סמכות בענייני מכרזים של תאגידי מים וביוב

למי נתונה הסמכות בענייני מכרזים של תאגידי המים והביוב? למרות העובדה שתאגידי מים וביוב מתאגדים לפי הוראות חוק החברות, חוק תאגידי מים וביוב החיל עליהם נורמות מתחום המשפט הציבורי. אולם, חוק תאגידי מים וביוב אינו כולל הוראות הנוגעות להכפפת התאגידים לחובת עריכת מכרזים. חובה זו חלה על התאגידים, מכוח הנחייה של הממונה על עניני החברות לשירותי מים וביוב. לאור פסיקות סותרות של בתי המשפט, פסק ביהמ”ש העליון (ע”א 1962/21 חכמון גבאי בע”מ נ’ מי רעננה בע”מ) כי הסמכות העניינית לדון בענייני מכרזים של תאגידי מים וביוב נתונה לבתי המשפט האזרחיים. זהו הדין המצוי, אך אינו הדין הרצוי, נוכח היתרון שבריכוז הדיון בענייני מכרזים בפני בתי המשפט לעניינים מנהליים ובהינתן קווי המתאר המיוחדים של תאגידים אלה, והנורמות מהמשפט המנהלי החלות עליהם.

הרקע להקמת תאגידי מים וביוב

חוק תאגידי מים וביוב שנחקק בשנת 2001, נועד לקידום מספר מטרות. ראשית, הבטחת רמה נאותה של שירות, איכות ואמינות לצרכנים, במחירים סבירים וללא אפליה. שנית, הבטחת ייעוד ההכנסות ממתן שירותי מים וביוב, להשקעות בתחום. שלישית, ניהול עסקי, מקצועי ויעיל של משק המים והביוב העירוני. בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב שמטרתו העיקרית היא יצירת הפרדה מוחלטת של משק המים והביוב העירוני מיתר השירותים העירוניים, כדי שיתאפשר טיפול בבעיות המימון והנטל הפיננסי, שתאפשר התייחסות ארוכת טווח לתשתית. עד שנת 2007 לא הייתה הקמת תאגיד מים וביוב עצמאי מחויבת בחוק, אלא נתונה לשיקול הדעת. בשנת 2007 נקבעה בחוק חובת תאגוד והפעלת שירותי מים וביוב שלא באמצעות הרשות המקומית.

ב-בג”ץ 2880/15 חברת מי אביבים (2010) בע”מ נ’ הרשות הממשלתית למים ולביוב, תיאר בית המשפט העליון את הרקע לחקיקת חוק תאגידי מים וביוב כרפורמה להעברת האחריות על משקי המים והביוב מהרשויות המקומיות לתאגידים ייעודיים, וציין את הקמת הרשות הממשלתית למים ולביוב המופקדת על הסדרת המשק, פיתוחו ופיקוח עליו, ועל קביעת תעריפים והיטלים. ב-בג”ץ 9351/17 עיריית ראשון לציון נ’ הוועדה לבדיקת מינויים, פירט בית המשפט העליון את מטרות הרפורמה שהובילה להקמת תאגידי המים והביוב, ובכללן שיפור השירות לצרכן, ייעוד הכנסות להשקעות בתשתיות, גיוס הון וניהול עסקי ומקצועי, תוך יצירת הפרדה מוסדית ותקציבית בין התאגיד לרשות המקומית.

סמכות עניינית במכרזי תאגידי מים וביוב

שאלת הסמכות העניינית לדון במכרזים של תאגידי מים וביוב עלתה לא אחת בבתי המשפט, וזכתה להתפתחות מהותית בפסיקה. בעוד שבעבר נקטו בתי המשפט גישה הרואה בתאגידים אלה גופים בעלי אופי ציבורי החוסים תחת סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, הרי שהלכה עדכנית של בית המשפט העליון מגדירה באופן שונה את גבולות הסמכות.

פסק הדין במחוזי – גישה ציבורית (ה”פ (מחוזי ת”א) 23323-11-15 חכמון גבאי בע”מ נ’ מי אביבים 2010 בע”מ, 08.08.2016)

בפסק דין זה קבע בית המשפט המחוזי בתל אביב כי תאגידי מים וביוב ממלאים תפקיד ציבורי מובהק, וכי פעולותיהם בתחום המכרזים הן בעלות אופי שלטוני-ציבורי. בהתאם לכך, נקבע כי סמכות הדיון בעתירות הנוגעות למכרזים של תאגידים אלו נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים. פסיקה זו שיקפה את התפיסה הרווחת באותה עת, ולפיה הממד הציבורי של פעילות התאגידים גובר על אופיים התאגידי-חוקי.

פסיקת בית המשפט העליון – קביעת ההלכה (ע”א 1962/21 חכמון גבאי בע”מ נ’ מי רעננה בע”מ, 08.01.2023)

בפסק הדין המאוחר (ע”א 1962/21 חכמון גבאי בע”מ נ’ מי רעננה בע”מ), שיצר הלכה מחייבת, קבע בית המשפט העליון כי הסמכות העניינית לדון במכרזים של תאגידי מים וביוב מסורה לבתי המשפט האזרחיים. בית המשפט הדגיש כי תאגידי מים וביוב אינם מהווים “תאגיד ממשלתי” ואינם “תאגיד שהוקם בחוק”, ועל כן אינם נכללים בסעיף 2(א) לחוק חובת המכרזים ואינם מנויים בתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים.

המסגרת המשפטית – חוק בתי משפט לעניינים מינהליים

הסמכות העניינית של בימ”ש לעניינים מינהליים תחומה בהוראות החוק המסמיך. בהיעדר הסמכה מפורשת, הסמכות השיורית מסורה לבתי המשפט האזרחיים. סעיף 5 לחוק בתי משפט מינהליים קובע כי העניינים הבאים יידונו בבימ”ש לעניינים מנהליים: עתירה מנהלית, ערעור מנהלי, תובענה מנהלית וכל עניין שנקבע לגביו בחוק אחר כי בימ”ש לעניינים מנהליים ידון בו. סעיף 5(1) לחוק זה קובע כי בימ”ש לעניינים מנהליים ידון בעתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה.

כדי שתקום לבימ”ש לעניינים מנהליים סמכות עניינית לדון בעתירה לפי סעיף זה, נדרש קיומם של שני תנאים מצטברים.

1. שהעתירה תוגש נגד רשות או גוף המנויים בתוספת הראשונה.

2. שהעתירה עוסקת בעניין הכלול בתוספת הראשונה.

למרות אופיים העסקי בפעילויות מסוימות, תאגידי המים והביוב כפופים לעקרונות יסוד של המשפט המינהלי. הם נדרשים להימנע מניגוד עניינים, לפעול בהתאם לעקרון השוויון, ולהקפיד על ייצוג מגדרי הולם בדירקטוריון. הם מוגדרים כ”רשות ציבורית” לעניין חוק חופש המידע, ויכולתם לפגוע בשירותי מים חיוניים ללקוחות שלא שילמו עבורם מוגבלת. בנוסף, ניתנו להם סמכויות שלטוניות, כגון היכולת להיכנס למקרקעין לצורך ביצוע פעולות ואף להפעיל את פקודת המסים (גבייה) ביחס לתשלומים המגיעים להם. לכן, על פניו, ניתן לראות בתאגידי מים וביוב גופים הממלאים תפקיד ציבורי על פי דין, ומשכך כ”רשויות” לפי סעיף 2 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים.

עם זאת, לא מתקיים בענייננו התנאי השני, שכן אין מדובר בעניין המנוי בתוספת הראשונה לחוק. כך, פרט 5 לתוספת הראשונה, מתייחס לנושא המכרזים כעניין שבו ידון בימ”ש לעניינים מנהליים. פרט זה מונה שלוש חלופות, כאשר הרלבנטית לענייננו היא הראשונה: ענייני מכרזים של גוף או רשות המנויים בסעיף 2 לחוק חובת המכרזים. סעיף 2(א) לחוק זה קובע כי: “המדינה, כל תאגיד ממשלתי, מועצה דתית, קופת חולים ומוסד להשכלה גבוהה, לא יתקשרו בחוזה לביצוע עיסקה בטובין או במקרקעין, או לביצוע עבודה, או לרכישת שירותים, אלא על-פי מכרז פומבי הנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו“.

מסקנה משפטית

הסמכות העניינית לדון בענייני מכרזים של תאגידי מים וביוב נתונה לבתי המשפט האזרחיים ולא לבתי המשפט לעניינים מינהליים. זאת משום שתאגידי מים וביוב אינם נחשבים “תאגיד ממשלתי” או “תאגיד שהוקם בחוק” לעניין חוק חובת המכרזים, ואינם מנויים בתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים כגוף שענייני מכרזים שלו נדונים בבית משפט מינהלי. למרות שתאגידים אלו ממלאים תפקיד ציבורי, הם מוקמים על ידי הרשויות המקומיות ומאוגדים על פי חוק החברות, ולא הוקמו באופן ישיר בחוק. בעקבות פסיקת העליון בע”א 1962/21, ענייני מכרזים של תאגידי מים וביוב יידונו כתביעה בבית המשפט השלום או מחוזי (בהתאם לסכום התביעה), ולא במסגרת עתירה מינהלית במכרזים.

האם תאגידי המים והביוב הם חברת בת-ממשלתית?

אין לראות בתאגידי מים וביוב כחברת בת ממשלתית. הם אף אינם עונים להגדרת “תאגיד ממשלתי” לעניין חוק חובת המכרזים. תאגידים אלה אף אינם נמנים עם הגופים המפורטים בסעיף 2 לחוק חובת המכרזים. מכאן, שלבתי המשפט לעניינים מנהליים לא נתונה הסמכות לדון בענייני מכרזים של תאגידי מים וביוב מכוח פרט 5 לתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים. נוכח מסקנה זו, ובהעדר פרט אחר בתוספת הראשונה שמקנה לבית המשפט לעניינים מנהליים סמכות לדון בתקיפת מכרז של תאגיד מים וביוב, הרי שהסמכות לדון בענייני מכרזים של תאגידי מים וביוב נתונה לבתי המשפט האזרחיים, ולא לבתי המשפט לעניינים מנהליים.

כניסתו לתוקף של חוק חובת המכרזים (תיקון מס’ 14), התשס”ג-2002, שבו הוכלל תאגיד עירוני ברשימת הגופים והמוסדות המנויים בסעיף 2(א) לחוק חובת המכרזים הותנתה בהתקנת תקנות לגבי עסקאות של תאגיד מקומי, ואלה לא הותקנו ופורסמו עד היום. לפיכך, סעיף 2(א) לחוק חובת המכרזים, בנוסחו הנוכחי, אינו חל על תאגידים מקומיים ועל תאגידי מים וביוב בפרט. לפיכך, הסמכות לדון בטענות הנוגעות למכרזים פומביים של תאגידים עירוניים נותרה בידי בתי המשפט האזרחיים.