פגיעה בקופה הציבורית – טענת “הגנת התקציב”

אחת מהטענות הנפוצות ביותר של רשויות מקומיות, בכתב ההגנה בתביעות המוגשות כנגדן, היא מפני “פגיעה בקופה הציבורית”. כלומר, הרשות המינהלית מתגוננת מפני השבת כספים, בטענה שתמציתה שההשבה יכביד על תקציבה ויפגע בפעילותה התקינה. כפועל יוצא מכך, ינזקו הנזקקים לשירותיה של הרשות. טענה זו, על פניו, מעדיפה את טובת הכלל והציבור כולו, ואת המשך תפקודה התקין של הרשות, על פני זה של הנפגע. בתמצית, מתבססת הגנה זו על החשש כי חיוב הרשות בהשבה וכי כתוצאה מכך יינזק גם הציבור הנזקק לשירותיה. לחשש זה משקל רב במיוחד מקום שמדובר בהשבה של תשלומי חובה שנגבו מנישומים רבים, שאז עשוי היקף ההשבה להיות גדול. בעבר, טענת הגנה זו של פגיעה חמורה בתקציב, מצאה אוזן קשבת בבית המשפט בישראל. בעוד שבעבר נהגה גישה מכבידה ביחס לאפשרות ההשבה של תשלומים ששולמו ללא עילה, הרי שעם הזמן, חלה “תפנית חדה” בגישת הפסיקה בעניין זה. סקירה.

טענת הגנת התקציב

אימוץ עמדת הגופים המינהליים

בבג”ץ 170/87 אסולין נ’ ראש עיריית קריית גת, שעסק בנושא השבת ארנונה לתושב, קבע בית המשפט כי –

“כשמדובר בתקיפת פעולת הרשות בנושא שיש לו השלכות על התקציב שלה (וכזו היא הטלת ארנונה וגבייתה), עבור הזמן עלול לפגוע באינטרסים של הרשות ושל הכלל… המסים הנגבים על-ידי הארנונה מהווים חלק נכבד מהתקציב של הרשות. ביטול החלטת הרשות המטילה את הארנונה לקראת סוף שנת הכספים או אף באמצעיתה, לאחר שסכומי הארנונה נגבו והוצאו למימון השירותים העירוניים במסגרת התקציב של אותה שנה, יפגע באינטרסים הן של הרשות והן של כלל תושבי העיר. ביטול החלטת הרשות והקביעה שגביית הארנונה אינה חוקית יביאו לחיובה להחזיר את אשר גבתה ביתר, דבר שתוכל לעשותו רק מתוך התקציב של השנים הבאות. אם כך יקרה, לא יהיה באפשרותה של הרשות לספק לתושבים את השירותים הראויים, אלא אם תוכל, במסגרת החוק, להגדיל את שיעורי הארנונה בשנים הבאות. כך או אחרת ייפגעו גם הרשות, גם התושבים.”

עמדה זו הובעה בעבר גם ב-ע”א 33/72 ל’ פרומין ובניו בע”מ נ’ מנהל המכס והבלו; ו-ע”א 3602/97 נציבות מס הכנסה ומס רכוש נ’ שחר.

נימוק נוסף בזכות ההכרה בהגנת התקציב, הוא החשש כי חיסרון הכיס שייגרם לרשות בעקבות חיובה בהשבה “יגולגל” בסופו של דבר אל הציבור, למשל באמצעות מיסים או אגרות. מהלך של הטלת מס לשם השבת “מס” שנגבה שלא כדין טומן בחובו חסרונות משמעותיים. ראשית, מבחינת הנזק שייגרם לציבור, שיידרש לשאת בעלויות. שנית, יש בכך כדי לכרסם באפקט ההרתעתי אותו (בין השאר) מבוקש להשיג באמצעות חיובה של הרשות בהשבה במקרים אלה. לבסוף, אף כעניין מעשי, עשויה תוצאה מעין זו לעקר את ההיגיון שביסוד ההשבה. ע”א 180/99 מנהל מס קנייה נ’ טמפו תעשיות בירה בע”מ, פ”ד נז(3) 625 (2003).

חובת ההשבה 

אל מול האסכולה המכירה ב”הגנת התקציב” כהגנה ראויה, התייצבה אסכולה המתנגדת בכל תוקף להכרה בעילת הגנה זו. בראש הנימוקים, חוסר הצדק הכרוך במתן אפשרות לרשות ליהנות מפירות הגבייה הבלתי-חוקית, חשיבותו של עיקרון החוקיות והצורך להגן על זכויותיו של האזרח מפני כוחו העודף של השלטון. בנוסף, לפי קו הטיעון האמור, היקפה הרחב של הגבייה הבלתי חוקית דווקא מבליט את חומרת מעשיה של הרשות ואת אי ההגינות הכרוכה בהותרת הכספים בידיה, ואין הוא מהווה שיקול לקולה. עוד ניתן לטעון כי הרשות יכולה לפזר את הנזק שייגרם לה כתוצאה מהשבה, ואין זה צודק שהפרט שעל חשבונו נעשתה ההתעשרות, יישא לבדו בעלות.

ב-ע”א 412/54 עירית ת”א-יפו נ’ חברת “ארמון אהרונוביץ 3” בע”מ, פ”ד י 1835, קבע מ”מ הנשיא השופט ש’ ז’ חשין כי – 

“… רשות ציבורית אינה חייבת להחזיר כספים שבאו לקופתה במסגרת התקציב, שעל-פיו היא גובה הכנסות משוערות ומוציאה הוצאות ממשיות. דעה זו אינה חדשה. היא צרתה של הדעה שהובעה על-ידי בני-סמך רבים, ושנזכרה כבר לעיל, כי במקום שאין שני צדדים עומדים בדרגה שווה, אין למוֹד אותם באַמת-מידה שווה. דעה זו… מבוססת, כביכול, על טובת הכלל: בהתחשב בצורך שכספי ציבור הנועדים להוצאה מיידית לתועלת הציבור יהיו חפשים מתביעותיהם של אלה אשר תרמו להם, וכדי להבטיח את השימוש היעיל יותר לכלל, מן הדין ומן התבונה לרפות את ידיהם של הללו בבואם לאחר זמן לפני הרשות הציבורית בטענה שהמס ששילמו אינו חוקי, ולזרוע מכשולים בדרכם כשיאמרו לתבוע את כספם חזרה באמצעות בית-המשפט… לעומת דעה זו נשאלת השאלה: למה זה ייגרע חלקו של מי שציית לשלוחי החוק, ופרע לקופת הרשות את המס שנדרש לשלמו, ומדוע יש להפלותו לרעה ממי שאטם אזנו מבראשית ולא שת כלל את לבו לדרישות הרשות שבאה בשם החוק?”

חובת הרשות בהשבה

השאלה האם ראוי להכיר בהגנת התקציב במסגרת דיני עשיית עושר נדונה והוכרעה כבר ב-ע”א 1761/02 רשות העתיקות נ’ מפעלי תחנות בע”מ, פ”ד ס(4) 545 (2006). נקבע שם כי ראוי להכיר ב”הגנה תקציבית” בנסיבות בהן גבתה הרשות כספים בחוסר סמכות, אך הדבר ייעשה באופן זהיר ומסוייג. על מנת שתתקבל הגנת התקציב על הרשות להוכיח שחיובה בהשבה יפגע בתקציבה משמעותית וכי לא קיימות חלופות לצמצום הפגיעה. אין די בטענות בעלמא. בתי המשפט סרבו באופן עקבי לפטור רשויות שלטוניות מחובת השבה מקום שלא הונחה תשתית ראייתית ראויות לפגיעה בתקציב.

בדנ”א 7398/09 עיריית ירושלים נ’ שירותי בריאות כללית כתב כב’ נשיא בית המשפט העליון (בדימ’) גרוניס כי: “אין בטעם זה כדי להצדיק הימנעות מהכרה עקרונית בקיומה של עילת השבה בגין גביית כספים בחוסר סמכות….המענה לחששות ה’תקציביים’ צריך להימצא בשלב ההגנות מפני חובת ההשבה…“.

גם בפסיקה שבאה בעקבות פסק הדין בפרשת רשות העתיקות, סרבו בתי המשפט, באופן עקבי, לפטור רשויות שלטוניות מחובת השבה מקום שלא הונחה תשתית ראייתית ראויה לפגיעה בתקציבן. ב-ע”א 2306/04 תשתיות נפט ואנרגיה בע”מ נ’ מועצה מקומית קרית טבעון, חויבה מועצה מקומית להשיב כספי ארנונה שגבתה שלא כדין. ב- ע”א 6705/04 בית הרכב בע”מ נ. עיריית ירושלים [פורסם בנבו] (2009) נדונה השבתם של כספים שנתקבלו במסגרת חוזה בטל. ב-רע”א 6727/10 עיריית אופקים נ’ האוסף חברה לשירותים בע”מ [פורסם בנבו] צוין, כי עצם היותה של עירייה רשות ציבורית אינה מקנה לה חסינות מפני השבה או זכות יתר על פני חייבים אחרים. 

התשתית המשפטית הראויה בטענת הגנת התקציב

חילוקי הדעות בסוגיית התקציב כעילת הגנה משקפים דילמה קשה ואמיתית בשאלת חובתה של רשות להשיב כספים אשר גבתה שלא כדין, וביחס שבין חובה זו לבין נזק חמור העלול להיגרם לפעילותה התקינה אם תאולץ להשיב כספים. בית המשפט העליון פסק כי ראוי להכיר ב”הגנה תקציבית” בנסיבות בהן גבתה הרשות כספים בחוסר סמכות, אך הדבר ייעשה באופן זהיר ומסוייג. מדובר באיזון ראוי בין הצורך להימנע מפגיעה כלכלית חמורה ברשות, בעקבות חיובה בהשבה באופן בלתי מבוקר, לבין הצורך להבטיח כי הגנה זו לא תנוצל לרעה ותחול רק במקרים בהם הדבר אכן נדרש, וכשהחשש לפגיעה ברשות הוא ממשי וכבד.

על מנת שניתן יהיה לטעון טענת הגנת התקציב, ופגיעה בקופה הציבורית, על הרשות המינהלית –

• להביא ראיות, ולתמוך זאת בתצהירים. יש להוכיח זאת, כלשון בית המשפט, ב”עובדות ובמספרים”. טענה שתטען בעלמא, ככל הנראה תדחה. עם זאת, ב-ע”א 9631/05 ארד נ’ מדינת ישראל, העירה כב’ השופטת א’ פרוקצ’יה כי הטענה של מעמסה כספית טעונה אומנם בדרך כלל ביסוס פרטני בראיות. אך “במקום שקשה לבנות אומדן על בסיס מצבים פוטנציאליים העשויים להוליד דרישות השבה, ניתן להסתפק בהערכה כללית המתבססת על מציאות החיים”.

• להוכיח שחיובה בהשבה, יפגע בתקציבה באורח משמעותי, ושלא קיימות חלופות לצמצום הפגיעה.

משרד עורכי דין רשויות מקומיות

למשרד עורכי דין וולר ושות’ ניסיון עשיר בייעוץ משפטי לרשויות מקומיות ולתאגידים עירוניים. עו”ד רועי וולר, לשעבר מנכ”ל מועצה אזורית, משמש כיועץ משפטי לרשויות מקומיות, באופן שוטף ולצורך ביצוע פרויקטים. במקביל, מלווה המשרד חברות, עסקים ואנשים פרטיים, בתביעות ובעתירות כנגד רשויות מקומיות. למידע נוסף, התייעצות, היערכות מקדימה ולקבלת חוות דעת, צרו קשר, כבר עכשיו.