מהו שיתוף ציבור?

שיתוף ציבור הנו תהליך שיח או תקשורת בין אזרחים וארגוני חברה אזרחית, לבין גורמי ממשל, לקראת קבלת החלטות בדבר גיבוש מדיניות או יישומה, הנוגעת לחייהם.[1] מזווית אחרת, אלתרמן (1982) מתארת את שיתוף הציבור כתהליך של חלוקה מחדש של סמכות ההחלטה לידי הציבור. עפ”י Atkinson & Co.(1997), מדובר בתהליך דינאמי, מתמשך, היזום על ידי רשויות, שמטרתו לעודד השתתפות פעילה של אזרחים ובעלי עניין ו/או של נציגיהם באופן הקצאת המשאבים והשירותים המסופקים, שמכוון במהותו לאפשר “העצמה” של אזרחים. זהו מצב בו האזרחים הופכים להיות בעלי השפעה ושליטה בפעולות הנוגעות לחייהם באמצעות דיאלוג ואינטראקציה קבועה עם המערכות הממסדיות המשפיעות על חייהן. ההנחה היא שתהליכי שיתוף ציבור תורמים לחיזוק תרומתם של האנשים לסביבה, לחיזוק פעילות ציבורית וולונטארית, ולהגברת את האמון של האנשים במערכות. כל אלה מרכיבים שמחזקים ומגדילים את ההון החברתי של היישוב (Social Capital), הון שניתן לפיתוח באופן מתמשך ודינאמי.

שיתוף ציבור: יתרונות וחסרונות

מחקרים שונים עסקו בבחינת ההצדקות ליישום הליכי שיתוף ציבור לעומת הקושי ליישמם במסגרת תהליכי קבלת החלטות. לאור מונה מספר סיבות, מדוע כדאי לרשויות ללכת בדרך של שיתוף ציבור: ראשית, סיבות ערכיות, המדגישות את הזכות האתית של אנשים לבחור כיצד ואיך ייראו המערכות השירותיות הנוגעות לחייהם. יש המדגישים את הערכים הדמוקרטיים הגוזרים תנאים של שקיפות והנגישות למקבלי ההחלטות, המחזקים את האמון הציבורי במוסדות השלטון המקיימים את השיתוף, דיווחיות והשתתפות ציבורית בתהליכי קבלת החלטות, כמרכיבים עקרוניים בקיום דמוקרטיה מלאה, וכמגבירים את תחושת השייכות של האזרח לקהילתו.[2] מחקר של ה-OECD אף מצביע על העובדה שהליכי שיתוף ציבור יכולים לתת מענה למגוון גדול יותר של קבוצות אוכלוסייה, ולהתמודד עם חוסר שוויון בגישה של קבוצות שונות לתהליכי קבלת החלטות ולשירותים ציבוריים.[3]

מחקרים אחרים מדגישים את ההיבט התועלתני/הפרגמטי מתוך הנחה כי השענות על נקודת מבט של צרכנים, הרחבת ההתבוננות על היבטים שונים ושימוש במומחיות מקומית, הנם כלי יעיל לזיהוי בעיות, להבנה טובה יותר של הצרכים המורכבים של המשתתפים, למציאת פתרונות יצירתיים וחדשניים, ולקידום חלופות למדיניות המוצעת, ובכך – עשויים להניב תוצרים מותאמים יותר, אשר בטווח הארוך אף עשויים לחסוך במשאבים.[4] אחרים מצדדים במהלכים מסוג זה כדי לבסס תמיכה ולהפחית התנגדויות לתוכניות חדשות, שיקולים השמים את יחסי הכוח במרכז (צ’רצמן וסדן, 2003).

מן העבר השני, הספרות המחקרית דנה גם באתגרים ובחולשות של מהלכי שיתוף. הראשון מבין האתגרים והחולשות הנו כי התהליכים הנדרשים לקבלת החלטת כרוכים לעתים קרובות בהשקעה משמעותית של משאבים כלכליים וזמן. אתגר שני הנו המתח שבין הרצון לקדם מדיניות וליישמה באופן “מקצועי”, לבין השאיפה לשתף את כלל הציבור, אשר נציגיו חסרים, לעתים, את הכלים הנדרשים לקבלת ההחלטות ואת הזמן והידע על מנת להתעמק בנושא. כמו כן, יש הטוענים כי נקודת המבט של תושבים עלולה להיות צרה מהנדרש לצורך קבלת החלטות, וכי נטייתם היא לבחון את המדיניות בהתאם לצרכיהם הפרטיים ובטווח הזמן המיידי.[5] אתגר רביעי נעוץ בניסיון לעצב מדיניות באופן שירצה מגוון גדול של גורמים, אשר עלול להביא לאימוץ מדיניות מתפשרת ולפתרונות פחות טובים. אתגר חמישי הנו מתוצאות הניסיון בפועל של תהליכי שיתוף ציבור, המעידים כי רמת המעורבות של רוב הציבור היא במקרים רבים נמוכה, וזאת בשל נטייתם של פרטים בחברה להסתמך על השתתפותם של אחרים (‘תופעת הטרמפיסט’). מכאן, שאין בהכרח ייצוג של כל קבוצות האוכלוסייה הרלוונטיות בתהליך קבלת ההחלטות במידה שווה. בתוך כך, מחקרים מראים כי לעתים קרובות גורמים בעלי עוצמה פוליטית או כלכלית זוכים לייצוג יתר בהליכים אלה, על חשבון קבוצות אחרות.

מודלים של שיתוף ציבור

מקובל להתייחס למודלים שונים של שיתוף ציבור, על פי רמה או עוצמה, בחלוקה לפי מידת המעורבות המתאפשרת לציבור, וההשפעה האפשרית שלו. ארנשטיין (1969) סיווגה את הגישות השונות באמצעות סולם, המוצג לפי רמות שיתוף (מהנמוכה אל הגבוהה):

מניפולציה (Manipulation): שיתוף הציבור “למען הפרוטוקול” בלבד, כאשר למעשה התכנית כבר מגובשת; חשיפה לתהליך (Therapy): ללא הענקת אפשרות מעשית לציבור להתערב או להשפיע. שתי רמות אלו הנן, למעשה, אי שיתוף, או שיתוף למראית עין בלבד. לאמִיתו של דבר, זו מניפולציה מצד הרשויות במטרה למנוע התנגדויות מצד הציבור. כלומר, שיתוף הציבור יכול להיעשות באופן שבו לציבור תינתן האפשרות להשפיע באופן אמתי על תהליך קבלת ההחלטות ברמות שונות של השפעה, או באופן מניפולטיבי, כאשר הציבור לכאורה שותף בתהליכי קבלת ההחלטות, בעוד שבפועל הוא נטול כל יכולת ממשית של השפעה.[6] רמת המדרג הבאה, הנה “שיתוף סמלי” (מכונה גם “טוקניזם” (tokenism)), ובו אזרחים משמיעים את דעותיהם, מייעצים למקבלי ההחלטות, אולם אין להם חלק בקבלת ההחלטות בפועל. שיתוף מסוג זה יועד ליצור תחושת “ריצוי” בקרב האוכלוסייה ללא הענקת אפשרות לשיתוף אמתי. ברמת מדרג זו ניתן למצוא הליכי יידוע באמצעות הודעה חד-כיוונית לציבור (Informing); את ההתייעצות (Consulting) ביצוע סקרים, שימועים וכדומה; ואת הפייסנות/ריצוי (Placation) – הענקת אפשרות להשתתף בוועדות או בדיונים ללא אפשרות ממשית להשפיע וללא כוח אמתי. רמת המדרג העליונה בשיתוף הציבור, הנה שיתוף ממשי על ידי העברת הכח: שותפות בהחלטות ( (Partnership; האצלת כח (Delegated power); ושליטה של האזרחים בתהליך.

חלוקה נוספת מסווגת את השיתוף כשיתוף פעיל (אקטיבי) ושיתוף סביל (פסיבי). השיתוף הפעיל הוא תהליך מתמשך של גיבוש עמדות בו מוגמשות השאלות ונוצר דיאלוג ישיר של הציבור עם המתכנן או עם הרשויות כמו למשל קבוצות דיון, ועדות היגוי המורכבות מתושבים וכדומה. תהליך כזה מקיף מספר מצומצם של תושבים ברמת מעורבות גבוהה. בשיתוף הסביל מתקיימת העברת מידע מהמתכנן או הרשות לציבור, לעיתים מתאפשר לציבור להגיב, אולם לא נוצר שיח אמתי. כמו למשל מודעות בעיתון, כתבות בטלוויזיה, דיוור ישיר, סקרים לעמדות התושבים וכד.’ תהליך כזה מקיף מספר רב יותר של תושבים משתתפים ברמת מעורבות נמוכה.[7]

רמת ההשפעה האפשרית של שיתוף הציבור מושפעת גם מהשלב בתהליכי קבלת ההחלטות בו נעשה השיתוף: ככלל, ככל שהשיתוף מתחיל בשלב מוקדם יותר ושהמידע והשיקולים שבידי מקבלי ההחלטות גלויים יותר לציבור המשתתף בתהליך, כך האפשרות שהתהליך יניב שיתוף
איכותי היא סבירה.

הערכים והמוטיבציות של הרשויות לשתף את הציבור בתהליך קבלת ההחלטות העירוני מתבטאים ברמות מיסוד של שיתוף הציבור במנגנון העירוני. צ’רצ’מן וסדן (2003) מבחינות בין מיסוד מנגנוני שיתוף הציבור ובין יצירת התייעצות נקודתית, אד-הוק, עם הציבור. מנגנונים ממוסדים יוצרים אתוס שיתוף ציבור, אשר מצביע בפני התושבים על יכולתם להשפיע לאורך זמן. מנגנונים ממוסדים לרוב מתוקצבים יותר, מאפשרים לעסוק בתחומים הדורשים תכנון לזמן ארוך ומאפשרים מחויבות גבוהה יותר של כל השחקנים במערכת. מאידך, הם עלולים לפתח התנהלות מנוונת, בירוקרטית ולהפוך לכלי משחק פוליטי. התייעצויות אד-הוק עם הציבור רלוונטיות להתמודדות עם בעיות נקודתיות, וכן עשויות להיות חלק ממנגנון ממוסד של התייעצויות אד-הוק שמובל כחלק ממדיניות הרשות. מאידך, הן עלולות להיעשות למראית עין.[8]

כלים לשיתוף ציבור

לאור מציינת כי שיתוף ציבור יכול להיעשות במגוון כלים, בהם שאלונים וסקרים, שיטת דלפי (Delphi – ניתוח סטטיסטי של תשובות משאלונים מתכנסים), קבוצת מיקוד (איסוף קבוצה קטנה של אנשים לדיון בנושאים המוצגים על ידי מנחה, ומשמש לבחינת רעיונות ונושאים נתונים מראש), סיעור מוחות בקבוצות, מרחב פתוח (דיון פתוח, ללא סדר יום או דוברים מתוכננים), שולחן עגול (דיונים סביב שולחן עגול לדיון והבהרת עניינים השנויים במחלוקת), שולחנות היוועצות, צוותי עבודה (בחירה של נציגים לתהליך בהתאם לתחומי התמחות), חקר מוקיר (Appreciative Inquiry – חשיבה על הצלחות ובחינתן לצורך מציאת הפתרון הרצוי), Mind Maps (פתרון בעיות בעזרת ציור אסוציאטיבי של רעיונות, בהתאם לאופן פעולת המוח), אולפן פתוח (Drop in center – הזמנת הציבור להעיר הערות על התכנון, “מעבר לגב” של המתכנן), שימוע לציבור, פאנל, תחרות לציבור, משאל עם, כנס וכדומה, ושילובם של הכלים. ברזילי מוסיף עוד מספר כלים, דוגמת מכירה פומבית של רעיונות (“רכישת” פתרונות מוצעים ודירוג הרכישות), “קפה עולמי” (התכנסות סדרתית של דיונים סביב שולחנות, של חברי קבוצה מתחלפים, תוך קביעה ותיעוד הנושאים החשובים שהועלו(, וחקר עתיד ) הגדרת חזון ויעדים בסדנאות חופשיות, במטרה לשנות דפוסי התנהלות, לניתוח רעיונות, וניסיון להגיע לדרכי פתרון נבחרות).[9]

בחירת הכלים מתבססת על מאפייני התהליך המיועד, תוך התייחסות, למשל, לשאלות דוגמת מטרת השיתוף, קהל היעד ומאפייניו (שפה, נגישות, יכולת יצירת קשר, נכונות לשותפות בתהליך), שלב קבלת ההחלטה שבה הוחלט על ביצוע השיתוף, פרק הזמן לו הוקצה קיום השיתוף, התקציב וכח האדם שהוקצה לשיתוף, ועוד.

חלוקה מקובלת נוספת של הכלים לשיתוף ציבור, היא בין כלים פיזיים לבין כלים מקוונים, כאשר יתרונם המכריע של האחרונים נעוץ באפשרות לבצע פעילות בהיקף גדול מזה שהיה אפשרי במסגרות ובכלים אחרים של שיתוף ציבור. כך לדוגמה, דיון מקוון מתאפשר בפורמטים שונים (פורום, צ’אט, רשתות חברתיות, שיחות וידאו וכיוצ”ב), במשך פרק זמן רב, תוך שיתוף קבצים ומסמכים, בקבוצות רחבות או מצומצמות (לפי העניין), תוך הפעלת בקרה וצנזורה. מן העבר השני, כלים מקוונים נחשבים ככלל כמעמיקים פחות מכלים פיזיים וקשה יותר לנהל בהם שיחה הדדית, והם מכוונים למשתתפים בעלי נגישות לרשת האינטרנט ואוריינות דיגיטלית – דבר העלול להדיר במיוחד קבוצות מוחלשות.[10]

עקרונות לאימוץ בתהליכי היישום

לאור המחישה מספר עקרונות, המוצעים לאימוץ בתהליכי היישום:

• אימוץ נקודת המבט של המשתתפים (בחינת דרכים ודגמים לשיתוף תוך ראיית צורכי המשתתפים, דבר החיוני להעביר את נקודת המבט מהמשתפים למשתתפים).
• דיאלוג (תהליכי השיתוף מבוססים על דיאלוג משמעותי בין הנאספים כולל במצבי מחלוקת וקונפליקט, כאשר התהליך צריך לבסס ולחזק את דרכי הדיאלוג בין האנשים).
• עבודה עם שונות (אימוץ דרכים ודגמים המאפשרים שמיעה של קולות שלא תמיד נשמעים, תוך הסתייעות בפלטפורמות אוניברסאליות קיימות).
• קוהרנטיות  (יצירת עקיבות בין מהלך השיתוף לתרבות הארגונית השוטפת: זאת, לאור הנחת היסוד כי מערכות ציבוריות שאינן מכוונות להאזין לאזרח, בעלות רמת שירות נמוכה יתקשו לגייס אמון באמצעות תהליכי שיתוף קצרי מועד);
• “את מי לא שמענו” (השתתפות, הכללה וייצוגיות, באמצעות פיתוח מערך מתודולוגי השואף לייצוגיות מרבית של בעלי העניין, ופיתוח דרכים להביא אנשים ממגוון רחב ובאופן המאפשר הסרת מחיצות וחסמים).
• הנעה לשינוי (שיתוף ציבור נוגע בקהלים רחבים הוא מאפשר במה לאנשים וקבוצות שקולם לא נשמע, מכאן נפתחות הזדמנויות לחולל שינוי חברתי).
• משוב והערכה (שמירה על רציפות הקשר והקפדה לחזור ולדווח למשתתפים על ההחלטה שהתקבלה סביב השתתפותם, וזאת לשם עידוד המשך השתתפות ופיתוח כלים להערכת תהליכים אלה).
• יישומיות (מהלכי שיתוף ציבור מכוונים לעתיד ומכוונים ליישום שינויים בעתיד).
• ושיתוף ציבור כמהלך לזיהוי פעילים ומנהיגים פוטנציאלים.

הערכת שיתוף ציבור

כאמור, תהליך שיתוף ציבור נועד, בין היתר, לסייע למקבלי ההחלטות  להבין טוב יותר את מכלול המשתנים, ולהיחשף לאפשרויות נוספות לפעולה ולמחשבה, המבוססות על נקודות המבט והניסיון של המשתתפים בתהליך. אלא שבבואנו להעריך את איכות שיתוף הציבור, קרי – הצבת מדדים איכותיים לטיב התהליך, נתקלים במספר בעיות מתודולוגיות. ודוק: בניגוד למדידה כמותית של התהליך (לצורך הדוגמה – מספר המשתתפים, מספר ניירות העמדה שהועברו, משך המפגשים, מספר האינטרקציות בין המשתתפים, החשיפה לתהליך, מספר הרעיונות שהועלו וכיוצ”ב), הרי ששאלת מדידת השפעת תהליך השיתוף על התוצאה שהושגה, ואת המידה בה תהליך השיתוף שיפר את ההחלטות שהתקבלו –  מורכבת. ואכן, קיימת תמימות דעים כי קיימת מורכבות וקושי בהצבת מדדים, שביכולתם להתאים לכל התהליכים, באופן שווה.[11]

שיתוף ציבור במדינת ישראל

במדינת ישראל, אין, ככלל, חובה סטטוטורית של שיתוף ציבור, למעט בחוק התכנון והבניה, תשכ”ה – 1965 (כפי שיפורט בהמשך). החל משנת 2008, בשורה של החלטות ממשלה, נקבעה החובה להקים יחידה מייעצת בנושא שיתופי פעולה באגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה. בהמשך להחלטה זו, ובהחלטות נוספות, הוקמו “שולחנות עגולים” בין המגזר הציבורי, המגזר העסקי והמגזר השלישי; נקבעה החובה לגבש מדיניות וכלים מסייעים למשרדי הממשלה בנוגע לאופן שיתוף הציבור בתהליכי תכנון וביצוע מרכזיים בתחומם, כחלק בלתי נפרד מחיזוק יכולות המשילות, התכנון והביצוע של הממשלה; מדינת ישראל הצטרפה לשותפות הבין לאומית לממשל פתוח (- Open Government Partnership OGP)[12]; הקמת הפורום הישראלי לממשל פתוח; תהליכי שיתוף ציבור במסגרת הפחתת הנטל הרגולטורי, במסגרת הערכת השפעות רגולציה (RIA); פורסמו עזרים שונים לשיתוף הציבור בעבודת הממשלה (דוגמת המדריך לשיתוף הציבור בעבודת הממשלה)[13], ועוד.

אלא שעל אף הרחבת תהליכי שיתוף הציבור בישראל, ועל אף העדויות למעורבות גבוהה יותר בתהליכי קבלת החלטות מבעבר, קובע הדו”ח העצמאי שהוקם מכוחו של ה-OGP,  כי אין עדות רבה להשפעה מוחשית של הציבור בישראל על ההחלטות המתקבלות.[14] אמירה עקרונית זו לגבי מידת ההשפעה של שיתוף הציבור בישראל, דומה לאחת ההערות שנכתבו בשנת 2017, לפיה היקף השתתפות הציבור רחוק מליצור הזדמנויות עבור הציבור להשפיע על ההחלטות. הדוח ממליץ להרחיב את ההיוועצויות הציבוריות לתחומים נוספים (כגון תקצוב) ולהשיג אחריותיות רבה יותר על ידי דיווחים המסכמים תהליכי היוועצות, שיוכיחו את ההשפעות המוחשיות.

מנגד למגמות אלו (ולתוצאות הנסקרות) בשלטון המרכזי, השלטון המקומי במדינת ישראל הנו זירה מרכזית של שיתוף ציבור, והרוב המכריע של הניסיון המעשי לשיתוף הציבור נמצא במישור המקומי.[15] הסיבות הנמנות לכך הנן, בין היתר, מערכת שלטון הפרושה על שטח מצומצם יחסית למדינה ומונה לרוב מספר אזרחים מצומצם יחסית[16]; נגישות רבה של נציגי הציבור ושל עובדי השלטון המקומי, לתושבים; היכרות רבה יותר של תושבים עם פרטי הנעשה בסביבתם; ההשפעה על תהליכים מקומיים, דורשת רמת משאבים ומומחיות נמוכים יחסית, כך שהוא אפשרי עבור רוב הציבור; יכולת תגובה מהירה, ויעילות גבוהה מצד הרשות המקומית, להעדפות מצד התושבים[17]. נדמה כי לא בכדי, זיהה משרד הפנים את תהליכי שיתוף הציבור בקרב הרשויות המקומיות, והוא מעודד ומתמרץ אותן.[18]

במקביל לתפיסה ולתהליכים אלו, בשלטון המרכזי והמקומי, או שמא ניטיב להגיד – מוקדם לתהליכים אלו, החשיבות של שיתוף הציבור בהחלטות תכנוניות נמצאת בקונצנזוס בקרב אקדמאיים, מקבלי החלטות ואנשי מקצוע, כבר עשרות בשנים. רעיון שיתוף הציבור התפתח עוד בשנות השישים בארצות הברית, על רקע חוסר אמון של הציבור בממסד.[19]

שיתוף ציבור בתהליכי תכנון ובניה

שיתוף הציבור בתכנון איננו מרכיב מובנה בתהליכי תכנון בישראל. חוק התכנון והבניה, תשכ”ה- 1965 (להלן: “החוק”), הוא דבר החקיקה המרכזי המסדיר את תהליכי התכנון ברחבי מדינת ישראל (ובאיו”ש – חוק תכנון ערים, כפרים ובניינים, חוק זמני מס’ 79 לשנת 1966). בחוק, מספר סעיפים המטמיעים את עקרון שיתוף הציבור, לדוגמה: פרסום בדבר הליכי הכנת התכנית לצורך יידוע הציבור (שקיפות המידע), כאשר אופן הפרסום וצורתו מוגדרים בסעיף (1א) בחוק התכנון והבנייה; הודעה על הכנת תכנית (סעיף 77 לחוק); תנאים למתן היתר בתקופת ביניים וקציבת זמן הקפאת התכנון שבסעיף 77 (סעיף 78 לחוק); הודעה על הפקדת תכנית (סעיף (89, בדבר יידוע הציבור המאפשר הגשת התנגדויות לפי סעיף 100; הודעה על אישור תכנית (סעיף 117);  הודעה על בקשת הקלה או שימוש חורג, במסגרת בקשה להיתר בנייה, ויידוע הציבור המאפשר הגשת התנגדויות (סעיף 149); הודעה על רשימת בניינים ושימושים חורגים במהלך תכנון משנה ייעוד/שימוש (סעיף 178); הזכות להגיש התנגדות (סעיף 100 לחוק) זכות מורחבת לכל “מעוניין בקרקע… הרואה עצמו נפגע” כלומר בעל זיקה קניינית או בעל זיקה קרובה לקרקע (בעל אינטרס לגיטימי וכלכלי) גם ללא זכות חוקית, קרי בעלי נכסים הנמצאים בסמוך לתכנית והיא יכולה לפגוע בהם, למשל על-ידי הסתרת נוף, אויר וכדומה. זכות זו עומדת גם למי שיש לו זיקה אישית לתכנית ואינו בעל זכות, כמו אדריכל או מהנדס שנטלו חלק בהכנתה[20], וכן לגוף ציבורי או לגוף שיש לו עניין ציבורי בתכנון; חובת מסירת מידע (מסירת מידע על-ידי הוועדה המקומית בדבר תכניות הנוגעות לקרקע וזאת על-פי חוק חופש המידע); והרכב הוועדות, הכוללות נציגי ציבור וגופים מקצועיים.[21] מכאן, לכאורה, שחוק התכנון והבנייה מאפשר את שיתוף הציבור בשלב הייזום, בשלב היידוע ובהליך התנגדויות, ולכל הפחות – אין מניעה חוקית לשיתוף רחב יותר של הציבור בתהליכי תכנון לאורך כל שלבי הכנת התוכנית.

עיקר הביקורת הנוגעת לסעיפי החוק המטמיעים את שיתוף הציבור בחוק התכנון והבנייה נוגעת לתזמון השיתוף ביחס לשלב התכנוני. מכאן מתרחבת הטענה לכך שהחוק מתמקד ב”ידוע” ולא ב”שיתוף”, כלומר כאשר כבר הוכן מתווה תכנית, ונותר רק שלב ההודעה, ללא שיתוף מוקדם. השיתוף שמעבר ליידוע הוא “מגיב” בלבד ובשלב מאוחר יחסית בהליך (שלב ההתנגדויות), ולפיכך נפגעת האפקטיביות של התכנון. מעבר לכך, הדבר עלול ליצור רושם שההתנגדות, בשלב זה של התכנון המתקדם, לא תישמע בפתיחות, בתשומת לב ראויה או בלב חפץ.

אחת הביקורות על כך טוענת שאין חובה ליזום שיתוף אקטיבי, קרי – הציבור יכול להתנגד לתכניות בהן הושקעו משאבים רבים, וכל שינוי בשלב זה יעכב את מימושה.

סוג ביקורת נוספת, עוסק בנגישות למידע, שהנה נמוכה למי שאינו גובל בתכנון. הוראות החוק לא מחייבות ליידע גורמים שאינם סמוכים, בדואר רשום או בהצבת שלט סמוך, מעבר לפרסום כללי שמרבית הציבור לא עוקב אחריו. כלומר התעלמות מהשלכת הפריסה הגיאוגרפית של התכנון אל מעבר לגבולות הצמודים של התכנון.

ביקורת נוספת הנה הגדרת ה”ציבור” אותו יש לשתף בשלב ההתנגדות: ההתנגדות עצמה מוגבלת לבעלי עניין או לבעלי מקרקעין סמוכים ואינה חלה על תכנית מתאר ארצית, בה שמיעת מתנגדים על-ידי המועצה הארצית נעשה על-פי רצונו הטוב של המוסד, ולא מעוגן בחקיקה.

ומן השטח: במדינת ישראל מתגברים בשנים האחרונות הקולות הקוראים להרחבת שיתוף הציבור בהחלטות התכנון. לקולות אלו יש גם ביטוי ממסדי משמעותי: יותר ויותר רשויות מקומיות, משרדי ממשלה, גופים סטטוטוריים וגופי סמך, מעסיקים מחלקות ויועצים לשיתוף הציבור במסגרת תכניות אסטרטגיות, תכניות כוללניות ליישובים, תכניות אב לשכונות או פרויקטים מקומיים לתכנון מחדש של מרחבים ציבוריים. כך, בשנים האחרונות ניכרת נטייה הולכת וגוברת במוסדות התכנון להרחיב את שיתוף הציבור ולמסדו, במסגרת מהלכי הכנת תכניות אב ומתאר מסוגים שונים, והחל בשנת 2000 כוללים המכרזים של מנהל התכנון דרישה להכללת מרכיב של שיתוף הציבור בהצעות להכנת תכניות אב ומתאר ברמות שונות.[22] עם זאת, ניתן לראות במקביל גם מגמות הפוכות. כך למשל, חקיקה ממשלתית או תכניות “עוקפות” לתהליך התכנון, אשר הושקו במטרה לפתור את “משבר הדיור” או את יוקר המחיה, מצמצמות את תהליך השיתוף, ומחזקות את מנגנון ההתנגדויות כפלטפורמה המרכזית של האזרחים מול מנגנוני התכנון והבניה.

כפי שמסכם ברזילי, מנגנון שיתוף הציבור בחוק התכנון והבנייה משמש כלי לניטור כעסי הציבור והשקטתם, תוך פער בין השיתוף, ככלי רטורי, למצב בפועל, בו מתכננים משתמשים בכוחם המוסדי על מנת לכפות את בחירותיהם. משמע, קיים פער בין מה שמתכננים אומרים לציבור בוועדות, לבין התכניות שהם מוציאים ומאשרים בשטח. באופן זה, למרות ההלימה בין הרטוריקה התכנונית ל”צדק החברתי”, בפועל, מעט ממעשי התכנון מונעים מכוח תפיסה חברתית. מנגנון השיתוף בישראל יוצר מראית עין של שיתוף באופן המפחית לכאורה את דאגות הציבור מהתכנית ויוצר מנגנון מסכל התנגדויות עתידיות לעת הפקדתה. מנגנון זה תורם לשמירת הדגם של “דמוקרטיה ייצוגית” ומעניק תחושה שגויה של השתתפות.[23]

משרד וולר ושות’, הנו משרד עורכי דין בוטיק, המתמחה בדיני המקרקעין ודיני התכנון והבניה, במשרד למעלה מ-40 שנה. המשרד מדורג על ידי BDI, כאחד המשרדים המובילים בשנים האחרונות. מוזמנים לפנות אלינו. צרו קשר עכשיו.

רשימת מקורות:

[1] נתי פרלמן ושירי ספקטור-בן ארי, שיתוף הציבור בהליכי תכנון ובניה: רקע תיאורטי וסקירה משווה, מרכז
המחקר והמידע של הכנסת, ינואר 2017.

[2] דפנה כרמון, רחל אלתרמן, התשמע קולי? הזכות להתנגד בפני מוסדות התכנון בחוק ובפועל, סדרת מחקרי המרכז לחקר העיר והאזור, הפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים, הטכניון, חיפה, 2011.

[3] OECD, Focus on Citizens: Public Engagement for Better Policy and Services, June 2009

[4] מורן נגיד, שיתוף הציבור בשלטון המקומי- הניסיון המעשי ולקחיו, המכון הישראלי לדמוקרטיה, דצמבר 2015, עמ’ 12.

[5] גדליה אורבך, שיתוף הציבור בשלטון המקומי בישראל לאן ?התפתחותם של דגמים ארגוניים לביזור מוניציפלי, בתוך: דמוקרטיה מקומית בישראל ביזור, מקומיות, השתתפות ופוליטיקה מקומית, כרך שני, עורכים: איתי בארי וערן רזין, מחקרי פלורסהיימר המכון ללימודים עירוניים ואזוריים האוניברסיטה העברית בירושלים, נובמבר ,2015עמ’ 15–1.

[6] יצויין כי קיימות חלוקה לשלבים או לרמות שונות של תהליך שיתוף ציבור. וראה מורן נגיד, שיתוף הציבור בשלטון המקומי- הניסיון המעשי ולקחיו, המכון  הישראלי לדמוקרטיה, דצמבר 2015, עמ’ 20-22;

חלוקה לחמש רמות: אפרת וקסמן ודנה בלאנדר, דגמים של שיתוף אזרחים, המכון הישראלי לדמוקרטיה, יוני ,2002 עמ’ 12–11

חלוקה לשלוש רמות: נתי פרלמן ושירי ספקטור-בן ארי,  שיתוף הציבור בהליכי תכנון ובניה:-פרק תיאורטי וסקירה משווה, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, ינואר  ;2017

[7] ברזילי, שם.

[8] הדר לביא, פרקטיקות שיתוף ציבור בערים בישראל: השפעת קובעי המדיניות על ביזור הכח ברשויות המקומיות: המקרים של כפר סבא, תל אביב-יפו וירושלים, עבודת גמר לתואר מוסמך במדיניות ציבורית וממשל, האוניברסיטה העברית, פברואר 2018.

[9] ברזילי, שם.

[10] אגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה, מדריך שיתוף ציבור בעבודת הממשלה, דצמבר ,2017עמ’ 37.

[11] מסמך מממ

[12] מזכירות הממשלה, החלטה מס’  :4515הצטרפות לשותפות הבינלאומית לממשל פתוח ומינוי “הפורום הישראלי לממשל פתוח”.

[13] אגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה, מדריך שיתוף ציבור בעבודת הממשלה, דצמבר 2017.

[14] 36–34 ‘, עמ2018 , יוני2017–2015 , התוכנית הלאומית לממשל פתוח, דוח סיוםOpen Government Partnership

[15] נגיד, שם, עמ’ 12.

[16] לביא, שם, עמ’ 5.

[17] נגיד, שם, עמ’ 33-35.

[18] משרד הפנים, המדריך לנבחר ברשויות המקומיות, אוקטובר 2018′ עמ’ 82.

[19] בועז ברזילי, חוק התכנון והבניה: שיתוף הציבור בהליכי תכנון, מקרקעין יד/4 (אוקטובר 2015).

[20] ע”א  2962/97ועד אמנים — חוכרים ביפו העתיקה ואח’ נ’ הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, תל‑אביב ואח’ [פורסם בנבו].

[21] ברזילי, שם, עמ’ 49-50.

[22] מדיניות וכלים לשמירה על שטחים פתוחים כלים בתחום החינוכי–חברתי: תיק כלי. החברה להגנת הטבע, רשות הטבע והגנים, המשרד להגנת הסביבה וקק”ל (ללא תאריך), עמ’ 2.

[23] ברזילי, שם, עמ’ 54-55.

תמונת הפוסט: מתוך GOV.IL, “שיתוף ציבור”, https://www.gov.il/he/departments/publicparticipation/govil-landing-page