חובת הכנת דו”ח כספי ברשויות המקומיות
הרשויות המקומיות מחויבות, על פי חוק, לערוך דוחות שנתיים ורבעוניים. סימן ב’ בפרק 11 של פקודת העיריות [נוסח חדש], “חשבונות וביקורת” (סעיפים 213 – 228) מכיל הוראות שונות בנושא הדוחות הכספיים של העיריות. סעיף 216 (א) לפקודת העיריות קובע –
“עיריה תערוך דוחות כספיים (להלן – דוחות כספיים) שנתיים וחצי שנתיים; ראש העיריה והגזבר יחתמו על הדוחות הכספיים; רואה החשבון יבקר את הדוחות הכספיים השנתיים ויסקור את הדוחות הכספיים החצי שנתיים (להלן – דוחות מבוקרים), והם יידונו בועדת הכספים ובמועצה ויוגשו לממונה על ביקורת החשבונות במשרד הפנים (להלן – הממונה על החשבונות)”.
הוראות סימן ב’ של פקודת העיריות חלות גם על מועצות מקומיות ומועצות אזוריות. זאת, מכח סעיף 34 לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש).
הדו”ח הכספי
מבנה הדו”ח הכספי
הפקודה והתקנות לא פירטו את מבנה הדוח הכספי. על פי סעיף 217 לפקודה, מתכונת הדוחות הכספיים, היקפם, ומועדי הגשתם לממונה על החשבונות יקבעו על ידי שר הפנים ושר האוצר. הלכה למעשה, מבנה הדוח הכספי התגבש במשך השנים באמצעות הנחיות של משרד
הפנים לרשויות, עלי ידי הממונה על החשבונות.
כיום, קיים מבנה אחיד לדו”ח הכספי, על בסיס קובץ אקסל (Excel). הדו”ח כולל גם נספחים המהווים חלק בלתי נפרד מהדו”ח. חלק מהביאורים והנספחים מהווים פירוט של סעיפים אשר נכללים בדוחות הכספיים וחלקם מהווים נתונים של נכסים והתחייבויות אשר בהתאם למדיניות החשבונאית של הרשויות המקומיות אינם נכללים במאזני הרשויות.
בשנת 1977, פורסמה לראשונה חוברת הנחיות להנהלת חשבונות ודווח כספי ברשויות המקומיות. מטרתה היתה לקבץ את הוראות החוק וההנחיות השונות בנושאי חשבונאות ודווח כספי ברשויות המקומיות. במהלך השנים הופקו שתי מהדורות נוספות (1987, 2004), אשר נועדו לעדכן את חוברת ההנחיות בנהלים, הנחיות מקצועיות והוראות החוק המתפרסמים מעת לעת. הנחיות אשר נכללו במהדורות הקודמות ולא שונו על פי דין או הנחיה מקצועית אחרת, הינן הוראות מחייבות ולכן נותרו ללא שינוי. בחודש אפריל 2017, פרסם אגף בכיר לביקורת ברשויות המקומיות והממונה על החשבונות במשרד הפנים, את ההנחיות להנהלת חשבונות ודווח כספי ברשויות המקומיות (להלן: ההנחיות), במתכונתן האחרונה.
מתכונת חשבונאית של הדו”חות הכספיים
הרשויות המקומיות מוגדרות כמוסד ללא כוונת רווח (מלכ”ר). עם זאת, לא חלות עליהן עקרונות חשבונאיים שנקבעו בגילוי דעת 69 של לשכת רואי חשבון בישראל ותקן מספר 5 של המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות. למעשה, טרם נקבעו לרשויות המקומיות עקרונות חשבונאיים על ידי הגופים המקצועיים הנ”ל. כפי שמציינות ההנחיות, הן ניזונות מעקרונות חשבונאיים יחודיים הן בתחום המדידה החשבונאית והן בתחום ההצגה החשבונאית.
בתמצית, על פי השיטה החשבונאית לדיווח כספי, ההכנסות נרשמות על בסיס מזומן, ואילו ההוצאות נרשמות על בסיס מצטבר. שיטה זו מתבססת על שני עקרונות מרכזיים: האחד – בסיס מזומן מתוקן המהווה מעין פשרה בין “בסיס צבירה” ל”בסיס מזומן”. השני – הפרדה בין סוגי התקציב, זה שנועד לביצוע פעולות שמקורן בתקציב הרגיל, וזה שנועד לביצוע פעולות במסגרת התקציב הבלתי רגיל (תב”ר).
בשנת 2012 מינה משרד הפנים וועדה ציבורית לבחינת מערכת הדיווח הכספי בשלטון המקומי. בשורה התחתונה, הוועדה המליצה בשנת 2015, שלא לשנות את שיטת הרישום הבסיסית הקיימת היום. יחד עם זאת המליצה הוועדה לאמץ מספר שינויים במערכת הדיווח הכספי. בין השינויים, דין וחשבון משופר לתושבים, שיפור הבקרה התקציבית, דיווח על החבות האקטוארית, דיווח על מצב הנכסים, דיווח על תאגידים עירוניים, ועוד.
משתמשי הדו”ח הכספי
המשתמשים העיקריים של הדוח הכספי של הרשויות המקומיות הם גורמי פיקוח ובקרה – משרד הפנים ויתר משרדי הממשלה. נוסף לכך, הדוח הכספי מיועד ומשמש גם את הגורמים ברשות המקומית עצמה, כמו מועצת הרשות, ועדות הכספים והביקורת, ולבסוף תושבי הרשות המקומית עצמה. בשנים האחרונות, כפי שמשרד הפנים עצמו מציין, נוספו גם הבנקים, המעמידים אשראי לרשויות המקומיות. זאת לאור הנחיית המפקח על הבנקים המחייב את הבנקים לקבל דוחות מבוקרים שנתיים
הגשת הדוחות הכספיים לגופי הפיקוח
על פי הפקודה, יש להגיש למשרד הפנים, שלושה סוגי דוחות:
- דו”ח כספי רבעוני. על פי סעיף 213(ב) לפקודה “הגזבר יגיש, בתוך 60 ימים לאחר תום כל רבעון, דין וחשבון כספי לגבי אותו רבעון, לראש העיריה, למועצת העיריה, לועדת הכספים ולועדת הביקורת של העיריה, למינהל לפיתוח ותקצוב במשרד הפנים, לממונה על ביקורת החשבונות במשרד הפנים ולממונה“.
- דו”ח חצי שנתי. דוח הנערך על ידי הרשות, הסקור על ידי רואה חשבון, ומוגש לגופים המפורטים בסעיף 216(א) לפקודה. המועד להגשתו זהה למועד הגשת הדוח הרבעוני, דהיינו 60 ימים לאחר תום כל רבעון.
- דו”ח כספי שנתי. סעיף 216(א) לפקודה קובע כי “עיריה תערוך דוחות כספיים שנתיים וחצי שנתיים (להלן ― דוחות כספיים); ראש העיריה הו רבגז יחתמו על הדוחות הכספיים; רואה החשבון יבקר את הדוחות הכספיים השנתיים ויסקור את הדוחות הכספיים החצי שנתיים (להלן ― דוחות מבוקרים), והם יידונו בועדת הכספים ובמועצה ויוגשו לממונה על ביקורת החשבונות במשרד הפנים“. מאחר שמדובר בדוח כספי מבוקר, ועל מנת לעמוד במגבלת הזמן, מחויב גזבר הרשות המקומית להכין את הדוח בהתאם ללוח הזמנים שנקבע בסעיף 12(א) לתקנות הרשויות המקומיות (הנהלת חשבונות), התשמ”ו-1988.
חובת פרסום הדו”ח הכספי
נוכח הצורך בקידום עקרונות המינהל התקין ועקרונות השקיפות, ובמטרה להנגיש את נתוני הדוח הכספי לתושבי הרשות, תוקנה פקודת העיריות בשנת 1999. סעיף 216(ב) שהתוסף, הורה לרשויות המקומיות לפרסם את תמצית הדוחות הכספיים, במתכונת אחידה. כיום, מפרסמות הרשויות מידע זה, באתר האינטרנט שלהן. קיימות מספר רשויות, שאף מנגישות את הדו”חות הכספיים, בפורמט המאפשר עיון וחיפוש.
סעיף 209 לפקודה, מחייב את העירייה לפרסם ברשומות תמצית התקציב המאושר לכל שנת כספים. בנוסף, תמצית הדוחות הכספיים מפורסמים בעיתון מקומי הנמצא בתחומה (באם קיים כזה), בהתאם לסעיף 216(ב) לפקודה.
משרד עורכי דין וולר ושות’
למשרד עורכי דין וולר ושות’ ניסיון עשיר בייעוץ משפטי לרשויות מקומיות ולתאגידים עירוניים. עו”ד רועי וולר, לשעבר מנכ”ל מועצה אזורית, משמש כיועץ משפטי לרשויות מקומיות, באופן שוטף ולצורך ביצוע פרויקטים. למידע נוסף, התייעצות, היערכות מקדימה ולקבלת חוות דעת, צרו קשר, כבר עכשיו.
