ארנונה היא מס, המוטל בידי הרשות המקומית על המחזיק בנכס (בעל הנכס או השוכר בנכס). מטרתה של הארנונה לממן את הפעילויות השונות של הרשות המקומית. סוגי הנכסים עליהם מוטלת הארנונה הם בנין, אדמה חקלאית, וקרקע תפוסה (כמשמעותם בסעיף 269 לפקודת העיריות) הנמצאים בתחום שיפוט הרשות המקומית. תעריפי הארנונה נקבעים בצו הארנונה, אותו מאשרת, מדי שנה, מליאת הרשות המקומית. עם זאת, בתקנות ההסדרים במשק המדינה נקבעו סכומי מינימום ומקסימום החלים על כל הרשויות המקומיות ואין הן רשאיות לחרוג מסכומים אלו. שיעורי הארנונה נקבעים בצו המסים הנקבע ומאושר מידי שנה על ידי מועצת הרשות המקומית לגבי כל סוג נכס.
מאז חקיקת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ”ג-1992, הפך תחום הארנונה לזירה משפטית דינמית ומורכבת, המאתגרת את בתי המשפט, הרשויות המקומיות והנישומים כאחד. המתח המובנה בין הצורך של הרשויות המקומיות במקורות מימון יציבים לבין זכויות הקניין והשוויון של הנישומים, יוצר מארג סבוך של סוגיות משפטיות. אלה כוללות, בין היתר, שאלות הנוגעות לסיווג נכסים, חישוב שטחי חיוב, קביעת תעריפים, מתן הנחות ופטורים, וכן סוגיות פרוצדורליות הקשורות בהשגות וערעורים.
ארנונה בראי תקציב הרשות המקומית
כ-80% מהכנסותיהן העצמיות של הרשויות המקומיות מקורם בגביית ארנונה. בבדיקת איתנותה הכספית של הרשות, ניתן מקום מרכזי למדד שיעור גביית ארנונה נטו. תבחין לאיתנותשל רשות מקומית הוא גביית ארנונה נטו בשיעור העולה על 80% מחיובי הארנונה השוטפים בכל אחת משלוש השנים שקדמו לשנת הכספים. שיעורי גבייה גבוהים הם ביטוי למינהל תקין, והם משקפים חלוקה שוויונית של נטל המס. בשנים האחרונות, נרשמת עליה בשיעור גביית הארנונה ברשויות, כאשר במגזר הלא-יהודי חל השיפור הגדול ביותר. בסבירות גבוהה כי החלטות הממשלה משנת 2011, לפיהן חלק ממענק האיזון יותנה ביעדי גביית ארנונה, תרמו לשיפור בשיעור הגבייה. ההתניה ביעדי גבייה של ארנונה חלה גם על קבלת כספים מהקרן לצמצום פערים שהוקמה בשנת 2017.
ארנונה – מס או אגרה?
הארנונה מהווה מקור הכנסה מרכזי בתקציב הרשות, ומסייעת במימון הפעולות והשירותים הציבורים אותם מספקת המועצה. בהתאם לקביעת בית המשפט העליון (בג”ץ 764/88 דשנים וחומרים כימיים בע”מ נ’ עיריית קריית אתא), הארנונה נחשבת למס (ולא אגרה), כך שאין מתחייבת זיקה בינה ובין רמת השירותים הניתנים לנישום. אי לכך, אין להתנות את החובה לשלם את הארנונה במתן אותו שירות. בבג”ץ 6741/99 יקותיאלי נ’ שר הפנים, שב וציין בית המשפט העליון את השירותים שעל הרשות המקומית לספק, שבגינם משולמת ארנונה (“שירותי הליבה” או “סל שירותים מוניציפאליים“), וזאת מבלי ליצור זיקה מימונית ישירה בין שני החלקים. תושבי הרשות המקומית נהנים ממכלול של שירותים שונים שמסופקים להם על ידי הרשות המקומית והממומנים באמצעות הארנונה, אך תמורה זו הינה עקיפה ואינה קשורה לגובה תשלום המס.
אף שלא קיימת זיקה ישירה בין סכום הארנונה לבין השירות הניתן תמורתה, זיקה כלשהי חייבת להתקיים. שהרי, אם לא כן, נשמטת ההצדקה מתחת להטלתה של הארנונה על הנישומים. הזיקה הקיימת היא, כי הרשות המקומית מחויבת לספק לתושבים ולמגזר העסקי את השירותים המוניציפליים המוטלים עליה.
היעדר מתאם בין רמת השירותים לתעריף הארנונה שנגבה מנכס בולט בעיקר בתעריפי הארנונה למגורים ובתעריפי הארנונה למשרדים ומסחר. בכל הנוגע לתעריפי הארנונה למגורים, מקובל לחשוב כי אינם מכסים על פי רוב את העלויות של שירותים לבעלי הנכסים, ובכללם חינוך, רווחה, תרבות וכו’, לעומת תעריפי הארנונה למשרדים ומסחר, שהם גבוהים יותר מעלות השירותים שניתנים לבעלי נכסים אלו.
מקורות גביית הארנונה
גביית ארנונה בשטחי ישראל החלה עוד בימי המנדט הבריטי בשנת 1934. הגביה הוסדרה בפקודת העיריות, ובפקודת מסי עירייה ומסי ממשלה, 1938. החל משנת 1992, הוסדרה סמכותה של הרשות המקומית להטיל ארנונה על נכסים שבתחום שיפוטה בין היתר בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ”ג–1992 (חוק ההסדרים), ובתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) שהותקנו משנת 1992 ואילך.
מועדים לתשלום הארנונה
חיוב הארנונה הינו שנתי, ומתייחס לתקופה שבין יום 1 בינואר ליום 31 בדצמבר של אותה שנה. ככלל, המועד לתשלום השנתי של הארנונה הינו ה- 1 בינואר של אותה שנה. על מנת להקל על תושבי הרשות המקומית, רשאיות הרשויות המקומיות לאפשר הסדרי תשלום שונים לתקופה שלא תעלה על שנה ממועד החיוב. תשלום ארנונה שלא שולם תוך שלושים יום מהמועד שנקבע לתשלומו ובכלל זה אי תשלום כאמור לפי הסדר תשלומים, יחויב בתוספת תשלומי פיגורים.
השגה על חשבון הארנונה
הוראות בנושא ההשגה נקבעו בחוק הרשויות המקומיות (עררים על קביעת ארנונה כללית), התשל”ו – 1976, והם קובעים כך:
השגה בפני מנהל הארנונה
השגה לבית המשפט – הגשת תובענה
השגה לוועדת הערר
- סדרי הדיון של וועדת הערר. הוועדה רשאית לדון בערר ולהחליט בו על יסוד החומר בכתב שהובא לפניה ובהיעדרם של בעלי הדין, אם אף אחד מהם לא ביקש בכתב להתייצב לפניה על מנת להשמיע טענותיו. בהתאם לתקנות, ביקש אחד מבעלי הדין להתייצב לפני הוועדה או החליט יושב ראש הוועדה להזמין את בעלי הדין, ייקבע מועד לשמיעת הערר. בעת הדיון, הוועדה תשמע תחילה את טענות העורר ולאחר מכן את טענות מנהל הארנונה. הוועדה רשאית, ככל שהדבר ייראה בעיניה, להתיר לעורר להשיב לטענות מנהל הארנונה. בפועל, ועדות הערר נוהגות לקבל החלטות רק לאחר דיון שנערך בנוכחות הצדדים. עיקרי הדברים בדיון יירשמו בפרוטוקול. הוועדה רשאית לדרוש מבעל דין שיגיש לה תצהיר לאימות העובדות, שעליהן הוא מסתמך בערר או בתשובה.
- החלטת וועדת הערר. החלטת הוועדה תהיה מנומקת, תיערך בכתב ותיחתם בידי חברי הוועדה. בגוף ההחלטה יצוין, כי החלטת הוועדה נתונה לערעור לפני בית המשפט לעניינים מינהליים, בתוך 45 ימים ממועד המצאת ההחלטה לצדדים.
ערעור או עתירה מינהלית
על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה, ניתן להגיש ערעור לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, באזור בו מצוי הנכס. הטעמים הנפוצים לכך יהיו מתן החלטה בחוסר סמכות של וועדת הערר, חיוב רטרואקטיבי (למפרע), התיישנות ושיהוי בחיובי הארנונה, החלטה בחוסר סבירות, אפליית הנישום על ידי הרשות, הבטחה שלטונית שניתנה על ידי הרשות המקומית, ועוד. כלל, המועד להגשת ערעור על החלטת ועדת ערר הוא 45 יום מהמועד בו הומצאה ההחלטה לנישום, או 45 ימים מהיום בו הנישום ידע על ההחלטה של ועדת הערר, גם אם זו לא הומצאה לו כדין, לפי המוקדם מביניהם.
לעיתים, יעלה צורך להגיש עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי, כאשר הרשות המקומית, או וועדת הערר, אינן משתפות פעולה עם הנישום, ואף מתעלמת ממנו. במסגרת הליך זה, הנישום יכול לבקש סעד של מתן צו ביניים דוגמת צו עשה, להורות על הקפאת המצב, למנוע מהרשות לבצע עיקולים, לבצע פעולות אכיפה וכיוצ”ב. עתירה זו תוגש במהירות האפשרית, ללא כל שיהוי, ולכל המאוחר 45 יום לאחר שנודע לעותר על ההחלטה אותה הוא רוצה לתקוף.
טעמים נפוצים להגשת השגה:
- זהות המחזיק. “המחזיק” לצורך החיוב בארנונה הינו אותו אחד שבנסיבות העניין הוא בעל הזיקה הקרובה ביותר אל הנכס. אין זו החזקה פיסית בפועל דווקא, אלא באה להבחין בין סוגי המחזיקים השונים בינם לבין עצמם ולדרג אותם. מקום שיש ‘מחזיקים’ מקטגוריות שונות (כגון, גם ‘בעל’ וגם ‘שוכר’), תחול חובת התשלום על זה מביניהם, שיחסית לאחרים הינו בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס.
- שטח הנכס בפועל אינו תואם את השטח המחויב.
- סוג הבניין אינו תואם את החלטת מועצת הרשות.
- סוג האזור אינו תואם את החלטת מועצת הרשות. בחלק מהרשויות המקומיות קיימים אזורי חיוב, שלכל אחד תעריף שונה. אם לנישום טענה, כי הנכס המחויב מצוי באזור אחר מכפי שנקבע בהודעת התשלום, ניתן לטעון זאת בפני מנהל הארנונה.
- השימוש הנעשה בנכס בפועל אינו תואם את השימוש המחויב.
- המחויב בארנונה אינו המחזיק בנכס. כידוע, החבות לשלם ארנונה לרשות המקומית בגין נכס חלה על המחזיק בנכס. לצורך גביית ארנונה מן המחזיקים, מקיימות הרשויות רישומים בדבר זהות המחזיקים בנכס שבתחומן. רישום זה ניזון מהנתונים המצויים אצל הרשויות ומהודעות הנמסרות לרשות המקומית או לכל רשות אחרת מעת לעת. בהתאם לסעיפים 325 ו-326 לפקודת העיריות, על הבעלים ועל המחזיק בנכס מוטלת החובה להודיע בכתב לרשות על שינוי בזהות המחזיק. כל עוד לא נמסרה הודעה כזו יהיה המחזיק חייב בתשלום הארנונה בגין הנכס.
חיוב ארנונה רטרואקטיבי
דיני המס בישראל קובעים, כלל, כי לא ניתן לגבות מס באופן רטרואקטיבי, למעט חריגים המעוגנים מפורשות בחוק. גם בתחום הארנונה, לא ניתן לשנות את כללי המיסוי רטרואקטיבית, בדרך של חקיקה ראשית, צווים, צווי ארנונה, סיווגים, תעריפים או שיטת מדידה, אלא בהוראה מפורשת בחוק, ובכפוף לאישור מראש של שר הפנים ושר האוצר. “חיוב רטרואקטיבי בארנונה“, הוא כל חיוב ארנונה שחל בדיעבד, על תקופה שכבר יצא לה חיוב שונה. אם יצאה לשנה מסוימת שומת ארנונה בסכום מסויים, כל שומה עם תיקון חיוב ארנונה שתצא לאחר מכן ותשנה את החיוב לאותה השנה (“שומה מתקנת”) מהווה חיוב רטרואקטיבי. ככלל, חיוב רטרואקטיבי אינו תקף. אולם, קיימת פסיקה לפיה הארנונה היא מס שנתי, ולכן ניתן לתקן שומת ארנונה, במהלכה של אותה השנה.
סמכות הרשות המקומית לערוך שינויים רטרואקטיביים בשומת הארנונה
בג”צ 5760/93 פלונית נ’ גילה הרץ, דן בשאלת שינוי החלטה של גוף מנהלי, כאשר יש בכך כדי להרע את מצבו של הפרט. בפסק דין זה, קבע בג”צ כי עומדים כאן שני אינטרסים סותרים זה את זה. מחד גיסא, קיים האינטרס של הפרט לשמור על הזכויות שהתגבשו בידיו עקב החלטתה הקודמת של הרשות. זהו עקרון הסופיות, המגן על האינטרס שלפיו יש לשים קץ להתדיינויות. מאידך גיסא, עומד האינטרס הציבורי – גביית מס אמת, וקיום החוק באופן שוויוני.
בהסתמך על הפסיקה הנ”ל, ב-עמ”נ (ת”א) 270-08 חניוני קפלן בע”מ נ’ מנהל הארנונה של עיריית רחובות, קבע בית המשפט המחוזי כי –
“… פתוחה בפני הרשות האפשרות לבצע שינוי בשומת הארנונה, וזאת בהתאם לעקרונות הכלליים בדבר שינוי החלטה מנהלית. עם זאת, על רשות השוקלת לשנות את חיובי הארנונה למפרע להביא בחשבון את אינטרס הפרט לצד האינטרס הציבורי בגביית המס. בעת קבלת ההחלטה על גבייה למפרע, יש למנות את משך הזמן לגביו תבוצע התחולה למפרע, לברר את העובדות לאשורן ובנוסף, להתחשב גם במידת אחריותו של הנישום למצב. מכאן שאין איסור גורף לתקן למפרע חיובי הארנונה. עם זאת, רק במקרים מיוחדים קיימת הצדקה לשינוי רטרואקטיבי של חיוב הארנונה, וכל מקרה יבחן לגופו.”
מי הגורם לטעויות בשומת הארנונה?
בשורה ארוכה של פסיקות, דנו בתי המשפט במקרים בהם ביקשה הרשות להטיל חיוב רטרואקטיבי על הנישום, וניסו להבצע הבחנה מיהו הגורם שיש לייחס לו את ביצוע הטעות בשומת הארנונה. וכפי שמסכם י’ זמיר, הסמכות המנהלית:
“לעניין זה עשוי להיות הבדל בין טעות שנגרמה באשמת הרשות המינהלית לבין טעות שנגרמה באשמת האזרח. אמנם גם בטעות שנגרמה באשמת הרשות המינהלית ניתן לתקן את הטעות או לבטל את ההחלטה, אולם זאת רק בנסיבות מיוחדות או אם קיים אינטרס ציבורי מיוחד בתיקון הטעות, כגון, שכתוצאה מן הטעות עלול להיגרם לציבור נזק חמור. ההסבר לכך כפול. ראשית, האזרח רשאי להניח כי הרשות ערכה את הבדיקות הנדרשות, ואינו צריך לחשוש שהכל ייפתח מחדש בשל טעות גרידא. שנית, הרשות המינהלית צריכה לקבוע לעצמה סדרי עבודה נאותים, המבטיחים שהבדיקות הנדרשות יערכו לפני מתן ההחלטה ולא לאחר מכן. שונה המצב כאשר החלטת הרשות נפגמה באופן מהותי מחמת הטעיה או מרמה על ידי האזרח”.
בתי המשפט ביצעו הבחנה באשר לזכותה של הרשות המקומית לדרוש תשלומי ארנונה רטרואקטיביים:
- מקור הטעות – במחדלי הרשות המקומית. במילים אחרות, כאשר הרשות המקומית ידעה (או יכלה היתה לדעת) על השטח המלא, בזמן אמת, אך לא הוציאה שומה נכונה. לדוגמה, מקרים בהם טעתה הרשות בגודל הנכס, בשימוש בנכס, בסיווג הנכס, לא שלחה הודעות או דרישות, ועוד טעויות מנהליות שונות, וכעת היא מבקשת לתקן את הטעות. במקרים אלו, במקרים אלו – ככל שהם מגובים בראיות מטעם הנישום (צילומים ישנים, מדידות קודמות, דרישות תשלום קודמות, התכתבות עם הרשות), ייטה בית המשפט לבטל את החיוב הרטרואקטיבי, בשל הסתמכות הנישום. וראה לעניין זה ע”א 957/97 המועצה המקומית עילבון נ’ מקורות חברת מים בע”מ; ת”מ (ת”א) 275/09 מנרב תעשיות (1983) בע”מ נ’ מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו; ו-עע”מ 1164/04 עירית הרצליה נ. דניאל יצחקי ואח’.
- מקור הטעות – בפעולה של בעלי הנכס. לשם הדוגמה, בניה ללא היתר, חריגת בניה, בניה שהוסתרה מהרשות (קומת גלריה בבית, פיצול דירות), שימוש אחר מהמותר וכיוצ”ב. במקרים אלו קיים לנישום אשם כלשהו, שעשוי להפוך את החיוב הרטרואקטיבי למוצדק. וראה ע”א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע”מ נ’ עיריית טירת הכרמל.
תעריפי מינימום ומקסימום לסווגים השונים
על מנת להילחם באינפלציה הדוהרת, הוקפאו בשנות השמונים של המאה העשרים תעריפי הארנונה (“דיני ההקפאה”, מכוח סעיף 10 לחוק לייצוב המשק, התשמ”ה-1985). בתקנות ההסדרים במשק המדינה לשנת 1993, נקבעו סיווגים עיקרים לקביעת תעריפי ארנונה, ומהם נגזרו סיווגי המשנה. עוד נקבע כי נקבע כי רשויות מקומיות רשאיות לעדכן את שיעור עליית הארנונה (“הטייס האוטומטי”) בהתאם לנוסחת עדכון הקבועה בדין. נוסחה זו מביאה בחשבון את שיעור עליית המדד ואת עליית השכר במגזר הציבורי וכן מקדם התייעלות. רשות מקומית אשר מעוניינת לשנות את תעריף הארנונה מעבר לנוסחה – אינה רשאית לעשות כן, אלא לאחר קבלת אישור חריג של שר הפנים ושר האוצר. במילים אחרות, במצב החוקי נכון להיום, תקנות הארנונה לא מאפשרות את שינוי שיטת המדידה או את שינוי הסיווגים. איסור זה נולד כדי לבלום את סמכויות הרשויות בהעלאת ארנונה, במטרה למנוע “משחקים” בהעלאת הארנונה. במקביל, הרשות אינה רשאית לחרוג מתעריפי המינימום והמקסימום, לסיווגים השונים.
אישור חריג להטלת ארנונה
מועד אישור הבקשה לאישור חריג
מדי שנה נקבע בדין שיעור עדכון הארנונה לעומת השנה הקודמת. שיעור העדכון (“הטייס האוטומטי”) נקבע בחוק ההסדרים משנת 2007 מתעדכנים תעריפי הארנונה ברשויות המקומיות מדי שנה. והוא תוצאה של חיבור מחצית שיעור עדכון המדד ומחצית שיעור עדכון מדד השכר הציבורי. בעשור האחרון, הסתכם שיעור העדכון בכ-17% נומינלית, דהיינו כ-1.7% לשנה בממוצע.
רשות מקומית רשאית להגיש בקשה לאישור חריג להטלת ארנונה, דהיינו העלאה או הפחתה שלא על פי שעור העדכון שנקבע בדין, או שינוי סיווג הנכס. בקשה זו צריכה להתאשר על ידי שרי הפנים והאוצר. בהתאם לסעיף 276 לפקודת העיריות, החלטת מועצה בדבר הטלת ארנונה כללית תתקבל לא יאוחר מיום 1 ביולי שלפני שנת הכספים שלגביה מוטלת הארנונה. בשנת 2014, אישרה וועדת הכספים של הכנסת תיקון לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס”ז – 2007, כך שהמועד האחרון להגשת הבקשות יהא עד שבועיים מהמועד האחרון לקבלת החלטה במליאה. רשות מקומית שהגישה למשרדי הפנים והאוצר בקשות לאישור חריג והן טרם אושרו, תמשיך לחייב בארנונה לפי התעריף הקיים.
נוהל הגשת בקשה לאישור חריג
חוזר מנכ”ל משרד הפנים 1/2000 קבע, לראשונה, את נוהל הגשת בקשה לשינוי סיווג או תת-סיווג או העלאה חריגה או הפחתה חריגה. החל משנת 2010, משרד הפנים מפרסם את הקווים המנחים לבדיקת בקשות לאישור חריג בארנונה – השיקולים המרכזיים בבדיקת הבקשות שיינתן להן משקל בכל מקרה לגופו ועל פי נסיבותיו.
על פי נתוני מבקר המדינה, בכל אחת מהשנים 2018 – 2023 הגישו בממוצע כ-36% מהרשויות המקומיות בישראל בקשות לאישור חריג. ברי, עצם הגשת בקשות חריג לעשרות רשויות, מעידה על הצורך בבחינה מחדש של שיטת הארנונה. בית המשפט העליון התייחס אף הוא לנושא, ב-בג”ץ 4150/08, עיריית כפר סבא נ’ שר הפנים ושר האוצר, והמליץ כי “הגיעה העת להסדרה כוללת של נושא תעריפי הארנונה באופן ארצי, הוגן ושוויוני, תחת הסדרה מקומית לא שוויונית וכטלאי על גבי טלאי“. מבקר המדינה ממליץ (דו”ח על הביקורת בשלטון המקומי, התשפ״ג-2023), נוכח עשרות הבקשות לאישור חריג שהרשויות המקומיות מגישות בכל שנה, כי משרדי הפנים והאוצר, בשיתוף הרשויות המקומיות, יבחנו מחדש את כל סוגיית האישור החריג, ובכלל זה יפעלו לגבש פתרון זמני לשלב הביניים. המספר הגדול של הבקשות בכל שנה עלול לשמש אמצעי לעקיפת המנגנון והתכלית של דיני ההקפאה.
השוואת תעריפי הארנונה
משרד הפנים בוחן את תעריפי הארנונה בהתאם למודל להשוואת תעריפים. מודל זה בוחן את התעריפים המבוקשים במסגרת בקשות הרשויות המקומיות לאישורים חריגים, באמצעות השוואה לתעריפים ברשויות דומות וסמוכות, לפי הפרמטרים של דירוג חברתי כלכלי ודירוג פריפריאליות. המודל עצמו מתעדכן משנה לשנה בהתאם לנתונים העדכניים של הרשויות המקומיות.
נושא מדידת השטח שעליו מוטלת הארנונה נדון בדוח מבקר המדינה 51ב’ לשנת 2000. בדו”ח זה קבע המבקר כי “בשל שיטות המדידה השונות, קשה לתושבים להשוות בין חיובי הארנונה ביישובם לבין חיובי ארנונה ביישובים אחרים, ואין שקיפות בעניין זה כלפי תושבי הרשות… כיוון ששטח הנכס החייב בארנונה תלוי בשיטת המדידה שבה נוהגת הרשות המקומית, נוצרים פערים של עשרות אחוזים בין רשות לרשות מעצם שיטת המדידה“. עוד קבע המבקר כי על משרד הפנים לפעול, במסגרת בחינה מחודשת של תעריפי הארנונה, לקביעת שיטה אחידה למדידת שטח הנכס לצורך חישוב הארנונה.
דו”ח מבקר המדינה לשנת 2014, המשיך לעסוק בסוגיית הארנונה. משרד המבקר לא מצא את מערכת הנימוקים, הסיבות וההצדקות ההגיוניות לשיעורי הארנונה המוטלת הלכה למעשה על-ידי הרשויות המקומיות. בדו”ח זה נקבע, בין היתר, כי “כל רשות מטילה ארנונה בשיטה התוספתית, מבלי שנבחן סרגל הצרכים הדרוש לה למימון פעילותה”.
חישוב שטח הנכס
חיובי הארנונה של הרשות המקומית מושתתים, בין היתר, על חישוב שטח הנכס, במכפלת התעריף לאותו אזור ולאותו סוג הנכס. אלא שנכון להיום, לא נהוגה בכלל הרשויות המקומיות שיטת מדידה אחידה לצורך חישוב שטח הנכס לעניין תשלום הארנונה. משמע, כל רשות בחרה לעצמה שיטת מדידה, מבין השיטות הבאות:
- חישוב “נטו-נטו”. במסגרתו, נמדד שטח הפנים של הדירה, כולל חדרי שירות ומרפסות סגורות ולמעט קירות חיצוניים ופנימיים, מרפסות פתוחות, חדרי מדרגות, מרתפים משותפים, חדרי כניסה, מקלט ומוסך. שיטה זו גם מכונה גם שיטת ה”ספונג’ה”, והיא מתייחסת לשטח המחיה האמיתי והמדויק ביותר.
- חישוב “נטו”. במסגרתו, נמדדים השטחים הפנימיים של הנכס, כולל קירות פנימיים וללא שטחים משותפים.
- חישוב “ברוטו”. במסגרתו, נמדד שטח הפנים של הדירה כולל חדרי מגורים, פרוזדורים, אולם כניסה, מרפסות מקורות, חדרי שירות ובנייני עזר, קירות פנימיים, מרפסות ושטחים מקורים, לא כולל קירות חיצוניים ושטחים משותפים (מקלט, חנייה, חדר כניסה, חדר מדרגות ומבני עזר).
- חישוב “ברוטו-ברוטו”. במסגרת חישוב זה, נמדד כל השטח המקורה במבנה, לרבות קירות חיצוניים ופנימיים, מרפסות פתוחות, חדרי מדרגות, שטחים משותפים, חדרי כניסה ומחסן המשמש את הבניין או המקלט.
מבין שיטות המדידה, הנפוצה ביותר ברשויות המקומיות היא חישוב “ברוטו-ברוטו”. בשיטה זו משתמשות למעלה מ-85% מהרשויות המקומיות. שיטת מדידה זו מקלה באופן משמעותי על מדידת שטח הנכס, מכיוון שאין צורך בכניסה למבנה אלא די במדידה חיצונית פשוטה, אשר יכולה להיעשות באמצעים טכנולוגיים זמינים.
אופן מדידת השטח
אופן מדידת השטח שעליו מוטלת הארנונה מוסדר בכמה דברי חקיקה, ובהם סעיף 287 לפקודת העיריות [נוסח חדש], הקובע –
“לעניין ארנונה רשאי מי שהוסמך לכך על ידי ראש העירייה –
1 .לערוך, בעצמו או על-ידי שליחיו, כל מפקד וחקירה שימצא לנחוץ;
2 .לדרוש מכל בעל או מחזיק למסור לו או לשליחיו כל ידיעה שבידו ולהראות לו או לשליחיו כל מסמך שברשותו, הדרוש לו בקשר לתפקידיו;
3 .להיכנס בכל עת סבירה לנכסים, בעצמו או על-ידי שליחיו, ולערוך בהם בדיקות ומדידות;
4 .להשתמש בכל הידיעות שהושגו כאמור ובכל ידיעה וחומר אחרים.”
סעיף 288(ב) לפקודת העיריות קובע מאסר של שלושה חודשים או קנס למי ש”עיכב או מנע את מי שהוסמך על-ידי ראש העירייה, או כל שליח משליחיה המורשים לכך, מהיכנס לנכס כדי להשיג שם ידיעות הדרושות להם לצורך תפקידיהם או כדי לערוך שם בדיקות ומדידות לפי סעיף 287.”
הקפאת שיטת המדידה
עד לשנת 1985, הרשויות המקומיות יכלו לערוך שינויים בארנונה, ולהעלות את התעריפים מדי שנה. עם חקיקת החוק לייצוב המשק, תשמ”ה-1985, הוגבלה סמכות הרשויות המקומיות בהעלאת שיעור התעריפים. החל מאותה השנה, נקבעו מידי שנה בהוראות חוק שונות שיעורי ההעלאה המותרים, ונקבע כי כל חריגה מהשיעורים המותרים דורשת את אישור שר הפנים ושר האוצר. הכנסת הורתה על מנגנון של “הקפאת” השינויים, והגבלת שיקול הדעת של הרשות המקומית.
שיעורי הארנונה שנקבעו לשנת הכספים 1985 הפכו, הלכה למעשה, לבסיס שיעורי הארנונה לשנים הבאות. בשנת 1992, חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), תשנ”ג – 1992, התקין סמכויות לקביעת כללים אחידים בנוגע להטלת ארנונה כללית ע”י הרשויות המקומיות. החוק קבע שיעורים מינימאליים ושיעורים מירביים לארנונה שיורשו הרשויות המקומיות להטיל, סיווג הנכסים, כללים בדבר עדכון תעריפים וכו’. מכוח סמכות זו, התקינו שרי האוצר והפנים תקנות ארנונה כללית ברשויות המקומיות. במילים אחרות, במצב החוקי, נכון להיום, תקנות הארנונה לא מאפשרות שינוי שיטת המדידה, אלא במצב שהשתנה תחום השיפוט של הרשות המקומית.
בניסיון לחפש אמצעים להגדלת סכומי הארנונה, הרשויות המקומיות מבצעות סקרי נכסים באופן עיתי (בממוצע, כל חמש שנים). לאחר ביצוע הסקר, וככל שמתגלים שטחים נוספים ברי בחיוב, הרשויות מוציאות שומה מעודכנת. בנוסף לכך, הרשויות המקומיות לעיתים מחליטות להוסיף שטחים שלא חויבו על ידן עד כה. לצורך הדוגמה, שטחי מרתף, מרפסות לא מקורות, מדרגות, פרגולות, חניות מקורות ועוד. לא תמיד הדבר חוקי, ולפיכך קיימת חשיבות רבה לבדיקת החיובים החדשים. מודגש כי ניתן לתקן טעויות שנפלו בחישוב, אולם אסור לרשות לשנות שיטות מדידה או לשנות סיווג שטחים.
סיווג נכסים
עקרונות הסיווג
הטלת הארנונה הכללית הינה פעולת חקיקת משנה, הנעשית בצו ע”י מועצת הרשות המקומית, בתוקף סמכותה מכוח חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ”ג-1992. בהתאם לצו, הרשות המקומית קובעת את התנאים להטלת שומת הארנונה וכן את שיעוריה. סעיף 8 לחוק ההסדרים במשק (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) מעגן את סמכותה של הרשות המקומית להטיל שומת ארנונה. עפ”י סעיף זה, הארנונה תחושב לפי שטח הנכס ובהתאם לסוג הנכס, המיקום שלו ומהות השימוש בו.
תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס”ז-2007 מגדירות “סיווג נכס”:”סיווג נכס – קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו“. בתקנות הארנונה הוגדרו 12 סיווגים עיקריים: מגורים; משרדים, שירותים ומסחר; בנקים וחברות ביטוח; תעשייה; בית מלון; בית מלאכה; אדמה חקלאית; קרקע תפוסה; קרקע תפוסה במפעל עתיר שטח קרקע תפוסה המשמשת לעריכת אירועים; חניון; מבנה חקלאי. בנוסף לתקנות הנ”ל, הרשויות המקומיות יכולות להגדיר לכל סיווג עיקרי תתי סיווגים. תקנות הארנונה קובעות את הסכומים המזערים והמרביים שיטילו הרשויות המקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים. כאשר אין שימוש בנכס בפועל, נקבע סיווג הנכס לרוב, על פי ייעודו התכנוני.
יסודות שומת הארנונה:
- זהות המחזיק. חובתה של הרשות לחייב בשומת ארנונה את המחזיק בנכס (“בעל”, “שוכר”, בר-רשות או מחזיק “בכל אופן אחר”). המחזיק אינו בכרח בעל זכויות הבעלות המשפטית, אלא מי שבנסיבות העניין הוא בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס. השאלה תיענה לפי מבחן עובדתי.
- סיווג הנכס על פי צו ההטלה.
- מקום הנכס. מליאת מועצת הרשות המקומית רשאית לחלק את שטח הרשות לאזורים אחדים, ולהטיל ארנונה בשיעורים שונים בכל אזור.
- שטח הנכס.
- השימוש שנעשה בנכס. על הרשות לסווג את כל אחד מהנכסים על פי שימושם.
- סכום המס.
- פטורים והנחות. אלו פטורים והנחות שהרשות המקומית חייבת לתיתם מכוח חוק או מכוח החלטת הרשות עצמה. הסמכות להעניק את הפטורים וההנחות מוקנית בפקודת הפטור, בחוק הפטור ובתקנות ההנחה לאישים שונים ולוועדת ההנחות בארנונה.
קריטריונים לסיווג השימוש שנעשה בנכס
- השימוש בפועל.
- מבחן הפוטנציאל. במקרים מסוימים, בתי המשפט הכירו באפשרות לסווג נכס על פי הפוטנציאל השימושי שלו, גם אם אינו מנוצל בפועל. זאת, בעיקר כאשר אי הניצול נובע מבחירתו של בעל הנכס.
- עקרון “העיקר והטפל”. כאשר נכס משמש למספר שימושים, יש לסווגו לפי השימוש העיקרי.
- התאמה לסיווגים הקבועים בצו. הסיווג חייב להתאים לקטגוריות הקבועות בצו הארנונה של הרשות המקומית. הרשות המקומית איננה רשאית ליצור סיווגים חדשים שלא נקבעו בצו הארנונה.
ארנונה על נכס ריק
סוגיית החיוב בארנונה על נכס ריק מעוררת שאלות משפטיות וכלכליות מורכבות. מצד אחד, עומד האינטרס של הרשות המקומית לגבות ארנונה על כל הנכסים בתחומה. מאידך, ומצד שני, ישנו הרצון לעודד שימוש יעיל בנכסים, להקל על בעלי נכסים בתקופות שבהן הנכס אינו משמש לייעודו, ולהתאים את הוראות הדין – למציאות. נסביר:
המסגרת החוקית
סעיף 330 לפקודת העיריות [נוסח חדש] מסמיך את הרשות המקומית לפטור נכס ריק מארנונה לתקופה מוגבלת. תקנה 13 לתקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ”ג-1993 הסדירה את מתן ההנחה או הפטור מארנונה לנכס ריק, וקובעה את התנאים והמגבלות למתן הפטור.
הפסיקה התמודדה עם השאלה מהו “נכס ריק“. בפסק הדין ע”ש (ת”א) 261/92 דניה סיבוס חברה לבניה בע”מ ואח’ נ’ מנהל הארנונה, עיריית תל אביב נקבע כי צריכים להתקיים שני תנאים, במצטבר. האחד – כי הבניין ריק; והשני – אין משתמשים בו.
תקופת הפטור ותנאי הפטור לנכס ריק
תקנה 13 לתקנות ההנחה בארנונה קובעת כי מועצת הרשות המקומית רשאית (אך לא חייבת) לקבוע בצו הארנונה פטור מלא של עד 6 חודשים, ומהחודש השביעי ולהבא – שיעור הנחה הולך ופוחת. תקופת הריקות צריכה להיות רציפה כדי לזכות בפטור. הפסקות קצרות בתקופת הריקות עלולות לשלול את הזכאות לפטור.
ההנחה תינתן לתקופה של חצי שנה או פחות לבניין ריק, שאין משתמשים בו ברציפות במשך תקופה כאמור. הנחה זו ניתנת לבניין ריק פעם אחת בלבד, כל עוד לא שונתה הבעלות בו. נטל ההוכחה כי הנכס אכן ריק מוטל על בעל הנכס ולפיכך, יש להגיש בקשה מנומקת ומפורטת בכתב, מראש, לרשות המקומית ובהתאם לנהליה.
הנחה לבניין חדש ריק
נכס בשיפוצים
נכס הרוס
“נהרס בנין שמשתלמת עליו ארנונה לפי הוראות הפקודה, או שניזק במידה שאי אפשר לשבת בו, ואין יושבים בו, ימסור מחזיק הבניין לעיריה הודעה על כך בכתב, ועם מסירת ההודעה לא יהיה חייב בשיעורי ארנונה נוספים”.
הגדרת “נכס הרוס”. לא כל בניין מוזנח הוא בהכרח בניין בלתי ראוי לשימוש. הנזק בו עוסק סעיף 330 הוא נזק משמעותי לבניין, עד לרמה שאי אפשר לשבת בו, לפי מבחן “השכל הישר”. קרי – נכס הרוס, שרוף וכיוצ”ב.
פטור מארנונה לנכס הרוס. בפסקי דין רבים בעבר, פסקו בתי המשפט כי לא ינתן פטור מארנונה לבניין, גם אם הוא ניזק במידה שאי אפשר לשבת בו, אם ניתן בעלות “סבירה” (כנגזרת משווי הנכס) “להוציאו” ממצבו זה. אולם, בית המשפט העליון, ב-בר”מ 5711/06 חברת המגרש המוצלח בע”מ נ’ עיריית תל אביב יפו – מנהל הארנונה, פסק כי נוכח לשון הסעיף ותכליתו די בכך שלא ניתן לשבת בבניין, דהיינו שהבניין לא ראוי לשימוש ואין יושבים בו. אין מקום להמשיך ולבדוק, כתנאי למתן הפטור שלפי סעיף 330 האם לא קיימת כדאיות כלכלית “אובייקטיבית” או עלות “סבירה” אחרת ב”הפיכת” הבניין הלא ראוי לשימוש לבניין ראוי לשימוש. שלילת הפטור בגין האפשרות להפוך את הבניין לראוי לשימוש בעלות כלשהי, מהווה למעשה גם הטלת מס בלא הסמכה בחוק.
ארנונה על דירות רפאים
“דירות רפאים” הוא כינוי לדירות העומדות ריקות מבלי שימוש במשך תקופה ארוכה. הסיבות הנפוצות לעמידת הדירות ריקות מגוונות, ביניהן דירות שבעליהן תושבי חוץ שרוכשים אותן לשם שימוש בחופשות בלבד; “דירות מקלט” עבור תושבי חוץ ועבור משפחותיהם; מצב גרוע של הדירות, ומיקומן באזורים לא מבוקשים, כך שלא משתלם לשפצן; בעיות משפטיות כמו סכסוכי יורשים; בעלי דירות עריריים שנפטרו וזכויות הקניין על הדירות לא הועברו עדיין; או דירות שהיזמים לא מצליחים למכור אותן. לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בישראל קיימות כ- 38 אלף “דירות רפאים” ריקות ויותר מ-20 אלף יחידות נטושות או הרוסות.
ההשלכות של דירות רפאים על המרקם העירוני והכלכלה המקומית הן משמעותיות. ראשית, והחשוב מכל – הן מצמצמות את היצע הדירות הזמינות למגורים, דבר שמוביל לעליית מחירי הדיור ולקושי של למצוא דיור בר-השגה. שנית, שכונות עם ריכוז גבוה של דירות רפאים עלולות לסבול מירידה בפעילות הכלכלית המקומית ומפגיעה בתחושת הקהילתיות. בנוסף, העדר תחזוקה שוטפת עלול להוביל להידרדרות מצבם הפיזי של הבניינים ולפגיעה במראה העירוני.
כדי להתמודד עם תופעת דירות הרפאים, המליצה ועדת טרכטנברג לעשות שימוש בתקנות הארנונה, כך שייקבע סיווג מחדש לדירות מגורים שאינן בשימוש. בעקבות החלטה זו, בדצמבר 2013 נקבע במסגרת תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) (הוראת שעה), התשע”ד-2014, כי בשנות הכספים 2016-2014 רשויות מקומיות יהיו אחראיות על סיווג דירות רפאים וחיוב בעליהן בכפל ארנונה. תקנות אלה הגדירו את המונח דירות מגורים שאינן בשימוש (“דירות רפאים” או “דירות ריקות”), כמבנה אשר לא התגורר בו איש דרך קבע במשך תשעה חודשים, מבין 12 החודשים שקדמו ל- 1 בדצמבר שלפני שנת הכספים שבעדה מוטלת הארנונה. אולם, נמצא שהתמריץ השלילי לא הניב את התוצאה המבוקשת, ולא הביאה להגדלת מספר הדירות הפנויות. הוראת השעה פקעה בשנת 2016 ולא חודשה מאז. לקראת פקיעתה ביקשה הממשלה להאריך את הוראת השעה עד לשנת 2021, אולם החלטה זו לא בוצעה. לפיכך, נכון להיום, אין מנגנון רגולטורי שחל על “דירות רפאים”.
משרד עורכי דין וולר ושות’
למשרד עורכי דין וולר ושות’ ניסיון עשיר בייעוץ משפטי לרשויות מקומיות, לתאגידים עירוניים, לחברות עסקיות, בנקים ומלכ”רים. משרד וולר ושות’ מדורג בצמרת משרדי עורכי הדין בתחום הרשויות המקומיות, על פי חברות הדירוג BDI ו-D&B. עו”ד רועי וולר, לשעבר מנכ”ל מועצה אזורית, משמש כיועץ משפטי לרשויות מקומיות, באופן שוטף ולצורך ביצוע פרויקטים. למידע נוסף, התייעצות, היערכות מקדימה ולקבלת חוות דעת, צרו קשר, כבר עכשיו.
