פסולת עודפת – מחוק עזר לניהול מוניציפלי מתכלל

על אף הגידול המתמיד בהיקף ההוצאות של רשויות מקומיות בגין פינוי פסולת, פחות מ־20% מהרשויות בישראל התקינו עד כה חוק עזר ייעודי המסדיר את נושא הפסולת העודפת. היעדר רגולציה אפקטיבית בתחומו של אחד מענפי הליבה בפעילותה של הרשות המקומית – אינו רק מחדל סביבתי, אלא גם כשל ניהולי־תקציבי, הפוגע בעקרון יסוד של מדיניות סביבתית בת־קיימא: עקרון “המזהם משלם”. לכאורה, זהו נושא טכני-משני. אולם ניהול אינטגרטיבי ומתכלל של תחום הפסולת העודפת עשוי לשמש זרז לרפורמות מוניציפליות עמוקות, תוך השפעה ישירה על תחומים אסטרטגיים נוספים, לרבות תקצוב, פיתוח כלכלי מקומי, שירות לתושב וממשל סביבתי.

המסגרת המשפטית: פסקי הדין המרכזיים ואמות המידה של משרד הפנים

בפסק הדין שניתן בבג”ץ עיריית חולון נ’ שר הפנים, קבע בית המשפט העליון, לראשונה, כי אין לשלול, ואף ראוי לעודד, את הטלת אגרות פסולת ייעודיות בגין פסולת עודפת שמקורה בעסקים – וזאת מחוץ למסגרת דיני הארנונה. זאת, כהחלה ישירה של עקרון אחריות המזהם, ובהתאם לצרכים ניהוליים־סביבתיים של הרשות המקומית.

יחד עם זאת, בית המשפט התנה את יישום המודל בקביעת קריטריונים מקצועיים ואחידים להגדרת המונח “פסולת עודפת” על ידי משרד הפנים. לאור זאת, פרסם המשרד אמות מידה ראשוניות בשנת 2014, ועדכן אותן בשנים 2017 ו־2018.

אולם בפסק הדין המאוחר יותר בבג”ץ 5309/18 התאחדות המלונות בישראל נ’ משרד הפנים, מתח בית המשפט העליון ביקורת חריפה על שיעור הפחתת התשלום – בשיעור של 90% – אשר נקבע לעסקים המפרידים פסולת למחזור, בקבעו כי שיעור זה נעדר תשתית נתונית, נגוע באי-סבירות מנהלית, ועלול להתפרש כענישה מוסווית. בהעדר תשתית עובדתית וכלכלית מספקת, הורה בית המשפט על יישום זמני של שיעור הפחתה מירבי של 20%, עד להשלמת עבודת המטה הנדרשת על ידי משרד הפנים.

פער בין הדין לבין המעשה – והשלכותיו

למרות ההכרה השיפוטית והרגולטורית בחשיבות הסדרת התחום, בפועל, מרבית הרשויות המקומיות טרם התקינו חקיקת עזר בנושא. ברשויות רבות, נדמה כי המענה לצרכים בתחום הפסולת מתמצה בפעולות תגובתיות: ניקיון השטח הציבורי, הפחתת תלונות תושבים ועמידה במסגרת התקציבית. גישה זו מחמיצה את ההזדמנות המובנית בתחומי הסדרת שוק הפסולת – לייצר רפורמה ניהולית־סביבתית כוללת.

המלצות לפעולה מוניציפלית אקטיבית

כדי לגשר על הפער הקיים ולממש את פוטנציאל התחום, ראוי כי רשויות מקומיות יאמצו גישה פרואקטיבית ומתכללת, הכוללת בין היתר:

• קידום חקיקת עזר ייעודית, או עדכון חוקי עזר קיימים בהתאם לפסיקה ולהנחיות משרד הפנים.

• קביעת מנגנונים חוזיים מול בעלי עסקים, לרבות מודלים של פינוי עצמי או זיכוי בגין הפסולת המכוסה בארנונה, בהתאם להלכת עע”מ 20/20 עיריית טבריה נ’ התאחדות המלונות.

• מיפוי ואיתור יצרני פסולת עודפת, באמצעות סקרים ונתונים אמפיריים.

• קיום שולחנות עגולים עם מגזר העסקים, תיאומים בין־אגפיים, שיתופי פעולה אזוריים ומינוף מענקים ממשלתיים.

• עריכת מכרזים מדויקים ומעודכנים, בחינת התקשרויות קיימות, שיפור הפרדת זרמים ופיקוח ואכיפה אפקטיביים.

• הטמעת תכניות חינוך והסברה, ליצירת שינוי תרבותי עמוק בקרב תושבים ועסקים כאחד.

סיכום: הזדמנות ניהולית ואסטרטגית

תחום הפסולת העודפת אינו רק סוגיה סביבתית, אלא כלי ניהולי בעל פוטנציאל אדיר ליצירת שינוי רוחבי ברשות המקומית. אימוץ תפיסה של ניהול מבוסס־נתונים, שותפויות והכוונה משפטית נכונה, עשוי להוביל לשיפור איכות הסביבה העירונית, להתייעלות כלכלית ולחיזוק הקשר בין הרשות לבין הציבור והקהילה העסקית.

משרד וולר ושות’ מלווה רשויות מקומיות, גופים ציבוריים ועסקים פרטיים בהיבטים המשפטיים של תחום איכות הסביבה, חוקי העזר העירוניים, מכרזים ציבוריים, חוזים לפינוי אשפה, יישום עקרון “המזהם משלם” והליכי חקיקה מקומית.

מתוך: מגזין רשויות – המגזין הישראלי לרשויות מקומיות (גליון 28 יולי 2021). לקריאת הכתבה המלאה: פסולת עודפת: מחוק עזר לניהול מוניציפלי מתכלל.