תב”ר (תקציב בלתי רגיל)

תקציב הרשויות המקומיות נחלק לתקציב רגיל, המיועד למימון פעולות שוטפות על בסיס שנתי קבוע, ולתקציב בלתי רגיל (תב”ר), המשמש את הרשות המקומית למימון פרויקטים שונים לפיתוח בתחומה. התב”ר הוא תקציב לפעילות חד-פעמית או לתחום פעילות מסוים, שבעיקרו הוא תקציב רב-שנתי. ככלל, התב”ר מיועד לפרויקטים הנושאים אופי של עבודות פיתוח ומוגדרים כהשקעה, דהיינו הוצאת משאבים בהווה למען תועלת עתידית. התב”ר הוא כלי חשוב אשר בעזרתו הרשות המקומית מגדילה, מיטיבה ומפתחת את נכסיה הציבוריים (למשל, מבני ציבור, שטחים ירוקים ותשתיות תומכות). זאת, על מנת שתקציבי הפיתוח ישמשו מנוע צמיחה ופיתוח של הרשות וכלי להגשמת חזונה ומדיניות נבחריה ויובילו אותה להתפתחות וקדמה לרווחת תושביה. דו”ח מבקר המדינה (דוח על הביקורת בשלטון המקומי, התשפ”ב-2022), סוקר בהרחבה נושא זה.

המקור הנורמטיבי

סעיפים 213א(א) ו-(ב) לפקודת העיריות [נוסח חדש], מגדירים מהו תקציב בלתי רגיל, את אופן ניהולו ואת השימוש בו:

213א(א): “תקציב של עירייה המיועד לפעולה חד-פעמית או לתחום פעילות מסוים, הכולל אומדן תקבולים ותשלומים לאותה פעולה או לאותו תחום פעילות, וכספים שיועדו על פי דין למטרות שאינן תקציב רגיל”.

סעיף 213א(ב): “כספים של תקציב בלתי רגיל ינוהלו בנאמנות בידי ראש העיריה והגזבר, בנפרד מכספי חשבון התקציב שאינו בלתי רגיל; לא ייעשה כל שימוש בכספים של תקציב בלתי רגיל שלא למטרה שלשמה נועד”.

סעיפים אלו הוחלו על המועצות המקומיותעל מכוח סעיף 34 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש].

סעיף 15 לתקנות הרשויות המקומיות (הכנת תקציבים), התשל”א-1971, מבאר כי תב”ר הוא תקציב הכולל את אומדן התקבולים והתשלומים לפעולות חד-פעמיות שימומנו ממקורות שונים. בין המקורות: הקצבות מהתקציב הרגיל, השתתפות בעלים, השתתפות ממשלה, השתתפות של מוסדות ותרומות, הכנסות מקרנות הרשות המקומית, מלוות מאוצר המדינה או מבנקים או ממוסדות אחרים, מכירת רכוש, אשראי מקבלנים וספקים והכנסות בעבור עבודות לטובת המשלמים.

חוזר מנכ”ל משרד הפנים 1/98, קבע, בין היתר, כי “הקצאת מקורות מימון לתב”ר על ידי מועצת הרשות המקומית הינה פעולה מנהלית המבטאת מדיניות של מועצת הרשות המקומית“. על פי החוזר, מועצת הרשות קובעת את סדרי העדיפויות לביצוע פרויקטים הנעשים ברשות המקומית. לפי סעיף זה, בין היתר: הקצבות מהתקציב הרגיל, השתתפות בעלים, השתתפות ממשלה, השתתפות של מוסדות ותרומות, הכנסות מקרנות הרשות המקומית, מלוות מאוצר המדינה או מבנקים או ממוסדות אחרים, מכירת רכוש, אשראי מקבלנים וספקים והכנסות בעבור עבודות לטובת המשלמים.

מקורות התקבולים בתב”ר

מקורות התקבולים בתב”ר הם מהכנסות עצמיות והשתתפות בעלים, בהשתתפות של משרדי ממשלה ומוסדות ציבור, מתרומות ומהלוואות. התב”ר לא נקבע על בסיס קבוע אלא באופן המאפשר לרשות המקומית להיענות לצורכי התושבים ולממש את חזונה ואת המדיניות שלה, תוך התחשבות בזמינות התקציבית. היקפם הכספי של התב”רים והעובדה שבחלקם הם צפויים להתפרס על פני כמה שנים, מחייבים דרכי הפעלה ותקצוב שיבטיחו ויאפשרו תכנון, בקרה ופיקוח נאותים.

עיקר הכנסות הרשויות המקומיות לביצוע עבודות פיתוח מקורן במקורות עצמיים ובהשתתפות משרדי ממשלה. השתתפות משרדי הממשלה במימון הפיתוח והפרויקטים ברשויות המקומיות נעשית, במקרים רבים, באמצעות “קולות קוראים“. אלה מיועדים לתכליות מוגדרות וקבועות מראש, והתקציב המוקצה להם מותנה במילוי אחר תנאים מוגדרים, שהוצבו לכך מראש. גם מענקים שניתנים על ידי משרד הפנים ניתנים לתכליות מסוימות, שהוגדרו לבחירת הרשויות המקומית מתוך רשימה סגורה שמפרסם המשרד מדי שנה.

שיקול הדעת בנוגע להקצאת תב”רים

בהחלטות שעניינן הקצאת משאבים ציבוריים, ובכלל זה בהחלטות בדבר תב”רים, קיים שיקול דעת רחב לרשות המקומית. הנחת המוצא היא שרשות נבחרת תייצג נאמנה את הציבור שהיא נועדה לשרת, והיא תוכל לקבוע באופן מיטבי את סדרי העדיפויות שיקדמו את טובת תושביה, ולאזן באופן ראוי בין מילוי צורכי הציבור לבין שמירת המסגרת התקציבית. בעת חלוקת משאבי הציבור מחויבת הרשות המקומית לפעול באופן שישרת נאמנה את כל תושבי הרשות ויבטיח קיומו של מינהל תקין. רשות ציבורית הפועלת על-פי דין, המקצה משאבים ציבוריים, חייבת לנהוג על-פי העקרונות והכללים של המשפט המינהלי. עליה לנהוג בתום לב, ביושר, בשוויון, בסבירות וללא מניע זר.

כפי שנקבע ב-בג”ץ 3472/92 ברנד ו-286 אח’ נ’ שר התקשורת [פורסם בנבו], החקיקה, ככלל, אינה קובעת תקנים לרמת השירות הציבורי, שלו זכאי האזרח. הדבר נשאר לשיקול הדעת של הרשות, הקובעת את סדרי העדיפויות והקדימויות שלה במסגרת אילוצי התקציב שלה

הרשות צריכה לקבוע לעצמה כללים וקריטריונים מנחים ליישומם וסדרי עדיפויות אשר יעמדו במבחן הסבירות. כשאין די באילוצי התקציב כדי לתת מענה כולל, מידת הסבירות מחייבת כי הרשות המקומית תקבע סדר עדיפויות הנוגע לנושאים השונים שהיא מופקדת עליהם. סדרי עדיפויות אלה נקבעים במסגרת קביעת חזונה של הרשות, התוכניות האסטרטגיות, תוכניות האב ותוכניות העבודה הרב-שנתיות; במסגרת זו קובעת הרשות המקומית את אופייה הייחודי. הפיתוח ברשות ראוי שייגזר במידה רבה מתכנון זה.

הליך ייזום ובחירה של תב”רים ברשות המקומית

סעיף 210 לפקודת העיריות קובע כי ראש העירייה רשאי להורות לגזבר להכין לעירייה הצעת תקציב, שראש העירייה יגיש לאישור המועצה לאחר אישור ועדת הכספים. במועצות מקומיות, ובמועצות אזוריות, בהן לא הוקמה ועדת כספים כוועדת רשות, ועדת ההנהלה היא ועדת חובה והיא ממלאת את התפקידים הרלוונטיים שבהם נושאת ‘ועדת הכספים’ בעיריות. תקנות הרשויות המקומיות קובעות כי “התקציב יוכן לכל פעולה בנפרד על גבי טופס המיועד לכך”. לפי תקנה 19(א) לתקנות הרשויות המקומיות, נדרש אישור של מועצת הרשות ושל משרד הפנים (למעט רשויות איתנות הפטורות מאישור משרד הפנים, בתקנה 19(ב)). עוד נקבע כי במסגרת הדיון במועצת הרשות (לפני קבלת החלטה על ביצוע פרויקט כלשהו) יש לצרף הסברים לתקציב, ולהציג לה בין היתר את אומדן העלויות ואת מקורות המימון. רישומי התב”ר יכללו, בין היתר, אומדנים, פירוט תקבולים ותשלומים, וכספים שיועדו על פי דין למטרות שאינן תקציב רגיל.

לאחר אישור מועצת הרשות, הרשות תעביר את המסמכים לאישור הממונה על המחוז במשרד הפנים. רק לאחר קבלת אישור המשרד, הרשות המקומית תהא רשאית לפרסם מכרז ולהתחיל בביצוע הפרויקט.

הליך התכנון והפיתוח של פרויקטים

ייזום התב”ר ראוי שייעשה אף הוא בתהליך סדור הנשען על אדני חזון הרשות, על התכנון האסטרטגי ועל התכנון הרב-שנתי. כך, תכנון הפיתוח ייעשה לאחר הגדרת יעדים, מטרות ושאיפות של העומדים בראש הרשות בנוגע לפיתוח, ולאחר הצפת צרכים ויוזמות מצד מנהלי האגפים המקצועיים ברשות. הגדרת הצרכים מראש מאפשרת תכנון מקושר תקציב, יצירת מקורות מימון עצמיים, ואיתור מקורות מימון חיצוניים אופציונליים. תכנון יסודי עשוי להגביר את עצמאות הרשות המקומית ולהפחית את התלות בשלטון המרכזי בתחום הפיתוח, שכן הפיתוח ייעשה על פי צרכים ושאיפות שהגדירה הרשות וייתן מענה מיטבי על צורכי התושבים ומאווייהם שנבחר הציבור התחייב בפניהם לקדם ולפתח. כמו כן, על הרשויות להקצות את המשאבים בהתאם לקריטריונים שוויוניים, ענייניים וגלויים ובשים לב למקורות המימון.

על הייזום לכלול קריטריונים כתובים לבחירת התב”רים ולקביעת מדדי הביצוע. כמו כן, ממליץ דו”ח מבקר המדינה, כי על הרשויות לתעד בכתב את ההליך, כולל כתיבת פרוטוקולים של הדיונים השונים, ולהקפיד על קיום כל ההליכים והאישורים הנדרשים כדין.

ביצוע עבודות לפני אישור תב”ר

סעיף 19(א) לתקנות הרשויות המקומיות קובע כי “ראש הרשות המקומית יגיש את התקציב במועד שיאפשר למועצה לדון בו ולאשרו, ולשר הפנים או לממונה על המחוז לאשרו לפני התחלת ביצוע פעולה לפיו“. סעיפים 4.6.1.3 ו-4.6.1.4 להנחיות לדיווח כספי נקבע כי “אין להתחיל בעבודות לפני קבלת האישור התקציבי. אין לפרסם מכרז פומבי או מכרז זוטא לביצוע העבודות או הרכישה, בטרם נתקבל אישור התב”ר על ידי מועצת הרשות ומשרד הפנים. במהלך ביצוע התב”ר עשויים לחול שינויים בתקציבו“.

כל שינוי בתקציב, לרבות הרחבתו בהליך מכרז, מחייב אישור תקציבי מראש של מליאת הרשות המקומית ושל משרד הפנים. אלא שלפי דו”ח מבקר המדינה, לפי ממצאי אגף בכיר לביקורת במשרד הפנים, בשנים 2015 – 2019 7% עד 26% מהרשויות המקומיות החלו בביצוע תב”רים לפני קבלת אישור לתקציב מהממונה על המחוז במשרד הפנים, שלא על פי תקנות הרשויות המקומיות. בשנת 2019, החלו 21 רשויות בביצוע תב”רים לפני קבלת אישור הממונה, לעומת 66 רשויות שפעלו כך בשנת 2015 (ירידה של 68%).

גרעונות בתב”רים

סעיף 195 לפקודת העיריות קובע כי “ראש העיריה רשאי… להתקשר בחוזה בשם העיריה, והוא רשאי לעשות כן… אם לכל הוצאה כספית הכרוכה בחוזה ניתנה הקצבה מתאימה בתקציב המאושר“. נוסף על כך, בהנחיות להנהלת חשבונות ודיווח כספי ברשויות המקומיות שפרסם משרד הפנים באפריל 2017 נקבע כי “רשות מקומית לא תחתום על חוזה בהיקף כספי העולה על הסכום המאושר בתב”ר“.

על פי ההנחיות לדיווח הכספי, כל תב”ר חייב להיות מאוזן. על הרשות לקבל אישור תקציבי להכנסותיו ולהוצאותיו ולכל שינוי בהן. בהנחיות צוין כי אם יש גירעון או עודף סופי בתב”ר שפסק ביצועו, יש לנהוג על פי “נוהל לסגירת עודפים/גירעונות בתקציב הבלתי רגיל”. בנוהל זה נקבע כי על הרשות המקומית למצוא מקור מימון לכיסוי הגירעון, ואם לא נמצאו מקורות מימון לאיזונו יש להעבירו, לאחר אישורה של מועצת הרשות, לסעיף “גירעונות סופיים בתב”רים” במאזן. לצורך כיסוי הגירעון הסופי בתב”ר יכולה הרשות לצרף אותו לגירעון או לעודף בתקציב הכללי, לאחר אישורו של משרד הפנים.

משמעות גרעונות בתב”רים

על פי דו”ח מבקר המדינה, בפועל, כמחצית מהרשויות המקומיות צברו גירעונות סופיים בתב”רים. יצירת גירעונות נצברים סופיים בתב”רים על ידי הרשויות המקומיות אינה תקינה, והיא עשויה לפגוע בפרויקטים אחרים שלהן בשל הפניית מקורות הכנסה בתקציב הבלתי רגיל, שהיו אמורים לממן פרויקטים אחרים, לצורך כיסוי הגירעונות; לחלופין, היא עלולה להטיל עומס על תקציבה הרגיל של הרשות המקומית.

תב”רים ללא פעילות במשך יותר משנה

ההנחיות לדיווח הכספי, מפרטות את הפעולות הנדרשות בעניין פקיעת תוקפו של תב”ר:

“אושר תב״ר ולא הוצאו בגינו התחייבויות כספיות או לא נתקבל המימון שאושר במשך תקופה של 12 חודש מיום אישורו ע״י משרד הפנים, יפוג תוקף האישור ויש לגרוע אותו ממערך הנהלת החשבונות; התקבל מימון חיצוני לביצוע התב״ר ולא הוחל בביצועו תוך 12 חודש מיום אישור התב״ר ע״י משרד הפנים, יפוג תוקף האישור של התב״ר, יועבר סכום התקבול לקרן לעבודות פיתוח, וייגרע מספרי הנהלת החשבונות. במידה שישנה כוונה ממשית להמשך הפעילות של התב״ר ויש סיכוי סביר להשגת מקורות מימון להמשך הפרויקט, יש לאשר במועד (על ידי משרד הפנים) את המשכו ובכך להימנע מגריעת התב״ר ופתיחת תב״ר חדש להמשכו“.

עוד ההנחיה: “הופסק ביצוע תב״ר ללא קביעת מועד לחידוש העבודה, או שהעבודה הופסקה לתקופה מעל 12 חודש, ולא קיים גרעון מימוני בתב״ר, יסגר התב״ר ויגרע ממערך הנהלת החשבונות; במידה וקיים עודף או גרעון סופי בתב״ר שהביצוע בו הופסק, יש לנהוג בהתאם ל’נוהל לסגירת עודפים/גרעונות בתקציב הבלתי רגיל‘״.

מבקר המדינה ממליץ כי הרשויות המקומיות יבצעו מעקב רציף על פעילות התב”רים, על מנת למנוע קיום תב”רים ללא תנועה מעל שנה. המעקב יכלול בירור של המקור לעיכובים ולהיעדר הפעילות, ויקפידו על סגירתם של תב”רים שהפעילות בהם הסתיימה. לגבי פעילות שהרשות חפצה בהמשך הפעילות בתב”ר, תפנה למשרד הפנים בבקשה לאשרם. כן על הרשויות המקומיות לסגור את התב”רים בהם אין פעילות כלל מעת מועד פתיחתם ובייחוד תב”רים בגירעונות. מהעבר השני, המבקר ממליץ למשרד הפנים, להגביר את הפיקוח על פעילות הרשויות המקומיות בתחום התב”רים, וידאג לוודא שהן פועלות לפי הנוהל לסגירת תב”ר כדי שהמצב הכספי שהן מדווחות עליו ישקף את המצב הכספי האמיתי שלהן.

ניהול חשבונות בנק נפרדים

סעיף 213א(ב) לפקודת העיריות קובע כי –

“כספים של תב”ר ינוהלו בנאמנות בידי ראש העיריה והגזבר, בנפרד מכספי חשבון התקציב שאינו בלתי רגיל; לא ייעשה כל שימוש בכספים של תב”ר שלא למטרה שלשמה נועד, ובכלל זה לא ייעשו כל פעולות קיזוז בין כספים של תב”ר לכספים של תקציב שאינו בלתי רגיל, זולת בתום כל פעולה שלה יועד התב”ר; כספים של התב”ר אינם ניתנים לשעבוד שלא לטובת הפעולה שלה מיועד התב”ר”.

בשנת 2010 נעשה תיקון בחוק יסודות התקציב, התשמ”ה-1985. סעיף 31ד קבע כי כספי הפיתוח ינוהלו בחשבונות נפרדים, וישמשו למטרה שלשמה הם נועדו, ונושים לא יוכלו להטיל עליהם עיקולים כחלק מחשבונות הרשות. זאת, למעט סייגים מסוימים לעניין עיקול לטובת מי שהרשות התקשרה עימו כדין עבור ביצוע או רכישה במסגרת פעולות פיתוח.

חוזר מנכ”ל משרד הפנים (מספר 4/2008) שכותרתו “כללים להשקעת עודפים זמניים שנצברו בקרנות לפיתוח ועודפים זמניים אחרים”, קובע בקשר לצורך בחשבונות בנק נפרדים לכספי הקרנות, כדלקמן:

“על הרשות המקומית לפתוח חשבונות בנק נפרדים לכל אחד מחמשת הנושאים שלהלן: 1. מים וביוב; 2. כבישים, מדרכות ותיעול; 3. היטלי השבחה; 4. עשייה במקרקעין; 5. קרן כללית (שלא עבור אחד הנושאים הקודמים)”. הרשות צריכה להפקיד את הכספים המתקבלים עבור תקציבי הפיתוח באחד מהחשבונות המיועדים, וגם תשלומי ההוצאות בהתאמה ישולמו מכל אחד מחשבונות אלה. על הרשות לנהל מעקב פנימי המאפשר התאמה בין היתרות בסך תקציבי הפיתוח השייכים לקבוצה מסוימת, לבין היתרה בחשבון הבנק המיועד לאותה קבוצה, והתשואה שתצמח מהשקעת העודפים הזמניים תיזקף כהכנסה של תקציבי פיתוח בנושא הייעודי.”

אלא שדו”ח מבקר המדינה מצא כי בכל הרשויות המקומיות שנבדקו, אין מתנהלים חשבונות נפרדים. תשובת משרד הפנים הכירה בכך הרשויות המקומיות מתקשות לבצע את הוראות ההפרדה של חשבונות הבנק, והנושא האמור עולה בבחינה של יתרות בקרנות.  

פרסום תב”רים באתר האינטרנט של הרשות המקומית 

סעיף 248ב לפקודת העיריות קובע כי יש לפרסם באתר האינטרנט של הרשות המקומית, כל מידע שהעירייה נדרשת לפרסם ברשומות או בעיתון. סעיף 209 לפקודת העיריות קובע כי על העיריות לפרסם ברשומות את תמצית התקציב המאושר שלהן (התקציב השנתי).

תקנות חופש המידע, התשנ”ט-1999, קובעות כי רשות מקומית תפרסם מדי שנה דין וחשבון שנתי שיכלול בין היתר את תקציב הרשות ופירוט הוצאותיה בשנה החולפת לפי סעיפי התקציב ואת תקציב הרשות לשנה הנוכחית. התקנות אינן מבחינות בין תקציב רגיל לתב”ר. מטרת חוק חופש המידע, התשנ”ח-1998, היא ליצור שקיפות לגבי פעילות רחבה של הרשות הציבורית. לעניין זה, אין הבדל בין הוצאות שהוצאו במסגרת התקציב הרגיל או במסגרת התב”ר.

הוראות החוק, אינם מתייחסות לחובת פרסום תב”רים. עם זאת, המגמה בפסיקה היא לפרש בהרחבה חובות שקיפות שחלות על הרשויות הציבוריות, ובכלל זה הרשויות המקומיות. לפיכך, יש לפרסם את התב”רים. בפועל, חלק מהרשויות אכן מפרסמות מידע זה. למידע נוסף, מוזמנים לקרוא את המאמר שפרסמנו בנושא חובות הפרסום באתר האינטרנט החלות על הרשויות המקומיות.