אשכול רשויות מקומיות

אשכול רשויות מקומיות (או אשכול אזורי) הינו איגוד ערים מיוחד, שהוקם כדי לעודד פיתוח אזורי וקידום שיתופי פעולה בנושאים שונים, בין הרשויות המקומיות החברות בו. האשכול מבוסס על התאגדות וולונטארית של רשויות מקומיות במטרה להביא לקידום מספר מטרות:

• יעול אספקת שירותים מוניציפליים ע”י איגום משאבים וניצול היתרון לגודל;
• הנגשת שירותים חדשים ומותאמים על ידי השגת ספי כניסה אזוריים;
• ניהול אזורי של תחומים מרחביים וחוצי גבולות מוניציפליים;
• פיתוח אזורי על ידי הובלה ותכלול של מהלכים אזוריים במגוון תחומים כלכליים, חברתיים וסביבתיים;
• חיזוק הלכידות האזורית באמצעות חתירה לצמצום פערים וטיפוח מרחב החיים המשותפים בין הקהילות.

בין רשויות מקומיות לאשכול רשויות

על פי מרכז המחקר והמידע בכנסת, הרשויות המקומיות בישראל נבדלות אלה מאלה ביכולת שלהן לממש את יעדיהן, ובעיקר לספק שירותים, מוניציפליים וממלכתיים כאחד. הדבר נובע מההבדלים במאפייניהן: המעמד הכלכלי-חברתי של תושביהן, גודלן, מידת ההטרוגניות של אוכלוסייתן, מקומן על הציר שבין פריפריה למרכז, האיתנות הכלכלית שלהן ועוד. לפיכך, יש רשויות חלשות אשר ממלאות את תפקידן באופן חלקי מאוד ומספקות שירותים בהיקף וברמה נמוכים, ולעומתן – רשויות חזקות אשר מצליחות למלא את תפקידן במלואו ומספקות לתושביהן שירותים ברמה גבוהה.

בפתיחת העשור הקודם, החל משרד הפנים לקדם את תפיסת האזוריות ואת המערכות האזוריות, כמנוע לפיתוח כלכלי, סביבתי וחברתי בשלטון המקומי. במקביל למהלך זה (שהחל ביוזמת השלטון המרכזי, קרי – בתפיסה “מלמעלה-למטה”), נרשמו התאגדויות ושיתופי פעולה בין רשויות המקומיות עצמן, כדי לשפר את יכולתן לתת שירותים לתושביהן, ועל מנת לפעול בשיתוף פעולה מול הממשלה ומול תורמים לקידום של אסטרטגיית פיתוח כלכלי ואזורי (תפיסה “מלמטה-למעלה”). תפיסה משותפת זו עוגנה, כך נראה, בדו”ח הצוות לקידום אזוריות בישראל – הרפורמה לקידום אזוריות וביזור סמכויות, שהומלץ בפני הממשלה בחודש נובמבר 2020.

אבני הדרך בהקמת אשכולות הרשויות

בשנת 2009 הוקם האשכול האזורי הראשון – גליל מערבי, שהוקם בתחילה כתאגיד עירוני. בשלב הראשון אימץ אותו משרד הפנים כפיילוט, ובהמשך הרחיב את הפיילוט והקים עוד אשכולות בפריפריה כמסגרות חדשניות לפיתוח אזורי רב-תחומי. בשנת 2012 החל שיתוף פעולה בין משרד הפנים, משרד האוצר והג’וינט, לשם פיתוח מודל האשכולות האזוריים בישראל. בשנת 2017 יצא משרד הפנים בקול קורא נוסף לרשויות המקומיות להקמה של עוד אשכולות, ובמשרד הפנים הוחלט לאשר את הקמתן של 8 אשכולות חדשים.

ביום 15/4/2018, החליטה הממשלה להמשיך ולקדם את התהליך, ולהרחיב את המודל, באמצעות הכרזה על האשכולות האזוריים, כבעלי עדיפות לאומית. הכרזה זו איפשרה למשרדי הממשלה השונים, לקבוע קריטריונים למתן הטבות, תקציבים ותמיכות, גם לאשכולות הרשויות. עם הקמת האשכול האזורי “מישור החוף”, בחודש מאי 2022, עומד מספר האשכולות האזוריים על 12, בהם חברות 165 רשויות (שהן 64% מסך הרשויות בישראל), ומתגוררים בהם למעלה מ- 3 מיליון תושבים.

המעמד המשפטי של אשכולות הרשויות 

בתחילת הדרך, ולשם התנעה גמישה של מיזם האשכולות, הוגדרו האשכולות הראשונים כתאגיד עירוני אזורי, לפי הכללים החלים על תאגידים עירוניים. מהניסיון שהצטבר בשנים הראשונות לפעילותם של האשכולות במעמד של תאגיד עירוני, עלה שיש צורך להסדיר בחקיקה ראשית את מעמדם המשפטי, שכן מעמד סטטוטורי יקל עליהם לקבל תקציבים ממשלתיים, יאפשר האצלת סמכויות מהרשויות המקומיות לאשכול, יאפשר עריכת מכרזים משותפים ומכרזי מדף. עמדה זו התקבלה, ובשנת 2016 אושר תיקון לחוק איגודי ערים, תשט”ו-1955 (פרק א’1 :אשכול רשויות מקומיות), במסגרתו הוגדרו האשכולות האזוריים כ”איגוד ערים מסוג אשכול רשויות מקומיות”. כפי שהגדיר משרד הפנים בקובץ נהלים והנחיות להקמת אשכול, החקיקה נועדה לשדרג את מעמדם של האשכולות ולאפשר כלים לפעילותם בתחום הסמכויות והמכרזים. לצד זה, החקיקה משמרת את עקרון הוולונטריות שהוגדר על ידי משרד הפנים לפיו הקמת האשכול והגדרת תחומי פעילותו ייעשו על פי יוזמה של הרשויות עצמן.

ביהודה ושומרון, הוסדר המעמד המשפטי של אשכול רשויות יהודה ושומרון, בתיקון לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), תשמ”א-1981, שנחתם ע”י אלוף פיקוד המרכז בחודש מאי 2019.

ההליך המשפטי להקמת אשכול

אשכול רשויות מוקם, כאמור, על פי פרק א’:1 “אשכול רשויות מקומיות” בחוק איגודי ערים, תשט”ו- 1955, מכח צו שר הפנים בכפוף לבקשת והסכמת הרשויות המקומיות המאוגדות בו. לאחר הקמתו ופרסום דבר ההקמה ברשומות, מעמדו של האשכול הנו של רשות מקומיות (סעיף 3 לחוק הפרשנות, תשמ”א-1981).

בניית שותפות בין רשויות האשכול

הרשויות המקומיות החברות באשכול, מקבלות החלטות משותפות, במגוון נושאים. בין הנושאים הנפוצים –

• מינוי בעלי תפקידים: בחירת מנכ״ל האשכול, יו״ר המועצה, חברי ועדות מקצועיות ויועצים חיצוניים, על בסיס קריטריונים מקצועיים, הסכמה, שמירה על איזון וייצוג הולם.

• הגדרת תחומי הפעילות המרכזיים. החלטה אסטרטגית באשר לתחומים שבהם יפעל האשכול: תשתיות, חינוך, איכות סביבה, כלכלה מקומית, תיירות אזורית, תחבורה, חדשנות דיגיטלית ועוד – בהתאם לצרכים האזוריים ולחזון המשותף.

• בחירת פרויקטים ושירותים ספציפיים. בחינת הצעות יזומות או תגובתיות לפרויקטים משותפים.

• קביעת שיטות ההפעלה. האם השירותים יופעלו במישרין על ידי האשכול, באמצעות ספק חיצוני, או על ידי אחת הרשויות בשם האשכול, תוך קביעת תצורת התקשרות, מימון ופיקוח.

• רמת המעורבות וההשתתפות של כל רשות. האם כל רשות חייבת להשתתף בפרויקט מסוים, או (לרוב) – פרויקטים “פתוחים” להשתתפות לפי בחירה.

האצלת סמכויות מהרשות המקומית לאשכול

בהתאם לסעיף 17ד1(2) לחוק לחוק איגודי ערים, רשות מקומית יכולה, באישור מועצת הרשות המקומית, ובהסכמת האשכול, להאציל לאשכול סמכות מסמכויותיה או תפקיד שהוטל עליה על פי חוק. נבהיר כי האצלת הסמכויות איננה משחררת את הרשות המקומית מחובות, סמכויות או תפקידים באותם תחומים שהאצילה לאשכול, אלא אם אושר הדבר בידי שר הפנים והעברת הסמכויות והתפקידים בוצעו בצו האשכול, בהתאם לסעיף 10 לחוק איגודי ערים.

עריכת מכרזים עבור הרשויות החברות באשכול

הוראות סעיף 17ד2 לחוק איגודי ערים, קובעות כי אשכול רשויות מקומיות רשאי לפרסם מכרז כדי שהרשויות החברות בו (ולעיתים – גם ועדים מקומיים ותאגידים עירוניים) יוכלו להתקשר עם מי שזכה בו לצורך מילוי תפקידיהן, ללא צורך בעריכת מכרז על ידי הרשות.

מבנה ארגוני של האשכול

מועצת האשכול מורכבת מנציגי הרשויות החברות באשכול ומשמשת כגוף הסטטוטורי העליון של האשכול. על פי החוק, לפחות מחצית מחברי המועצה הם עובדי רשויות. לכן, נוסד במרבית האשכולות פורום ראשי רשויות להובלת האסטרטגיה האזורית המשותפת. באשכולות רבים, מוקמים גם פורמים אזוריים שכוללים שותפים אזוריים מגוונים מחוץ למגזר המוניציפלי.

יו”ר מועצת האשכול

הנו ראש רשות מקומית מבין הרשויות החברות באותו האשכול, אשר נבחר מקרב חברי האשכול ומהווה הדמות המובילה את האשכול מטעם הרשויות.

מנכ”ל האשכול

ממונה על ידי מועצת האשכול, ותפקידו לנהל את עובדי האשכול ולהוציא לפועל את החלטות מועצת האשכול.

מקורות תקציביים של אשכול רשויות מקומיות

אשכול רשויות מקומיות פועל במסגרת מודל תקציבי רב-מקורות, המורכב ממספר מרכיבי מימון המשלימים זה את זה, ומאפשרים לו להפעיל את מערך השירותים, הפיתוח, והמינהל הדרושים להפעלתו התקינה:

1. דמי חבר שנתיים. רשות מקומית החברה באשכול מחויבת בתשלום דמי חבר שנתיים, הנגבים בתחילת כל שנת כספים. סכום זה מהווה את הבסיס להשתתפות הרשות בתקציב השוטף של האשכול, והוא משקף את מחויבותה הפעילה של הרשות לחברות ולהשתתפות בניהול ובקבלת ההחלטות במסגרת פעילות האשכול.

2. מענק שוטף ממשרד הפנים. משרד הפנים מעניק לכל אשכול מענק שנתי שוטף, המשולם אחת לשנה, ונועד לשמש תוספת תקציבית משלימה לדמי החבר. מענק זה מחולק באופן דיפרנציאלי בהתאם לפרופיל הסוציו-אקונומי של האשכול, היקף פעילותו, חוזקו המוסדי והתקציבי, וקריטריונים נוספים הנקבעים על ידי משרד הפנים.

3. דמי ניהול מפעילויות ושירותים. לצורך מימון עלויות המטה, ההוצאות המינהליות וניהול הפעילות השוטפת, רשאי האשכול לגבות דמי ניהול מגורמים הנהנים משירותיו. דמי ניהול אלו נגבים, בין היתר, מגורמים חיצוניים המשתתפים בפרויקטים המנוהלים על ידי האשכול, או מהרשויות החברות המקבלות שירותים ייעודיים, וזאת בהתאם להסכמות ולמודלים כספיים שנקבעים מראש.

4. מענק הקמה לאשכול חדש. אשכול חדש, המצוי בשלב התהוות או הקמה, זכאי למענק חד-פעמי ממשרד הפנים. מענק זה מיועד למימון ההקמה המוסדית, גיבוש תשתיות ניהוליות וארגוניות, גיוס צוות מקצועי ראשוני, והפעלת תהליכי התנעה ראשוניים, לרבות מיפוי צרכים ובניית תוכנית עבודה ראשונית.

5. השתתפות תקציבית של רשויות פעילות. רשות מקומית אשר בוחרת להשתלב באופן פעיל בפרויקט או יוזמה מסוימת המנוהלת על ידי האשכול, מחויבת לשאת בחלקה היחסי בעלויות הפרויקט. השתתפות זו מבוצעת בהתאם למפתח תקציבי שקוף ומוסכם מראש, בהתחשב בהיקף ההשתתפות, סוג השירות, ותועלת הרשות מהפעילות.

6. קולות קוראים ותקציבים ממשלתיים ייעודיים. אשכולות רשויות מקומיות רשאים להתמודד ולהגיש מועמדותם לקולות קוראים (קו”ק) ולמסלולי תמיכה תקציביים של משרדי ממשלה שונים. במסגרת זו ניתן לקבל מענקים, תקציבי פיתוח או תמיכות ייעודיות לפרויקטים בתחומים כגון סביבה, חינוך, תשתיות, כלכלה מקומית, חדשנות ועוד. מימוש קולות קוראים אלו מחייב עמידה בקריטריונים מקצועיים, הכנת תכניות מפורטות והגשת דיווחים בהתאם להנחיות המשרד המתקצב.

   • מסלול התקשרות: הוראת תכ”מ מס’ 7.3.6.1 (התקשרות בפטור ממכרז)  מפרטת את הכללים לביצוע התקשרויות הממשלה בפטור ממכרז עם רשות מקומיות, לצורך קבלת שירותים במסגרת תפקידי הרשות.

   • מסלול תמיכה: בדומה לרשויות מקומיות, משרדי הממשלה מתאימים מבחני תמיכה, נהלי תקצוב וקולות קוראים, בצורה שייכללו אפשרות לתקצוב אשכולות. הוראת תכ”מ מס’ 6.2.0.1 (תמיכות בגופים אחרים), חלה גם על אשכולות.

7. מקורות חיצוניים נוספים. האשכול רשאי לפעול לגיוס מקורות מימון נוספים, ובכלל זה תרומות מקרנות פילנתרופיות, גופים בין-לאומיים, מוסדות מחקר, ארגונים חברתיים או מוסדות ציבוריים. מקורות אלו עשויים לשמש כמנוף לצמיחה, חדשנות, וחיזוק האיתנות התקציבית של האשכול.

8. הכנסות עצמיות מהיטלים ואגרות. אשכול הפועל לפי חוק איגודי ערים, ובכפוף להסדרים מתאימים, רשאי לגבות אגרות או היטלים מכוח חוקי עזר המאושרים כדין. כמו כן, האשכול רשאי להפעיל מיזמים כלכליים מניבים, אשר יוצרים הכנסה שוטפת או חד-פעמית, למשל באמצעות השכרת נכסים, הפעלת שירותים מקצועיים או הפעלת מערכות אזוריות בתחומי תשתית, פינוי אשפה, ניהול מים, תחבורה, תרבות ועוד.

לשאלות נוספות או להתייעצויות, צרו קשר עם עורך דין רשויות מקומיות. משרד וולר ושות’.