אמות מידה לבחינת בקשות רשויות מקומיות להתקשרות עם חבר מועצה לשעבר בתקופת הצינון

ביום 21/4/2020, ניתן פסק הדין ב-בג”ץ 415/19 לוי נ’ שר הפנים, במסגרתו קבע בית המשפט העליון אמות מידה להפעלת שיקול הדעת של שר הפנים למתן אישור התקשרויות של הרשות עם חברי מועצת עיר שחדלו לכהן במהלך 18 החודשים שקדמו להתקשרות – תקופת הצינון הסטטוטורית בסעיף 122א(ט) לפקודת העיריות. אם כי העתירה נדחתה לגופה, התווה בית המשפט העליון את אמות המידה הרלוונטיות לצורך שיקול בקשות הרשות המקומית להתקשרות עם חבר מועצה לשעבר. סקירה.

מסגרת נורמטיבית כללית – האיסור על ניגוד עניינים

האיסור על ניגוד עניינים הוכר בפסיקות בתי המשפט ככלל יסוד בשיטת המשפט הישראלית. כלל זה נגזר מחובת הנאמנות של איש הציבור, כלפי הציבור. מעבר לכך, האיסור על ניגוד עניינים נובע מהחובה החלה על הרשות לפעול בהגינות ובתום לב ובהתאם לכללי הצדק הטבעי, ולשקול שיקולים ענייניים בלבד. דהיינו, שיקולים הנובעים מהתפקיד ונדרשים למילויו, להבדיל משיקולים אישיים ושיקולים זרים אחרים. האיסור על ניגוד עניינים דרוש גם כדי להבטיח את אמון הציבור בשירות הציבורי. טעם זה קשור לטעם הראשון, שכן עצם ההימצאות במצב של ניגוד עניינים מעלה את החשש שעובד הציבור יושפע משיקולים זרים, והדבר עלול לפגוע באמון הציבור ברשויות השלטון. בנוסף, אי מניעה של הימצאות עובדי הציבור במצב של ניגוד עניינים היא פתח לשחיתות, ועל כן הקפדה על הכלל חשובה על מנת לשמור על טוהר המידות במינהל הציבורי וכדי להבטיח קיומו של מינהל תקין הפועל לטובת הציבור.

עיקרון על: איסור על ניגוד עניינים 

ביטוי לכלל בדבר איסור על ניגוד עניינים ניתן למצוא בהוראות חוק ספציפיות רבות במגוון תחומים הנוגעים לפעילות השלטון המרכזי, התאגידים הסטטוטוריים, החברות הממשלתיות, הרשויות המקומיות ומערכת השפיטה. עם זאת, הכלל האוסר על ניגוד עניינים הוכר ככלל החל על כל דבר חקיקה, גם אם אינו נזכר במפורש בחיקוק.

איסור על הימצאות בניגוד עניינים

כללי ניגוד העניינים אוסרים לא רק על פעולה תוך מצב של ניגוד עניינים, אלא גם על עצם ההימצאות במצב של ניגוד עניינים. זאת, מכיוון שענייננו בכלל מניעתי ולא בכלל תוצאתי. ב-בג”ץ 531/79 סיעת הליכוד בעיריית פתח תקווה נ’ מועצת עיריית פתח תקווה [פורסם בנבו] נקבע כי – 

“… האיסור אינו רק על שיקול הדעת עצמו בביצוע הפעולה או התפקיד. האיסור הוא על הימצאות במצב בו עלול להיות ניגוד עניינים. מטרת הכלל היא למנוע את הרע בטרם יארע. הכלל צופה פני העתיד. אין זה מעלה ואין זה מוריד אם בפועל שיקול הדעת הוא ראוי. מטרת הכלל היא למנוע פיתוי מאדם ישר והגון, בחינת אל תביאונו לידי ניסיון. על כן, אין צורך להוכיח בפועל קיומו של ניגוד עניינים‏. די בכך שקיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים…” 

 

ניגוד עניינים בשלטון המקומי

עובדי הציבור ונבחרי הציבור בשלטון המקומי חשופים באופן מוגבר לחשש להימצאות בניגוד עניינים ולפעולה מתוך ניגוד עניינים. הקרבה בין הדרג הנבחר והדרג הפקידותי בשלטון המקומי לבין בעלי אינטרסים בתחומי הרשות המקומית, לרבות קרבה משפחתית, הכרות אישית וזיקות של אינטרסים כלכליים, היא רבה יותר מאשר במישור השלטון המרכזי, בעיקר ברשויות לא גדולות, וגם הזיקה והתלות של נבחרי הציבור בבעלי אינטרסים כלכליים, גדולה יותר. לכך יש להוסיף כי ברשויות המקומיות מרוכזות סמכויות רבות בידי מעטים, ובראש ובראשונה בידי ראש הרשות, שהוא “הרשות המבצעת” של הרשות המקומיות. לצד זאת, מנגנוני הפיקוח והבקרה, הפנימיים והחיצוניים, חלשים יותר בשלטון המקומי לעומת השלטון המרכזי.

חקיקה בעניין ניגוד עניינים של חברי מועצה ברשות המקומית

נוכח האמור לעיל, כמו גם נוכח עילות וטעמים נוספים, קיימות מספר הוראות חוק ספציפיות בדיני השלטון המקומי העוסקות בניגוד עניינים, אישי ומוסדי, של חברי מועצה ברשות מקומית: 

• סעיף 120 לפקודת העיריות מונה מספר עילות לפסילת אדם לכהונה כחבר מועצה בשל ניגוד עניינים.
• סעיף 120(4) לפקודה פוסל לכהונה כחבר מועצה בשל ניגוד עניינים מוסדי: “עובד המדינה בשכר, שעבודתו קשורה בענייני המינהל המחוזי או השלטון המקומי, או שעבודתו עלולה להביא לידי סתירה או אי התאמה בין תפקידו בשירות המדינה ובין תפקידיו כחבר המועצה“.
• סעיף 120(5) לפקודה פוסל מכהונה כחבר מועצה בשל ניגוד עניינים אישי “עובד בשכר באותה עירייה“.
• סעיף 120(6) לפקודה פוסל מכהונה כחבר מועצה בשל ניגוד עניינים מוסדי “עובד בשכר בכל רשות מקומית אחרת, שעבודתו עלולה להביא לידי סתירה או אי התאמה בין תפקידיו בשירות הרשות המקומית ובין תפקידיו כחבר המועצה“.
• הוראות דומות קבועות בסעיף 101 לצו המועצות המקומיות, התשי”א-1950.
• סעיף 122 בפקודת העיריות, העוסק בניגוד עניינים של חבר מועצה. הסעיף מטיל על חבר מועצה שיש לו חלק או טובת הנאה בכל חוזה או עסק שנעשה עם העירייה, חובה להודיע על כך בכתב למועצה או לוועדה שדנה בחוזה או בעסק, לפני הישיבה הראשונה בה תדון בו, ואוסר על חבר המועצה להשתתף בדיונים שיעסקו בכך ולהצביע על כל שאלה הקשורה בכך.

סעיף 122א לפקודת העיריות: חבר מועצה לא יהיה צד לחוזה או לעסקה, כולל חוזה העסקה, עם העירייה במהלך כהונתו, וכן במשך 18 חודשים נוספים מאז חדל מכהונתו כחבר המועצה

הסעיף קובע לענייננו, כי חבר מועצה לא יהיה צד לחוזה או לעסקה, כולל חוזה העסקה, עם העירייה במהלך כהונתו, וכן (כאמור בסעיף 122א(ט)) במשך 18 חודשים נוספים מאז חדל מכהונתו כחבר המועצה. עם זאת, מועצת העירייה, ברוב של שני שלישים מחבריה ובאישור שר הפנים, רשאית להתיר התקשרות בתנאים שיקבעו. הוראה זו נועדה למנוע התקשרויות אשר טמון בהן חשש מובנה לניגוד עניינים ולשחיתות המידות, כמו גם למנוע לזות שפתיים ופגיעה באמון הציבור. סעיף-קטן (ט) מבקש, בנוסף, למנוע השפעה לא כשרה על הרכב המועצה על ידי מהלכים פוליטיים פסולים של ויתור על כהונה כחבר מועצה תמורת משרה בעירייה או חוזה עסקי עמה.

לעמדת בג”ץ, התנאים שנקבעו על ידי משרד הפנים – הקפדה על תנאי הכשירות למשרה ודרישת תצהיר על העדר הסכם פוליטי – אינם תנאים מספיקים לשם אישור להתקשרות עם חבר מועצה לשעבר, בניגוד לאיסור הקבוע בסעיף 122א.

אמות מידה לבחינת בקשות רשויות מקומיות להתקשרות עם חברי מועצה לשעבר בתקופת הצינון

בג”ץ קבע את העקרונות המנחים ואמות המידה להפעלת שיקול הדעת של שר הפנים למתן אישור חריג לפי סעיף 122א(ב)(3) לפקודה:

1. אישור להתקשרות למרות האיסור הכללי הוא בגדר חריג. הוא מיועד למקרים נדירים, שבהם המבקש הצביע על נסיבות מיוחדות המקימות צידוק או כורח שעה לסטייה מהכלל. “הנסיבות המיוחדות” העשויות להצדיק מתן אישור כוללות מקרים בהם קיים אינטרס ציבורי מובהק – להבדיל מאינטרס פוליטי של ראש הרשות או אינטרס אישי של חבר המועצה – בקיום ההתקשרות. בכל מקרה, מתן אישור חריג לעסקה או להעסקה מותנה בהעדר חשש לפגיעה בטוהר המידות.
2. יש לבחון בקשות תוך הפעלת אמות מידה ותנאים להבטחת הגשמתם על העקרונות הנ”ל, ובכלל זה התנאים שנקבעו על ידי המשיבים. הקפדה יתרה על עמידה בתנאי הכשירות למשרה, ודרישה של תצהירים, מראש הרשות ומהמיועד למשרה, לשלילת החשש למהלך פוליטי פסול.
3. יש לתת בין היתר משקל גם למימד הזמן. הן כאינדיקציה לבירור הזיקה בין חדילת הכהונה וההתקשרות המבוקשת כמהלך פוליטי פסול, והן לעניין אפשרות של קיצור תקופת הצינון הקבועה בפקודה במקרים שלא מעלים חשש למהלך פוליטי פסול ולפגיעה בטוהר המידות.
4. אינדיקציות נוספות: האם מדובר בבקשת התקשרות עם חבר מועצה לשעבר, שהתפטר מכהונתו לא מכבר (באופן המעלה חשש מובנה כי ההתפטרות נועדה להכשיר את העסקה או ההעסקה), או שמא מדובר בחבר מועצה שחדל לכהן לאחר שלא נבחר מחדש בבחירות. הבחנה רלוונטית נוספת היא בין מינוי חבר מועצה שנבחר או כיהן בסיעת ראש הרשות או בסיעה קשורה או תומכת, לבין חבר מועצה מסיעה אופוזיציונית.
5. קיומם של “כישורים מיוחדים” עשויים לשמש כתנאי נוסף, העשוי להטות את הכף לטובת אישור העסקה מקום בו הנסיבות אינן מעלות חשד למהלך פוליטי פסול. עם זאת, “כישורים מיוחדים” אינם יכולים להיות, ככלל, תנאי מספיק לאישור העסקה.
6. העובדה שמדובר במינוי למשרת אמון היא נסיבה רלבנטית, אין היא בהכרח נסיבה המקלה על אישור העסקה של חבר מועצה שחדל מכהונתו, ובוודאי שאין בה לבדה, משום נסיבה מיוחדת המצדיקה אישור העסקה.

עורכי דין רשויות מקומיות

משרד עו”ד וולר ושות’ משרד מדורג כאחד המשרדים הבולטים והאמינים בתחום דיני הרשויות המקומיות, על פי דירוג חברת BDI וחברת D&B. למידע נוסף, התייעצות, היערכות מקדימה, לקבלת חוות דעת או ייצוג משפטי, צרו קשר, כבר עכשיו.