תזכיר חוק האריזות: תחרות, החמרת יעדים ומנגנוני אכיפה חדשים

המשרד להגנת הסביבה פרסם בימים האחרונים תזכיר חוק דרמטי שעתיד לשנות את פני שוק הפסולת והמיחזור בישראל: תזכיר חוק להסדרת הטיפול באריזות (תיקון – הסדרת התחרות), התשפ”ו-2025. בחלוף כ-14 שנים מכניסתו לתוקף של חוק האריזות המקורי, ולאחר שמסקנות הצוות הבין-משרדי הצביעו על סטגנציה בשוק ומיצוי חלקי בלבד של פוטנציאל המיחזור, מבקש המחוקק ליישר קו עם האסדרה האירופית (PPWR) ולפתוח את השוק לתחרות. עבור רשויות מקומיות, יצרנים ויבואנים, מדובר בשינוי סדרי עולם: מעבר ממונופול (“תמיר”) לשוק מרובה שחקנים, החמרת יעדים והקמת מנגנוני פיקוח הדוקים. להלן עיקרי הרפורמה והשלכותיה.

רקע

החוק להסדרת הטיפול באריזות, התשע”א–2011, נחקק במטרה לעגן משטר של אחריות יצרן מורחבת על יצרנים ויבואנים, לצמצם את הטמנת פסולת האריזות ולהגדיל את שיעורי המיחזור בישראל. מאז כניסתו לתוקף פועל במשק גוף מוכר יחיד – תאגיד “תמיר” – האחראי על יישום ההסדר. אף שתמיר עמד ברוב היעדים שנקבעו בחוק ואף חצה אותם בחלק מן השנים, עיקר ההישגים נבעו מטיפול בזרם המסחרי של פסולת האריזות. מנגד, שיעורי המיחזור של האריזות מהזרם הביתי נותרו נמוכים, ומעל חצי מיליון טון פסולת אריזות שמקורם במשקי הבית מגיעים מדי שנה להטמנה בתוך הפסולת המעורבת, וזאת למרות האיסור על הטמנת אריזות הקבוע בחוק.

יתרה מכך, הערכות מקצועיות מצביעות על כך שלמעלה ממחצית מן האריזות המשווקות בישראל אינן מדווחות למשרד להגנת הסביבה, ויצרנים ויבואנים רבים אינם משלמים בגינן את דמי הטיפול המיועדים למימון איסוף הפסולת והטיפול בה בסוף מחזור חייה. מצב זה יוצר עיוות רגולטורי המעמיס על היצרנים והיבואנים המקיימים את הוראות החוק, מפחית את הכדאיות הכלכלית של עמידה בדרישותיו, ומצמצם באופן משמעותי את היקף פסולת האריזות המגיעה למיחזור בפועל.

1. שבירת המונופול ומעבר למודל תחרותי

השינוי המהותי ביותר בתזכיר הוא המעבר ממודל של “גוף מוכר” יחיד (כיום תאגיד תמיר) לשוק מרובה גופים מוכרים (PROs). מטרת המהלך, כפי שעולה מהערכת ההשפעה הרגולטורית (RIA), היא לייעל את המנגנון התפעולי, להפחית עלויות ליצרנים ולשפר את השירות לרשויות המקומיות.

עם זאת, פתיחת שוק פסולת לתחרות טומנת בחובה סכנה של “Cherry Picking” – מצב בו הגופים המוכרים יתחרו על הרשויות “הקלות” והרווחיות, ויזניחו רשויות בפריפריה או רשויות חלשות. כדי למנוע זאת, החוק מציג את “המודל האוניברסלי” ומקים “מנגנון תיאום” (Clearing House). מנגנון התיאום יהיה גוף רזולוטורי שיבצע איזון כספי בין הגופים המוכרים בהתאם לנתח השוק שלהם מול היקף הפינוי בפועל. המנגנון יבטיח שגם אם גוף מוכר גבה כספים מיבואנים רבים אך פינה בפועל מעט פסולת, הוא יעביר את ההפרש למימון הטיפול ברשויות המקומיות.

2. המיקוד החדש: המגזר הביתי

נקודת התורפה של החוק הנוכחי, כפי שזוהתה בדו”ח ה-RIA, היא שהעמידה ביעדי המיחזור הושגה בעיקר באמצעות המגזר המסחרי (קרטונים מבתי עסק), בעוד הפסולת הביתית (הפחים הכתומים והסגולים) נותרה בשיעורי איסוף נמוכים. התיקון לחוק משנה משוואה זו:

• יעדי מיחזור נפרדים למגזר הביתי: לראשונה, נקבע כי לפחות 50% מהעמידה ביעדי המיחזור של היצרן/היבואן חייבת להתבצע מפסולת שנאספה מהמגזר הביתי (למעט עץ). משמעות הדבר היא הכרח להגדיל את היקף האיסוף מבתי התושבים.

• העלאת יעדים כלליים: היעד הכולל למיחזור יעלה בהדרגה ל-70% (החל משנת 2031), עם יעדים פרטניים מחמירים לחומרים כגון פלסטיק (55%) ואלומיניום (60%).

3. “בעיית הטרמפיסטים” והקמת מרשם היבואנים

אחת הרעות החולות של השוק הנוכחי היא תופעת ה”טרמפיסטים” (Free Riders) – יבואנים ויצרנים שאינם מתקשרים עם גוף מוכר ואינם משלמים דמי טיפול, ובכך מטילים את הנטל על שומרי החוק. התיקון מציע פתרון אגרסיבי: הקמת מרשם יצרנים ויבואנים. הרישום יהיה תנאי סף לפעילות עסקית. החידוש הדרמטי הוא הסמכות שניתנה למכס: המכס לא ישחרר סחורה ליבואן שאינו מופיע במרשם כמי שהסדיר את חובותיו. מהלך זה צפוי להרחיב את “העוגה” התקציבית של שוק המיחזור ולחלק את הנטל בצורה הוגנת יותר.

4. השלכות על הרשויות המקומיות

עבור הרשויות המקומיות, הרפורמה מהווה בשורה משמעותית אך גם אתגר תפעולי:

• כוח מיקוח: במודל התחרותי (האוניברסלי), הרשות המקומית תוכל לנהל הליך תחרותי ולבחור את הגוף המוכר עמו היא מעוניינת להתקשר, מה שעשוי לשפר את רמת השירות, תדירות הפינוי ואיכות כלי האצירה.

• הכרה בזרמים נוספים (“מתמחזרים”): כדי לסייע בעמידה ביעדים הביתיים, החוק יאפשר להכיר במיחזור של פסולת שאינה אריזה “קלאסית” אך בעלת מאפיינים דומים (למשל, כלי פלסטיק שאינם אריזה) שנאספה בפחים הייעודיים. צעד זה יגדיל את היקף הפסולת המוכרת למימון ויפחית את עלויות ההטמנה המושתות על הרשות.

• רציפות שירות: מנגנון התיאום החדש יוסמך להורות לגוף מוכר לפנות פסולת מרשות מקומית שלא הצליחה להתקשר בהסכם, כדי למנוע מצב של פגיעה תברואתית.

5. השלכות על יצרנים ויבואנים

• עלויות: מחד, התחרות בין הגופים המוכרים עשויה להוזיל את דמי הטיפול. מאידך, העלאת יעדי המיחזור והחובה למחזר מהזרם הביתי (היקר יותר לטיפול) צפויים לייקר את העלויות המערכתיות. לפי ה-RIA, העלות נטו ליצרנים צפויה לגדול בכ-36 מיליון ש”ח בשנה.

• בירוקרטיה: חובת הרישום במרשם והדיווח הישיר למנהל מוסיפים רובד רגולטורי, אך הם חיוניים ליצירת שוק הוגן.

סיכום

תזכיר החוק להסדרת הטיפול באריזות (תיקון – הסדרת התחרות), התשפ”ו-2025, מסמן את הרפורמה המשמעותית ביותר בשוק הפסולת והמיחזור מאז חקיקת חוק האריזות בשנת 2011. לאחר יותר מעשור של הפעלה במודל ריכוזי, ותלות ב”גוף מוכר” יחיד, הגיע המחוקק למסקנה כי התועלת ברמת המאקרו מוגבלת: יעדי המיחזור הושגו בעיקר במגזר המסחרי, שיעורי האיסוף הביתיים נותרו נמוכים, ורמת הציות של היצרנים והיבואנים לקויה. זאת, בין היתר בשל היקפי אי-דיווח רחבים. התזכיר מבקש לשנות זאת מן היסוד באמצעות תחרות מבוקרת, מנגנוני איזון, החמרת יעדים והרחבת ארגז הכלים לאכיפה.

המעבר משיטת מונופול לשוק מרובה גופים מוכרים עשוי ליצור מרחב תחרותי שנועד לייעל את הפעילות ולהפחית עלויות ליצרנים וליבואנים. לצד זאת, הוא מצריך מנגנון רגולטורי שימנע פערי שירות בין רשויות חזקות לחלשות. לכך נועד “מנגנון התיאום”, שישמש גוף מרכזי לבקרה, לאיזונים כספיים ולהבטחת רציפות השירות ברשויות המקומיות. בד בבד, הרפורמה משתמשת במנופי אכיפה חזקים, ובראשם הקמת מרשם יצרנים ויבואנים וחסימת שחרור טובין במכס למי שאינם רשומים בו. שילוב זה נועד להתמודד באופן ישיר עם תופעת “הטרמפיסטים” שפגעה ביעילות המערכת ובשוויון התחרותי.

במוקד השינוי ניצבת הגברת האיסוף והמיחזור מהמגזר הביתי, נתפס עד כה כ”נקודת הכשל” המרכזית של חוק האריזות. הרפורמה מעלה את יעדי המיחזור בהדרגה עד לרמה של 70% (2031), בהתאם לחוק האקלים, וקובעת כי חלק משמעותי מהיעדים ימומשו מבתי התושבים. בכך מתרחבת אחריות הגופים המוכרים כלפי הרשויות המקומיות, ומתחזק כוחה של הרשות לנהל הליך תחרותי ולאמוד שירות, תדירות פינוי ואיכות תפעול.

עבור היצרנים והיבואנים, הרפורמה צפויה לייצר עלויות מערכתיות נוספות, הן בשל העלאת היעדים והן בשל הטיפול המורכב בפסולת הביתית, אך גם ליצור שוק יציב, שקוף ורחב יותר, שבו נטל המימון מחולק באופן שוויוני. עבור הרשויות המקומיות, מדובר בהזדמנות לשפר את רמת השירות, להפחית עלויות הטמנה ולהגדיל את היקף הפסולת הניתנת למיחזור המוכרת למימון.

התזכיר מציב אפוא תשתית רגולטורית חדשה, אשר אם תיושם באופן מדורג ומבוקר, עשויה להביא לשינוי מבני משמעותי בתחום ניהול הפסולת בישראל. הוא ידרוש היערכות מוקדמת מצד כלל השחקנים – רשויות, יצרנים, יבואנים וגופים מוכרים – אך פוטנציאל ההשפעה שלו על הסביבה, על הכלכלה ועל רמת השירות לציבור הוא מהותי.

מבוסס על תזכיר חוק להסדרת הטיפול באריזות (תיקון – הסדרת התחרות), התשפ”ו-2025, ומסמך ה-RIA המלווה.

נכתב על ידי עו״ד רועי וולר (LL.B, M.A), שותף בכיר במשרד עו”ד וולר ושות׳, המתמחה בדיני הרשויות המקומיות. עו״ד רועי וולר מלווה רשויות מקומיות, תאגידים עירוניים, חברות ממשלתיות, מלכ”רים ומציעים פרטיים במכרזים ובהליכי רכש. לשעבר מנכ״ל רשות מקומית, ראש מטה שר ויועץ בכיר ליו״ר ועדת הכספים בכנסת, ובעל ניסיון ניהולי ומשפטי נרחב.

תאריך פרסום: 10/12/2025.