מענקי איזון

כדי לסייע לרשויות המקומיות לספק לתושביהן שירותים מוניציפליים נותנת הממשלה למרביתן, באמצעות תקציב משרד הפנים, מענק כללי (“מענקי איזון“). בניגוד לשם, מענקי האיזון לא נועדו לאזן רשויות, כי אם להשלים את ההפרש שבין הכנסותיהן הפוטנציאליות של הרשויות הזכאיות לקבלו ובין הוצאותיהן הנורמטיביות, דהיינו ההוצאות שיאפשרו להן לספק לתושביהן שירותים מוניציפליים ברמה מינימלית נאותה, על פי חוק. מענק האיזון הוא מקור חשוב להשלמת תקציבן של הרשויות המקומיות, ובייחוד של הרשויות החלשות הסובלות מגירעונות תקציביים. בכוחו לתקן עיוותים ופערים בכל הנוגע למקורות ההכנסה של הרשויות. סקירה בנושא מענקי איזון ברשויות המקומיות.

מענקי איזון – המסגרת הנורמטיבית

המסגרת הנורמטיבית המסדירה את מנגנון מענקי האיזון מבוססת על מספר מקורות משפטיים ונורמטיביים. החוק העיקרי המסדיר את התחום הוא פקודת העיריות [נוסח חדש], אשר קובעת את הסמכויות והחובות של הרשויות המקומיות, לרבות הזכאות לתמיכות ממשלתיות. לצד זאת, חוק יסודות התקציב, התשמ”ה-1985, קובע מגבלות על תמיכות ממשלתיות, ומחייב עמידה בקריטריונים תקציביים ברורים לצורך קבלת המענק. משרד הפנים קובע, מדי שנה, את נוסחאות החישוב ואת הקריטריונים לזכאות, וזאת לאור עקרונות השוויון, ההגינות והשקיפות בהקצאת מענקים ציבוריים.

נוסחת מענקי האיזון

מענקי איזון נועדו לגשר בין הוצאות הרשויות המקומיות והכנסותיהן ולהבטיח סל שירותים בסיסי לתושביהן. מענק האיזון הינו המענק העיקרי שמועבר לרשויות מקומיות, מהשלטון המרכזי, והוא מהווה עבור מרביתן, “צינור חמצן”.

מענקי האיזון נקבעו בשיטות שונות במשך השנים. עד שנת 1994 המבחנים למתן מענק האיזון לא היו ברורים, אחידים ושוויוניים, ואף נוצר מצב שבו ככל שגדל גירעונה של רשות מקומית, כך גדל מענק האיזון שקיבלה. הרשויות המקומיות דרשו וודאות וקריטריונים ברורים לחלוקת המענקים, ומאידך הממשלה ביקשה לייעל את השיטה ולהפחית את התלות של הרשויות המקומיות במענקים. לנוכח בעיות אלו, הוקמה ועדה מקצועית שנועדה לקבוע שיטה אובייקטיבית לחלוקת מענקי האיזון.

ועדת סוארי

בפברואר 1992 מינה שר הפנים ועדה ציבורית בראשות פרופ’ יצחק סוארי (“ועדת סוארי“), במטרה מנת לקבוע קריטריונים אחידים וברורים להקצאת מענק האיזון לרשויות המקומיות. באוגוסט 1993 הגישה ועדת סוארי את המלצותיה, והן אושרו על ידי הממשלה. ועדת סוארי המליצה לקבוע קריטריונים אחידים להקצאת מענקי האיזון. היא הציעה לקבוע לכל רשות מקומית את סכום ההוצאה המינימלית לנפש בהתחשב בגודל הרשות, סוגה ומצבה החברתי-כלכלי, ולאמוד את פוטנציאל ההכנסות של הרשות; ולקבוע את סכום מענק האיזון שיינתן לה על פי ההפרש שבין ההוצאה המינימלית הכוללת שנקבעה לה ובין אומדן פוטנציאל ההכנסות הכולל שנקבע לה. בין השנים 1994-1999 הקצה משרד הפנים את מענקי האיזון על פי נוסחת סוארי, תוך התאמתה לתנאי המשק ולמדיניות הממשלה, כגון מתן עדיפות בשנה מסוימת למגזרים או לאזורים מסוימים.

דו”ח מרכז המחקר והמידע של הכנסת קבע (כאן) כי, בשורה התחתונה, סכום מענק האיזון נקבע, בחלקו, לפי אחוז הגירעון ברשות המקומית. כך נוצר תמריץ לרשויות המקומיות להגיע לגירעון. דו”ח שנתי 50ב של מבקר המדינה קבע (כאן) כי משרד הפנים לא פעל ליישם באופן מלא את המלצותיה של ועדת סוארי.

ועדת גדיש

בשנת 1991 מינה שר הפנים ועדה בראשות יעקב גדיש שתפקידה לבחון ולשפר את הקריטריונים להקצאת מענקי האיזון לרשויות המקומיות (“ועדת גדיש“). בחודש ספטמבר 2001 הגישה הוועדה את המלצותיה לשר הפנים דאז, ובחודש מרץ 2003 החליטה הממשלה להקצות את מענקי האיזון בהתאם להמלצות ועדת גדיש החל באותה שנה.

ועדת גדיש הציעה נוסחה המבוססת על חישוב הפער בין הכנסות הרשות המקומית לבין ההוצאות לצורך אספקת שירותים בסיסיים לתושבים. הנוסחה שאושרה בעקבות המלצות הוועדה הפכה לבסיס לחישוב המענקים מאז ואומצה באופן רשמי על ידי משרד הפנים.

העקרונות המנחים לחישוב מענקי איזון על פי נוסחת גדיש

מענק האיזון שיינתן לרשות מקומית ייקבע לפי ההפרש בין ההוצאה המינימלית המחושבת שלה (היקף ההוצאות הנדרש לקיום שירותים מוניציפליים בסיסיים, כגון חינוך, רווחה, ניקיון ותשתיות), לבין ההכנסה הפוטנציאלית המחושבת שלה (הכנסות הרשות המקומית מארנונה, אגרות והיטלים, הכנסות הרשות המקומית ממקורות עצמיים אחרים והכנסות הרשות המקומית ממשרדי הממשלה). לצד אלה, יש לחשב את הוצאות הפנסיה וההוצאות על המלוות.
ככל שאוכלוסיית הרשות תהיה גדולה יותר, כך תקטן ההוצאה המינימלית המחושבת לנפש; וככל שהדירוג החברתי-כלכלי של הרשות יהיה גבוה יותר ומספר תושביה קטן יותר, כך יגדל נטל ההוצאות שיוטל על תושביה.
יינתן משקל גדול יותר להשפעה של הדירוג החברתי-כלכלי על מרכיבי ההכנסה וההוצאה של הרשות. בהתאם לאשכול החברתי-כלכלי ניתן מקדם העדפה, כאשר המשקל הגבוה יותר ניתן לרשות מקומית ככל שהאשכול החברתי-כלכלי אליו היא משתייכת נמוך יותר – ולהפך.
ייקבעו סכום מרבי להוצאה המחושבת של הרשות וסכום מינימלי להכנסתה המחושבת, על מנת לגרום לרשויות מקומיות ליצור לעצמן מקורות הכנסה חדשים ולמנוע סבסוד של הוצאות “עודפות”.

תקופת מעבר: בין נוסחת סוארי לבין נוסחת גדיש

ועדת גדיש הייתה ערה לכך שלגבי חלק מהרשויות המקומיות המעבר מחישוב מענקי האיזון על פי נוסחת סוארי לחישובם על פי נוסחת גדיש יהיה כרוך בשינויים ניכרים. לפיכך, על מנת לאפשר לרשויות המקומיות להסתגל לשינויים, המליצה הוועדה כי יישום המלצותיה ייעשה בהדרגה. הוועדה קבעה כי “ההפחתה במענק האיזון לרשויות תהיה בין 2% ל-5% בשנה מההוצאה המחושבת של כל רשות, בהתאם להחלטת שר הפנים בדבר יכולת הרשות לעמוד בהפחתה ובתנאי שתסתיים במשך 6 שנים. וזאת מלבד רשויות שבתוכנית הבראה שלגביהן תחול רק מגבלת של 6 שנים”.

קיצוץ מענקי האיזון בתוכנית ההבראה

במסגרת תכנית להבראת כלכלת ישראל, קיצצה הממשלה בשנים 2003 ו-2004, כ-29% מתקציב מענק האיזון. עקב כך, משנת 2004, שבה החל משרד הפנים להקצות את מענק האיזון על פי נוסחת גדיש, היה התקציב שאושר למענקי האיזון נמוך מהתקציב הנדרש ליישום נוסחה זו במלואה.

עוד יש לציין כי החל מיום יישום הנוסחה, קיים פער בין היקף מענקי האיזון אליו זכאיות הרשויות לפי הנוסחה, לעומת הסכומים המועברים בפועל על ידי המדינה (“תיקון בסיס ההקצאה”). בעקבות זאת,

במהלך השנים סיכם משרד הפנים מול משרד האוצר על תוספות חד-פעמיות למענקים, שנועדו לכיסוי התקציב השוטף של מענק האיזון. משרד הפנים הודיע לאחרונה כי בשנת 2024 תהיה תוספת של 350 מיליון ש”ח, והחל משנת 2025 והלאה יתווספו 300 מיליון ש”ח לבסיס התקציב. בהתאם לכך, מענק האיזון לשנת 2024 יעמוד על 3.65 מיליארד ש״ח ומשנת 2025 והלאה יעמוד התקציב על 3.6 מיליארד ש״ח בכל שנה.

ביקורת על נוסחת גדיש

במהלך השנים, התרבו הביקורת על אופן קביעת נוסחת גדיש:

אי-עדכון מספק. המבקרים טוענים כי הנוסחה אינה מתעדכנת בתדירות מספקת, ולכן אינה משקפת באופן מלא את צורכי הרשויות המשתנים ו/או את היקף החובות והדרישות המועברות אל הרשויות המקומיות, מהשלטון המרכזי.
קביעות “נורמטיביות” שאינן ריאליות. המודל מציב חסם לתיקון ההוצאה הנורמטיבית כלפי מעלה (10% תיקון), וכן קובע הוצאה נורמטיבית מקסימלית – שאינו משקף את המתרחש ברשויות ו/או את השוני בין הרשויות.
מתן משקל יתר לאשכול סוציואקונומי, תוך התעלמות מכך שגורם זה משפיע על החוסן הכלכלי של הרשויות, לרוב בשל מצ’ינג בתקציבי החינוך והרווחה.
פגיעה ברשויות בפריפריה (ביטול אזורי עדיפות לאומית). בעבר קיבלו רשויות הפריפריה מענקים מוגדלים בשל היותן באזורי עדיפות לאומית. בשנת 2007 בוטלו התוספות בעקבות פסיקת בג”ץ, כי העדפת אזורים אלה מקפחת את הרשויות הערביות.
תלות במענקים. הנוסחה אינה מעודדת את הרשויות לשפר את מנגנוני גביית ההכנסות שלהן, שכן היא מתמרצת הסתמכות על מענקי איזון.
אי-התאמה לכל הרשויות. הנוסחה אינה מצליחה לשקף את הצרכים הייחודיים של רשויות ערביות, יישובים קטנים וערים עם מאפיינים מיוחדים.
פערים בין המגזר היהודי לעומת מגזר המיעוטים. נמצאו פערים, חלקם ניכרים ביותר, בין שיעורי ההקצאה למגזר היהודי ובין שיעורי ההקצאה למגזרי המיעוטים.

ועדת שראל

במסגרת החלטת הממשלה מס’ 550 (תכנית החומש לחברה הערבית), קבעה הממשלה כדלקמן:

“הממשלה מנחה את משרד הפנים ומשרד האוצר להקים צוות בראשות נציג שימונה על-ידי שרת הפנים ובהסכמת שר האוצר, בהשתתפות מנכ”ל משרד הפנים, הממונה על התקציבים או מי מטעמם ומנכ”לית המשרד לשוויון חברתי או מי מטעמה, אשר יבחן ויביא הצעה לעדכונים ותיקונים לנוסחת חלוקת מענק האיזון לרשויות מקומיות (“נוסחת גדיש”) לאור השינויים שחלו מאז שנקבעה.”

אם כי הוועדה הוקמה מכוח החלטת הממשלה בדבר תוכנית החומש לחברה הערבית, הרי שתוצאותיה, ככל שייושמו, יביאו לשינויים בנוסחת מענק האיזון, לכלל הרשויות בישראל.

הוועדה, בראשותו של הכלכלן פרופ’ מיכאל שראל (“ועדת שראל“) הוקמה בשנת 2022, העבירה את טיוטת המלצותיה למשרד הפנים. ההמלצות טרם אושרו וטרם פורסמו.

אופן חישוב מענקי האיזון

משרד הפנים מחשב את מענק האיזון בדרך הבאה:

חישוב מענק מודל. כאמור, מענק המודל הוא ההפרש בין ההוצאה המינימלית הנדרשת לה להספקת השירותים המוניציפליים לבין הכנסתה הפוטנציאלית. לאחר קבלת ערכי ההוצאה וההכנסה הנורמטיבית למודל, מכפילים את מספר התושבים בהפרש בין ההוצאה להכנסה. לאחר מכן, נכנסים שני תיקונים נוספים למענק: ההוצאה על הפנסיה התקציבית; ותשלומי פירעון מלוות, המוכרות לצורך חישוב מענק המודל. חלק יחסי של כל אחת מהוצאות אלה “נספר” לתוך המענק בהתאם להיקפן והאשכול הסוציו-אקונומי של הרשות. אם מענק המודל חיובי, הרשות זכאית לקבל מענק איזון; ואם מענק המודל שלילי, היא אינה זכאית לקבל מענק איזון.
חישוב המענק שיוקצה. בחישוב המענק שיוקצה לרשות המקומית בשנה כלשהי מובאים בחשבון המענק שקיבלה הרשות בשנה הקודמת, מענק המודל שהיא זכאית לו, היחס בין מענק המודל לבין ההוצאה המחושבת שלה, התקציב הכולל שאושר לשנה שבעבורה מחושב המענק (“שיעור ההקצאה“), וכן תיקונים מסויימים לעניין יעדי גביית ארנונה. משכך, המענק הסופי המועבר לרשות מקומית לא תמיד זהה למענק שהוקצה לה.

מענקי איזון לרשויות במגזר המיעוטים

שיעור הרשויות המקומיות הערביות הינו קרוב ל- 40% מכלל הרשויות המקומיות שסובלות מגירעון תקציבי. למעלה מ-90% מהרשויות הערביות ממוקמות בארבע האשכולות הנמוכים ביותר במדד החברתי-כלכלי של הלמ”ס. לפיכך, חלקן מהמענק אמור לשקף את חלקן באוכלוסיה, או למצער את חלקן מכלל המענק.

חשיבות כלכלית של מענק האיזון בתקציבי הרשויות הערביות

תלותן של הרשויות המקומיות הערביות במענקי האיזון גדולה יותר. מכאן חשיבות מענקים אלו עבורן. מדו”ח הכנסת שצויין לעיל, עולה כי בשנת 2014, ברשויות היהודיות ההכנסות ממענקי איזון מסך ההכנסות מגביית ארנונה עמדו על 8%, ואילו ברשויות הערביות עמדו על 135%.

הליכים משפטיים

בבג”ץ 11020/05 פנים להתחדשות יהודית בישראל ואח’ נ’ שרת החינוך התרבות והספורט ואח’, נפסק כי –

“השוויון הוא ערך יסוד המהווה את ליבת החיים הדמוקרטיים. בבסיסו של עיקרון זה עומדת התפיסה כי כל אדם ערכו זהה, ואין שוני בין אדם לאדם מטעמים שאינם ענייניים. כמו כן, אין אדם או קבוצה העדיפים על חבריהם בעיני המדינה. עיקרון השוויון חולש על כל תחומי המשפט וחל גם על חלוקת תקציבים ותמיכות על ידי הרשות. הלכות רבות נקבעו בעניין החלת עיקרון השוויון בחלוקת תקציבים ותמיכות. תמציתן של הלכות אלו היא שחלוקת התקציבים והתמיכות על ידי המדינה צריכה להיעשות תוך שמירה על עקרונות של שוויון וסבירות ותוך קביעת קריטריונים ברורים וגלויים לחלוקת הכספים”.

בשנת 2001, הוגש בג”ץ 6223/01, הוועד הארצי של ראשי הרשויות הערביות בישראל, עיריית נצרת, עדאללה (המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל) נ’ משרד הפנים, שר האוצר וראש הממשלה. העתירה, אשר נכון להיום טרם הוכרעה, ביקשה לחלק את מענקי האיזון, על בסיס מבחנים שוויוניים ואחידים ובהתאם לאחוז מימוש (שיעור הקצאה) זהה, מסל שירותים נורמטיבי לכל הרשויות. אם כי נושא זה טרם הוכרע בפסיקה, במהלך השנים נעשו ניסיונות לצמצם את הפערים בין שיעורי ההקצאה למגזר היהודי לבין שיעורי ההקצאה למגזרי המיעוטים. ניסיונות אלו צמצמו את הפער בין שיעור ההקצאה למגזרי המיעוטים לשיעור ההקצאה למגזר היהודי, אולם לא הביאו לשוויון.

לפיכך, בשנים האחרונות עולה הדרישה להקצאת תוספת למענקי האיזון לרשויות הערביות בגובה הפער בהקצאה שנוצר בין הרשויות הערביות ליהודיות בנוסף, ממשיך הוועד הארצי של ראשי הרשויות הערביות לדרוש שינוי עקרוני בנוסחת גדיש שתוביל להקצאה הוגנת, צודקת ושוויונית בין הרשויות הערביות והיהודיות.

סיכום ומסקנות

נוסחת גדיש ומנגנון מענקי האיזון מהווים כלי מרכזי בניהול הפיננסי של הרשויות המקומיות בישראל. מחד גיסא, הם מסייעים לצמצום פערים בין רשויות חזקות לחלשות, מבטיחים אספקת שירותים חיוניים גם ברשויות מוחלשות, ומאפשרים קיום מסגרת תקציבית יציבה. מאידך גיסא, יישום הנוסחה מעורר סוגיות משפטיות, כלכליות ומנהליות הדורשות בחינה מתמדת, לרבות שאלות בדבר שוויון, שקיפות, חלוקה הוגנת, ותמריצים נכונים לפיתוח כלכלי עצמאי של הרשויות. מניסיוננו בייעוץ משפטי לרשויות מקומיות, יישום נכון של מענקי האיזון מחייב ניהול תקציבי מוקפד, בחינת האפשרויות להגדלת ההכנסות העצמיות של הרשות, וכן עמידה בדרישות משרד הפנים.

משרד עו”ד וולר ושות’ הנו ממשרדי עורכי הדין המובילים בתחום הרשויות המקומיות בישראל. המשרד ממשיך לעקוב אחר ההתפתחויות בתחום מענקי האיזון והשלכותיהן המשפטיות, ועומד לרשות רשויות מקומיות, גופים ציבוריים ופרטיים המבקשים ייעוץ בנושאים אלה, לרבות ליווי בהליכים מול משרד הפנים, הגשת השגות ועתירות מנהליות בעת הצורך.