצע החלטות, אולם הסמכויות והאחריות נשארות אצל המאציל. בניגוד לכך, העברת סמכויות מעבירה את הסמכויות לגורם אחר, והרשות המעבירה מתרוקנת מסמכותה.

אחריות בתחומי התשתיות

עם זאת, קיימים תחומים בהם המועצה, אף לאחר שהאצילה סמכויות, עודנה אחראית, ועליה מוטלת החובה הראשונית והבסיסית. אחד מתחומים אלה, לדעת המלומר עו”ד ע. שפיר (אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות, הוצאת נבו, 2005), הוא אספקת התשתיות. סמכות זו אינה ניתנת להאצלה מוחלטת, אף לא לוועדים מקומיים. לפיכך, טיפולם של ועדים מקומיים, ועל אחת כמה וכמה בעלי זכויות פרטיים בתשתיות ציבוריות, אין בו כדי להוציא את המועצה האזורית מהתמונה. משכך, הלכה למעשה עלולה מועצה, לשם דוגמא, להיתבע בנזיקין בשל נזקי גוף או רכוש שנגרמו לתשתית ציבורית בתחומו של ישוב.

אחריות בנושא מכרזים

צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי“ח-1958 קובע כי מועצה אזורית לא תתקשר בחוזה אלא בדרך של מכרז פומבי. על פי הצו, המועצה האזורית תפרסם מכרז פומבי, על פי האופן שיורה שר הפנים מתוקף סמכותו בכל הנוגע למכרזי הרשויות המקומיות. האצלת סמכויות לוועד המקומי בנושא מכרזים, במקום בו קיימים קשיים רבים בתכנון מכרזים ו/או הליכי התמחרות, מחייבים, לדעתנו, את אחריות ומעורבות המועצה האזורית. ראו מאמר בנושא דיני המכרזים בוועדים המקומיים.

משרד עורכי דין רשויות מקומיות

למשרד עורכי דין וולר ושות’ ניסיון עשיר בייעוץ משפטי לרשויות מקומיות, לוועדים מקומיים ולתאגידים עירוניים. עו”ד רועי וולר, לשעבר מנכ”ל המועצה האזורית גוש עציון, יועץ משפטי לרשויות מקומיות, ובעל ניסיון רב בקשרי הגומלין בין המועצה האזורית לבין הוועד המקומי ואמנת שירות לתושב. צרו קשר, כבר עכשיו.