אתר בנייה הוא אחד המקורות המשמעותיים ביותר למפגעים סביבתיים במרחב העירוני. אבק, רעש, פסולת בניין, תנועת משאיות וכלי עבודה, חסימת מדרכות ודרכים, פגיעה בעצים ובצמחייה, שימוש בחומרים מסוכנים וצריכת משאבים הם חלק בלתי נפרד מתהליך הבנייה, אך אין משמעות הדבר כי על הסביבה והתושבים מוטלת חובה לשאת במפגעים ללא גבול.
ניהול נכון של אתר בנייה אינו מסתכם בעמידה בדרישות הבטיחות או בקבלת היתר הבנייה. הוא כולל גם ניהול סביבתי שיטתי של עבודות הבנייה, משלב ההתארגנות באתר ועד לסיום העבודות ומסירת המבנה.
המשמעות המעשית היא שהיזם, הקבלן, מנהל האתר ובעלי התפקידים הרלוונטיים נדרשים להביא בחשבון כבר בשלב התכנון את השפעת העבודות על הסביבה, על התושבים ועל המרחב הציבורי, ולגבש מראש מנגנונים למניעת מפגעים, לצמצום השפעתם ולפיקוח על יישומם.
מבחינת הרשויות המקומיות, מדובר באתגר מורכב לא פחות. הרשות נדרשת לאזן בין קידום הבנייה לבין ההגנה על איכות החיים, הסביבה והמרחב הציבורי, תוך הפעלת סמכויותיה באופן עקבי, מידתי ומתועד.
מהו אתר בנייה ירוק?
אתר בנייה ירוק אינו מתייחס רק למבנה שעתיד לקום בסופו של התהליך, אלא גם לאופן שבו מתבצעת הבנייה עצמה.
בעוד שבנייה ירוקה עוסקת, בין היתר, ביעילות אנרגטית, חיסכון במים, בידוד תרמי, שימוש בחומרים מתאימים, איכות האוויר בתוך המבנה ותכנון סביבתי, ניהול סביבתי של אתר הבנייה מתמקד בתקופת הביצוע: כיצד מתנהלות עבודות הבנייה, כיצד מצמצמים את השפעתן על הסביבה וכיצד מונעים מהאתר להפוך למקור מתמשך של מפגעים.
ניהול סביבתי נכון כולל, בין היתר, תכנון של תנועת כלי רכב ומשאיות, טיפול באבק ובעפר, מניעת רעש בלתי סביר, ניהול ופינוי פסולת בניין, שמירה על ניקוז, מניעת זיהום קרקע ומים, אחסון נכון של חומרים, שמירה על עצים וצמחייה, ניקיון האתר וצמצום ההשפעה על המרחב הציבורי.
ההיבט הסביבתי צריך להיכלל אפוא כבר בשלב התכנון וההתארגנות באתר, ולא להופיע לראשונה לאחר שהחלו תלונות התושבים.
מבחינה משפטית, חשוב להבין כי "אתר בנייה ירוק" אינו בהכרח קטגוריה משפטית אחת וסגורה. החובות החלות על האתר עשויות לנבוע ממקורות נורמטיביים שונים: דיני התכנון והבנייה, דיני איכות הסביבה, הוראות למניעת מפגעים, דיני רישוי, תנאי היתר, הוראות הרשות המקומית, הוראות הנוגעות לפסולת, וכן מהתחייבויות חוזיות ומפרטי הפרויקט.
לכן, ניהול סביבתי של אתר בנייה מחייב מיפוי של כלל הדרישות החלות על הפרויקט, ולא הסתפקות בבדיקת תנאי היתר הבנייה בלבד.
השפעות ניהול הבניה על המבנה והסביבה
להתנהלות אתר בנייה יש השלכות סביבתיות מידיות, כמו גם ארוכות טווח. עצם קיום אתר הבנייה עלול לגרום למפגעי רעש, להפצת מזהמים ואבק, לייצור מוגבר של פסולת, לצורך גדול בשינוע ועוד. השפעת המפגעים חלה על השוהים באתר ועל סביבתו המיידית ואף הרחוקה. מטרת ניהול אתר בנייה באופן המתחשב בסביבה היא להפחית מפגעים אפשריים ולצמצם את טווח השפעתם על-ידי נקיטת פעולות כגון: הפחתת הרעש המופק באתר, צמצום מספר הנסיעות ושינוע חומרים ופסולת על-ידי תכנון מקדים, צמצום הפצת אבק על-ידי כיסוי, צמצום ייצור פסולת על-ידי ייצור מתועש, ניהול אתר נקי, צמצום צריכת אנרגיה ומשאבים מקומיים, הסרה ראשונית של אבק ומסירת מבנה נקי.
המסגרת החוקית לניהול אתרי בניה ירוקים בישראל
- חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965. חוק התכנון והבניה מהווה את המסגרת החוקית הבסיסית לכל פעילות בניה בישראל. בשנים האחרונות, נוספו לחוק תיקונים המתייחסים לבניה ירוקה, כגון תיקון 101 לחוק, המאפשר לוועדות המקומיות לקבוע הנחיות מרחביות הכוללות דרישות לבניה ירוקה; ותקנות התכנון והבניה (תכן הבניה) (בניה בת-קיימא), תשפ"ב-2022: קובעות סטנדרטים מחייבים לבניה ירוקה בבניינים חדשים.
- חוק אוויר נקי, תשס"ח-2008. חוק זה מסדיר את הטיפול בזיהום אוויר ומחייב נקיטת אמצעים להפחתת פליטות מזהמים, לרבות באתרי בניה. סעיף 8 לחוק מסמיך את השר להגנת הסביבה לקבוע הוראות למניעה ולצמצום של זיהום אוויר מפעילויות שונות, כולל פעילויות בניה.
- חוק שמירת הניקיון, תשמ"ד-1984. חוק זה רלוונטי לניהול פסולת באתרי בניה. סעיף 7 לחוק אוסר על השלכת פסולת ברשות הרבים, כולל פסולת בניין, ומטיל אחריות על מנהלי אתרי הבניה לפינוי פסולת באופן מוסדר.
- תקנות התכנון והבניה (היתר בניה), תש"ל-1970. תקנות אלו כוללות הוראות ספציפיות לגבי ניהול אתרי בניה, לרבות דרישות לגידור האתר, שמירה על בטיחות, ופינוי פסולת בניין.
- תקנות למניעת מפגעים (רעש מציוד בנייה), התשל"ט-1979.
- חוקי עזר של הרשות המקומית.
עקרונות לניהול אתר בניה ירוק על פי ת״י 5281
תקן ישראלי 5281, פרק 8 ("ניהול אתר הבנייה, ניהול הבניין") מתמקד בתכנון וניהול סביבתי בתהליך בניית מבנה ירוק. התקן אינו עוסק רק בביצועי הבניין, והוא מעניק ניקוד גם על דרך ניהול האתר בתקופת הבנייה, ומניח את היסודות לתפעול ותחזוקה ירוקים לאורך חיי המבנה באמצעות עידוד מערכות לניהול אנרגיה. הפרק מבוסס על תוכנית למניעת מפגעים סביבתיים בתקופת הבנייה, כולל פעולות ב-7 תחומים:
ניהול סביבתי של מהלך הבנייה ופסולת הבנייה; איכות אוויר ואוורור; רעש; קרינה; הפרדת פסולת מוצקה; חומרי הבניה; ותכנון המאפשר שימוש באופניים. למניעת זיהום אויר, ריחות, רעשים ואבק שמקורם באתר. בנוסף לכך, הפרק קובע עקרונות לגיבוש דרכים לתיאום בין אנשי המקצוע השונים, מגוון משימות טכנולוגיות חדישות ושימוש בחומרים חדשים.
מה האתגרים המשפטיים בניהול אתרי בניה ירוקים?
הגדרת סטנדרטים אחידים
אחד האתגרים המרכזיים הוא היעדר סטנדרטים אחידים ומחייבים לבניה ירוקה ברמה הארצית. למרות החקיקה הראשית, יישומן של הוראות החוק אינן אחידות בכל הרשויות המקומיות. הדבר יוצר אי-ודאות משפטית ועלול להוביל לפרשנויות שונות של הדרישות בין רשויות שונות.
ניהול, אכיפה ופיקוח
ברשויות רבות, פרט להיתר הבניה שנתנה הוועדה המקומית, אין נהלים או הנחיות בנוגע לניהול אתר הבניה. אין כללי מדיניות או הצבת רף נדרש, לשם שמירת איכות החיים של התושבים. לדוגמה: גידור בטיחותי של השטח והצבת כל חומרי הבניה בתוך האתר; הימנעות מחסימת כבישים ומדרכות; הצגת חוזה לפינוי פסולת בניין ועפר מהאתר; נקיטה באמצעים לצמצום אבק מדרכים ומעבודות עפר ע"י הרטבה במים ובחומרים מייצבים; סלילת דרכי גישה מחוץ לאתר ובתוכו; כיסוי משאיות ומצבורי עפר ביריעות; הנחיות לגריסת עודפי עפר או פסולת הריסות ובנייה; שימוש בעודפי פסולת בתוך האתר; הגבלת ימי ושעות העבודות; אכסון דלקים, שמנים וחומרים מסוכנים; חיבורים תקניים למים, ניקוז, ביוב וחשמל; שימור עצים וצמחיה באתר; מינוי אחראי וכתיבת תיק נהלים; ועוד.
בנוסף, קיים קושי באכיפה ופיקוח על יישום עקרונות הבניה הירוקה באתרי בניה. הדבר נובע מהיעדר ידע ומחוסר במשאבים ובכוח אדם מיומן ברשויות המקומיות. לשם הדוגמה, אין כיום תכניות הכשרה ייעודיות לפיקוח של אנשי מקצוע בתחום הבניה הירוקה, ואין כיום הסמכה למפקחי בניה ירוקה, אשר יהיו אחראים על פיקוח ואכיפה באתרי בניה. נוסף על כך, נכון להיום, אין בחקיקה מנגנוני אכיפה יעילים, כולל סנקציות משמעותיות על הפרת הוראות הבניה הירוקה.
התנגשות עם אינטרסים כלכליים
לעיתים קרובות, יישום פרקטיקות של בניה ירוקה כרוך בעלויות נוספות ליזמים. הדבר עלול ליצור התנגשות בין האינטרס הציבורי בקידום בניה ירוקה לבין האינטרסים הכלכליים של היזמים.
סוגיות של אחריות משפטית
ישנן שאלות לא פתורות בנוגע לאחריות המשפטית במקרה של כשלים ביישום עקרונות הבניה הירוקה. לדוגמה, מהי מידת האחריות של היזם במקרה של אי-עמידה בסטנדרטים של בניה ירוקה. או, האם מתכנני הבניין נושאים באחריות במקרה של כשל ביישום עקרונות הבניה הירוקה? ומה אחריותה של הרשות המקומית במקרה של מתן היתר בניה לפרויקט, שאינו עומד בעקרונות הבניה הירוקה, ופוגע בתושבים ובסביבה?
ניהול אתר הבנייה אינו מסתיים בקבלת היתר הבנייה
קבלת היתר בנייה היא שלב מרכזי בפרויקט, אך היא אינה מסיימת את מכלול החובות החלות על מנהלי הפרויקט והגורמים המבצעים.
היתר הבנייה קובע את המסגרת התכנונית לביצוע העבודות, אך במהלך הביצוע עשויות לחול על האתר הוראות נוספות הנוגעות לרעש, אבק, פסולת, תנועה, בטיחות, שימוש במרחב הציבורי, ניקוז, שמירה על עצים ומניעת מפגעים.
בנוסף, תנאים שנקבעו בהיתר, בתכניות, בהנחיות הרשות או במסמכי הפרויקט עשויים ליצור חובות קונקרטיות שיש לקיימן לאורך שלבי הביצוע.
מכאן נובעת נקודה ניהולית חשובה: אין די בכך שהפרויקט "מאושר". צריך לוודא שהאתר מתנהל בפועל בהתאם למסגרת שאושרה ולכלל ההוראות החלות עליו.
מבחינת יזם או קבלן, המשמעות היא שיש להגדיר מראש מי אחראי לניהול הסביבתי, כיצד מתבצע הפיקוח, כיצד מתועדות פעולות המניעה ומהו מנגנון הטיפול במקרה של חריגה.
מבחינת רשות מקומית, המשמעות היא שעל הרשות להגדיר מדיניות ברורה, לדרוש תנאים מתאימים במקרים הרלוונטיים ולייצר מנגנון פיקוח אפקטיבי, מידתי ומתועד.
מה צריכה רשות מקומית לדרוש מאתר בנייה?
רשות מקומית המעוניינת לצמצם את המפגעים הנוצרים מאתרי בנייה בתחומה אינה חייבת להמתין להיווצרות המפגע ולתלונות התושבים.
ככל שהדבר מצוי במסגרת סמכותה, הרשות יכולה לייצר מראש מדיניות לניהול סביבתי של אתרי בנייה, הכוללת דרישות והנחיות ברורות ביחס להתארגנות האתר, גידור, ניקיון, אבק, פסולת, שינוע, שעות עבודה, שמירה על המרחב הציבורי, ניקוז וטיפול בתלונות.
בפרויקטים משמעותיים ניתן לשקול גם דרישה לתכנית ניהול סביבתי לאתר, שתגדיר את הסיכונים הצפויים, אמצעי המניעה, בעלי האחריות ומנגנוני הבקרה.
היתרון במדיניות סדורה הוא כפול: מצד אחד, היא מאפשרת לרשות להגן טוב יותר על איכות חיי התושבים; מצד אחר, היא מייצרת ודאות תפעולית ומשפטית ליזמים ולקבלנים.
הפעלת סמכויות אכיפה צריכה להיעשות בהתאם למסגרת הסמכות הקבועה בדין, תוך הבחנה בין הפרות שונות, תיעוד עובדתי מספק והפעלת אמצעים מידתיים.
בשורה התחתונה – אחריותה של הרשות המקומית, לא מסתיימת עם הנפקת היתר הבניה, אלא מתמשכת לאורך כל שלבי הבניה. רשות מקומית שתהיה שותפה בניהול אתר הבניה בחכמה ובאופן נכון, תצליח לשמור על איכות החיים של תושביה, ותגן על הסביבה. לכל שאלה בתחום, צרו קשר עם משרד עו"ד וולר ושות', מומחים במקרקעין, תכנון ובניה. (פורסם לראשונה בשבועון "נופים: נדל"ן, בתים והתיישבות", גיליון 211, 7/12/2018).
