בשטח השיפוט של רשויות מקומיות רבות, נמצאים אתרי פסולת פיראטית, כלומר אתרים לסילוק אשפה ופסולת שאינם מוסדרים באופן חוקי. אתרי הפסולת הצטברו בעקבות השלכה של פסולת ביתית ותעשייתית על ידי גורמים אזרחיים בשטחי המועצה, כאשר בחלק מהמקרים מתבצעת באתרים אלו שריפה של הפסולת המושלכת בהם. אתרי הפסולת מהווים מפגע בריאותי וסביבתי בהיקף בלתי-מבוטל, לתושבי הרשויות, גורמים לזיהומי אוויר וקרקע, מפגעים סביבתיים ועוד. על מי מוטלת האחריות על הטיפול באתרים אלו? בית המשפט העליון משרטט את קו הגבול בין אחריות הרשות המקומית לאחריות השלטון המרכזי (המדינה). סקירה.
המישור הנורטיבי: מקורות האחריות החוקית של הרשות המקומית לטיפול בפסולת
צו המועצות המקומיות
הרשות המקומית מופקדת על פי הדין לדאוג לרווחתו ולבטיחותו של הציבור בתחום השיפוט שנמסר לאחריותה. סעיף 146 לצו המועצות המקומיות, מפרט על אודות סמכויותיה השונות של המועצה המקומית. מבין סמכויות אלו, חשובות לענייננו סמכויות המועצה המקומית בנושאי תברואה ובריאות הציבור, המופיעות בסעיף 146(8) לצו, כדלקמן:
“146. המועצה מוסמכת […] לפעול בכל ענין הנוגע לציבור בתחום המועצה, ובכלל זה יהיו לה סמכויות אלה:
(8) לקבוע סדרים, להטיל איסורים והגבלות, לאחוז באמצעים ולחייב תושבים, בעלים ומחזיקים שהם יאחזו באמצעים – כדי להבטיח את בריאות הציבור, את הסדר ואת הבטחון, למנוע הופעתם והתפשטותם של מחלות ונגעים (ולרבות מחלות ונגעים של בעלי חיים וצמחים), ולבערם, להשמיד מזיקים או בעלי חיים שאין להם בעלים, למנוע דליקות ולכבותן, להורות בדבר שמירת המראה של חזיתות הבתים, לרבות סיודן ושיפוצן, לסלק מפגעים ולמנוע תקלות, לרבות הריסת בנינים מסוכנים או מזיקים לבריאות.”
סעיף זה, שהינו סעיף מרכזי במערך הנורמטיבי של דיני השלטון המקומי – מגדיר כי הרשות המקומית היא זאת שאחראית לסלק מפגעים בתחומה. מפגעי פסולת, דוגמת אתרי הפסולת הפיראטית, באים בגדרה של אחריות זו.
החוק לשמירת הניקיון
על החובה הבסיסית של הרשות המקומית לטפל במפגעי פסולת בא חוק שמירת הנקיון, התשמ”ד-1984, והוסיף, בקבעו כך:
“רשות מקומית תקבע, בכפוף לכל דין, אתרים לסילוק או לריכוז וטיפול בפסולת בנין, גזם, צמיגים או גרוטאות רכב, בין בתחומה ובין מחוצה לו.”
החוק לשמירת הניקיון מדגיש ומבהיר כי אחריותה של הרשות המקומית אינה מתמצה בטיפול נקודתי במפגעי פסולת בתחומה, כי אם עניין לנו באחריות כוללת להסדרה ולניהול שוטף של הטיפול בפסולת.
חוקי העזר של הרשות
במרבית חוקי העזר שברשויות המקומיות, נקבעו הוראות לעניין סמכויותיה בעניין הטיפול במפגעים ובפסולת.
החובה לטפל באתרי פסולת פיראטית: הלכת גליל תחתון
ב-רע”פ 7861/03 מדינת ישראל נ’ המועצה האזורית גליל תחתון (להלן: הלכת גליל תחתון), פסק בית המשפט העליון, בהרכב מורחב, “ברחל בתך הקטנה” כי החובה לטפל באתרי פסולת פיראטיים מוטלת על השלטון המקומי. הלכה זו קובעת כדלקמן:
“סמכותה של מועצה אזורית לעשות למניעת קיומם ולסילוקם של מיפגעים, משמיעה אותנו – בראש ובראשונה – חובה המוטלת על המועצה לעשות למניעת קיומם ולסילוקם של מיפגעים […] למועצה האזורית לא אך קנויה סמכות לבער קן-נגעים זה. חובה היא המוטלת עליה לעשות לסילוק המיפגע, ואם תחדל ולא תעשה את המוטל עליה, תחוייב המועצה בידי הרשויות המוסמכות לעשות שימוש בסמכותה ולקיים את חובתה […] דומה אפוא כי איש לא יוכל לחלוק ברצינות על חובתה של המועצה האזורית לעשות להסדר כל אותם אתרי מיפגעים – אתרי פסולת פיראטיים – שנתגלו בתחומיה: לסילוקם או להסדירם כיאות בכל דרך אחרת. במחדלה לטפל באותם אתרי פסולת פיראטיים, חייבה עצמה המועצה האזורית באי-קיומו של הדין, וראוי לו לדין כי יעמיד את המועצה על מקומה”.
חובה זאת, כך נקבע שם, אינה מצויה רק בדל”ת אמות המשפט המינהלי או המוניציפלי. שכן, “לא יימצאו חולקים […] על האחריות האזרחית והפלילית הנופלת על כתפיהן של עיריה ושל מועצה מקומית […] לסילוקה של פסולת הנוצרת בתחומיהן“. הרשות המקומית היא הגוף האחד והיחיד האחראי לטיפול ישיר בפסולת הנוצרת בתחומיה, ואחריות זו אין הרשות מוסמכת להסיר מעל שיכמה. הרשות איננה רשאית להעבירה לזולתה.
האם הרשות המקומית רשאית לדרוש את השתתפות השלטון המקומי בטיפול בפסולת פיראטית?
ב-בג”ץ 4726/20 אזרחים למען הסביבה נ’ השרה להגנת הסביבה ואח’, עתרה עמותה כנגד הממשלה וכנגד הרשות המקומית ג’דיידה מכר, בגין אי הטיפול באתרי הפסולת ופינויים. העותרת טוענת כי האחריות על פי הדין לטיפול באתרי הפסולת מוטלת על המשיבים “יחד ולחוד”. לשיטתה, המועצה אמנם מחזיקה בסמכויות בתחום הטיפול במפגעים סביבתיים, אולם הדבר אינו מחליף את חובותיה של המדינה בעניין זה. זאת, כל אימת שהרשות המקומית חדלה מלבצע את תפקידה באופן שפוגע בבריאות התושבים ואיכות חייהם.
המדינה טענה כי האחריות הישירה לטיפול במפגעי פסולת מוטלת לפתחה של הרשות המקומית, וכי על הרשות לפעול בעניין זה במסגרת סמכויותיה ותקציביה. תפקידה של המדינה בתחום הטיפול במפגעי פסולת הוא לשמש גורם ממריץ ומשלים למלאכת האכיפה, באמצעות רגולציה ופעולות פיקוח. המדינה טוענת כי היא מילאה, ותמשיך למלא, את תפקידה האמור באמצעות הקצאת כספים, משאבים שונים וביצוע פעולות פיקוח ואכיפה.עוד טענה המדינה כי אתרי הפסולת בתחום המועצה אינם בגדר מפגע “חד-פעמי”, שניתן להעניק לו פתרון נקודתי בלבד. זוהי בעיה תשתיתית, המחייבת טיפול ארוך טווח ע”י המועצה. מבלי שהמועצה תפעל ליישום תכנית מקיפה לטיפול בנושא השלכת הפסולת בתחומה, לרבות הקמת אתרי פינוי מוסדרים והנהגת מדיניות אכיפה ופיקוח, אתרי הפסולת ישובו ויערמו בתחומה בתוך זמן קצר.
המועצה, מצדה, אינה חולקת על העובדה כי היא מוסמכת, ואף מחויבת, לפעול לפינוי מפגעי פסולת בתחומה. אולם, לטענתה, היא אינה מסוגלת לעשות כן, מאחר שאין ברשותה התקציב הדרוש. במצב דברים זה על המדינה למלא אחר חובותיה של המועצה במקומה או לספק לה את התקציב הדרוש לשם כך. ללא סיוע מהמדינה, כך נטען, לא יכולה המועצה להבטיח את זכויותיהם של תושביה ואת בריאותם.
אחריות בלעדית של הרשות המקומית, או אחריות משותפת?
פסק הדין של בית המשפט העליון (מפי כב’ השופט שטיין) קובע כי האחריות לטיפול במפגעי פסולת אשר מצויים בתחומה הרגיל של רשות מקומית – הינה של הרשות המקומית, ושלה בלבד. עיקרון עצמאות השלטון המקומי הינו בגדר “שטר ושוברו בצדו”. רשות מקומית אינה מורשית, כאשר מערכת הנסיבות אינה מקלה עמה, לפטור עצמה מחובותיה, להעבירן לשלטון המרכזי, ולרחוץ בניקיון כפיים. אחריות המדינה אינה חולשת על ניהול עניינים מוניציפליים פרטניים, כדוגמת טיפול במפגעים בתחומי הרשות. עניינים כגון דא מסורים מטבע הדברים לניהולה ולטיפולה של הרשות המקומית ומצויים בגרעין הקשה של תפקידיה המסורתיים, שלשמם היא הוקמה. אחריותה של המדינה בתחום הטיפול במפגעים היא אחריות רגולטורית, שעיקרה בפעולות אכיפה ופיקוח משלימות.
השופט י’ כשר, סבר, בדעת מיעוט, כי אף שהאחריות לטיפול במפגעי פסולת מוטלת בראש ובראשונה על השלטון המקומי, כאשר הרשות אינה מספקת לתושביה, לאורך זמן, אף את הרמה הבסיסית ביותר של שירותי תברואה ופינוי מפגעי פסולת, שומה על השלטון המרכזי להתערב ולוודא כי תושבי אותה רשות מקומית מקבלים רף מינימלי של שירותים. בהקשרה של העתירה דנן – שתושביה של המועצה אינם “טובעים בזבל”. אכן, הלכה מושרשת היא כי בפירוש חוק שעניינו יחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי, יש לפעול בהתאם לעקרון האוטונומיה של הרשות המקומית. יחד עם זאת, ביחסים שבין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי בישראל, מוטלת על השלטון המרכזי האחריות לפקח על התנהלותו הנאותה של השלטון המקומי. המחוקק הקנה לשלטון המרכזי סמכויות פיקוח רבות, המאפשרות לו להתערב בנעשה ברשויות המקומיות, לצורך הבטחת רווחת תושביהן. הדין הישראלי רווי בהוראות חקיקה המסמיכות את השלטון המרכזי להתערב בנעשה ברשויות המקומית, מקום בו הן אינן עומדות במחויבויותיהן כלפי תושביהן, לרבות הספקת שירותים חיוניים לתושביהן. סמכויות אלו, אינן מתמצות בפיקוח פסיבי בלבד, אלא שהן מקנות לשלטון המרכזי את הסמכות לנקוט בפעולות ממשיות כדי להבטיח שהמחויבויות אכן מקוימות בפועל. כך, כאשר השלטון המקומי אינו מקיים את מחויבויותיו, השלטון המרכזי עשוי להיכנס בנעליו ולבצע את אותן המחויבויות בעצמו.
האם שיקול תקציבי מהווה עילת הגנה?
בית המשפט אינו נוטה להתערב בשיקול דעתן של הרשויות ביחס לאופן שבו הן בוחרות לכלכל את צעדיהן במסגרת המשאבים המוגבלים אשר עומדים לרשותן. אולם, הימנעות מוחלטת של הרשות מלהפעיל את סמכויותיה אינה יכולה לחסות תחת טענה בדבר “סדרי עדיפויות” או “משאבים חסרים”. קשיי תקציב אינם יכולים להוות הצדק למחדל בטיפול באתרי הפסולת הפיראטית.
למשרד וולר ושות’ ניסיון רב בייצוג וליווי רשויות מקומיות, מועצות אזוריות, גופים ציבוריים וחברות בהתמודדות עם סוגיות סביבתיות, הסדרי פינוי אשפה, פסולת עודפת, כתיבת חוקי עזר, התמודדות רגולטורית, והיערכות מוניציפלית. עורכי הדין והיועצים במשרד משלב הבנה משפטית עמוקה עם ניסיון מקצועי וניהולי בשטח, יחד עם הרשויות במימוש הסמכויות, הפעלת כלים משפטיים ואכיפתיים, גיבוש תוכניות פעולה וסיוע בהתנהלות מול משרדי הממשלה והגורמים הרגולטוריים.
