כופר חניה

כאשר לא מתאפשר מתן מענה מלא לפי תקן החניה הנדרש בתחום המגרש בו מתבצעת הבניה, דורשת הוועדה המקומית לתכנון ובניה “כופר חניה“. תשלום זה מהווה תחליף להסדרת מקומות חניה פרטיים בתחום הקרקע בה מתבצע הפרויקט. הבסיס הנורמטיבי למנגנון זה מעוגן בתקנות התכנון והבנייה (התקנת מקומות חניה), התשמ”ג–1983, הקובעות כי לא יינתן היתר בניה, אלא אם תובטח הקמת מספר מקומות חניה מספק בתחום המגרש עצמו, לרבות הסדרי גישה נאותים לכלי רכב. התקנה מבוססת על ההנחה, כי בניית מבנה חדש תגרום לעליה במספר מקומות החניה הדרושים במקום. עיקרון זה מהווה תנאי הכרחי לאישור תכניות בניה, ונועד למנוע עומס תחבורתי, לפתח תשתית תחבורה נאותה ולשמור על איכות חיים עירונית. עם זאת, המחוקק והמערכת התכנונית הכירו באילוצים תכנוניים או פיזיים העלולים למנוע מימוש מלא של חובת החניה, והותירו פתח להסדר חלופי – תשלום כופר חניה לקופת הרשות המקומית.

מהות כופר החניה

כופר חניה הוא תשלום כספי המועבר לרשות המקומית, מכוח תקנות התכנון והבנייה (התקנת מקומות חניה), התשמ”ג -1983, כאשר אין די מקומות חניה בפרויקט, ונדרש להקים או להרחיב חניון ציבורי בקרבת מקום. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מוסמכת, על פי שיקול דעתה, לפטור יזם מחובת הקמת מקומות חניה, בתנאי שיבצע העברה כספית לקופת הקרן העירונית לחניה. תכליתו של כופר החניה הינה אחת: יצירת חלופה ציבורית, אפקטיבית, מוסדרת ונגישה למקומות החניה שלא נבנו במסגרת המגרש עצמו, בין באמצעות הקמה של חניון ציבורי חדש ובין באמצעות הרחבת חניון ציבורי קיים. אם בתוך עשר שנים מיום התשלום לא תקים הרשות המקומית חניון, זכאי המשלם לקבל בחזרה את כספו.

המקור הנורמטיבי לכופר חניה

סעיף 2 לתקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה), קובעת כדלקמן:

“2.     (א)  היתר בניה יחייב להתקין באתר הבניה, או בסמוך לו, מספר מקומות חניה כמפורט בתוספת זו.

(ב)  על אף האמור בסעיף קטן (א) רשאית הועדה המקומית לפטור מן החובה להתקין מקומות חניה לפי התקן, כולם או מקצתם, משיקולים שבתכנון, סביבה או תחבורה ולחייב מבקש היתר בניה להתקינם במקום שמחוץ לנכס, או להשתתף בהתקנתם בחניון ציבורי, המוקם על פי תכנית מאושרת שלביצועה הוקמה קרן למימון החניון האמור, הכל בהתאם להוראות התכנית המגדירות את מספר מקומות החניה ומועדי הביצוע, ובלבד שמרחק ההליכה בין הנכס לבין החניה לא יעלה על המפורט להלן…”

הסמכות לקביעת שיעור כופר החניה

הסמכות לקביעת שיעור כופר החניה נתונה לרשות המקומית, אשר מסתייעת בחוות דעת שמאית מקצועית. השומה נקבעת בהתאם לפרמטרים תכנוניים וכלכליים, ובהם שטח המגרש, היקף הבנייה המתוכנן, ייעוד המבנה, ערכו הכלכלי, ומיקומו הגיאוגרפי בעיר. בכך מובטח כי שיעור הכופר ייקבע באופן מידתי, מושכל וענייני, המשקף את עלות ההקמה של מקום חניה ציבורי חלופי.

ללא תשלום מלוא הסכום הנדרש בגין כופר החניה – לא יינתן היתר הבניה. במובן זה, הכופר אינו בבחינת מס כללי אלא תנאי קונקרטי לאישור תכנוני, הקשור באופן ישיר לנסיבות הבקשה, ולפיכך כפוף לבחינה פרטנית של מוסדות התכנון.

חובות הרשות המקומית לעניין השימוש בכספי כופר החניה

מכוח הוראות הדין והפסיקה, מוטלת על הרשות המקומית החובה המהותית להקצות את כספי כופר החניה לייעודם. במילים אחרות, לממן הקמה ו/או הרחבה של חניון ציבורי בסמוך לפרויקט. חובה זו כפופה לשני תנאים מצטברים: האחד, הקמת החניון תוך פרק זמן של עשר שנים ממועד הגשת הבקשה להיתר הבניה; והשני, מיקום החניון במרחק סביר מהמגרש בו מתבצעת הבנייה.

אי-עמידת הרשות באחד מהתנאים האמורים עשויה להקים למבקש ההיתר עילת תביעה להשבת כספי הכופר, לרבות הפרשי הצמדה וריבית כחוק. מנגנון זה נועד להבטיח איזון בין סמכות הרשות לגבות כספים לשם פיתוח תשתיות ציבוריות, לבין חובתה המהותית לבצע הלכה למעשה את תכלית ההיטל – היינו, להקים מקומות חניה שמהווים תחליף מלא לפתרון שנמנע מהיזם מחמת מגבלות תכנוניות.

בהקשר זה, עולות שאלות משפטיות מורכבות הנוגעות לאופי החיוב, למעמדו המשפטי של כופר החניה, ולהבחנה בינו לבין היטל פיתוח או תשלום חובה מוניציפלי אחר. בפסיקה ניתן למצוא קו פרשני לפיו כופר החניה אינו מהווה מס כהגדרתו בדין, אלא חיוב מותנה בגדרי הדין התכנוני, שהוא חלק ממנגנון אישור הבקשות להיתר.

פסקי דין עקרוניים והשלכות משפטיות

דרישה לקיומו של חניון

דרישת כופר החניה נועדה למימון הקמת חניון ציבורי חדש או לצורך הגדלת מספר מקומות החניה בחניון חדש. אם לא קיימת תוכנית להקמה או להרחבה של חניון, הרי שהדרישה לכופר חניה – איננה אפשרית, ואיננה חוקית. אין די בקיומה של קרן חניה כללית (קרן חשבונאית כללית המשמשת להקמת חניונים ציבוריים), אלא בצורך בתוכנית ובתקציב ספציפיים.

התרשלות הרשות להקים חניות

פסיקות בתי המשפט שהתייחסו לדרישות השבה בגין אי-מימוש התחייבות הרשות להקים חניון ציבורי, מהוות נדבך חשוב בהבהרת גבולות הסמכות השלטונית בעניין זה. כך לדוגמה, נדונה תובענה של יזם אשר שילם סכום ניכר עבור כופר חניה במסגרת היתר בניה שהונפק לו, וטען כי הרשות המקומית לא קיימה את התחייבותה להקים חניון ציבורי כחלופה למקומות החניה שלא סופקו בפרויקט.

בית המשפט נדרש לבחון האם הרשות עמדה בדרישות החוק – בפרק הזמן ובמרחק המוגדרים – והאם ביצעה שימוש מושכל ומיועד בכספי הכופר. נקבע כי הקמת חניון ציבורי, גם אם לא סמוך במדויק למיקום שנקבע בתכנון, עשויה לעלות כדי קיום החובה, אם עומדת היא באמות המידה של סבירות, נגישות ותועלת ציבורית. הנטל להוכיח כי הרשות לא קיימה את חלקה מוטל על התובע, ובית המשפט מפעיל שיקול דעת שיפוטי רחב בבחינת מכלול נסיבות המקרה.

בחלק מהמקרים, משנקבע כי הרשות לא הקימה חניון ייעודי, לא ניצלה את הכספים לשם כך, ולא עמדה בדרישת הזמן, ניתנו פסקי דין המחייבים את הרשות בהשבה מלאה של סכום כופר החניה, בצירוף ריבית והצמדה. החלטות אלה מבטאות את עקרון ההגינות המינהלית, וחוסמות פרקטיקה של גבייה ללא מימוש בפועל. מן העבר השני, הוכרה גם גישתן של רשויות שטענו כי נעשה שימוש חלקי בכספי הכופר לצורך פיתוח תשתיות חניה ציבורית באזור, וכי אין הכרח בהקמת חניון חדש במדויק עבור כל פרויקט, אלא די בכך שהפרויקט זכה לפתרון חניה כולל, במסגרת מדיניות עירונית כוללת.

התיישנות דרישה להקמת חניות ע”י היזם

ב-ע”א 4859/11‏ עיריית נס ציונה נ’ סאדאב חברת לבניין בע”מ, עסק בית המשפט העליון במקרה בו רשות מקומית קיבלה מחברה יזמית של פרויקט מסחרי כתב התחייבות שעניינו תשלום עם דרישה, עבור מקומות חניה שהרשות תפעל לפיתוחם. בסופו של דבר, הרשות דורשת לממש התחייבות זו שנים ארוכות לאחר שניתנה, כמו גם לאחר שהוחל בהפעלתו של הפרויקט המסחרי. נפסק כי תביעתה של הרשות למימוש ההתחייבות התיישנה. מהיבט האינטרס הציבורי בהכשרת מקומות חניה, מתעוררת אי-נוחות מסוימת כאשר היזם יוצא “נקי” מהתחייבות שנטל על עצמו לטובת הציבור. אולם, במקרה זה לא ניתן להתעלם מן הנזקים הכרוכים בעיכוב הפעולה מצידה של העירייה, שלכאורה התרשלה באופן שבו טיפלה בעניין.

חישוב כופר החניה לצורך קביעת היטל השבחה

פסק דין של בית המשפט העליון (בר”מ 7255/17 הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב נ’ אורלי בורשטיין) קבע כי בהערכת שווי נכס מקרקעין לצורך היטל השבחה, יש להביא בחשבון את העלויות הצפויות בגין תשלום “כופר חניה”, ולהפחיתן משווי הנכס.

על פי פסק הדין, לשם הטלת היטל השבחה צריכים להתקיים שני תנאים מצטברים: עליית שווי המקרקעין; העלייה בשווי באה בעקבות ביצוע אחת מפעולות התכנון הבאות: אישור תכנית, מתן הקלה, התרת שימוש חורג. שיעור ההשבחה שבו יחוב בעל המקרקעין שהושבחו עומד על מחצית משווי ההשבחה ולשם חישובו יש להעריך את שווי המקרקעין בשוק החופשי לפני אישור התכנית המשביחה (“המצב הקודם”) ולאחריה (“המצב החדש”). ההפרש בין סכומים אלה הוא שווי ההשבחה ממנו נגזר סכום ההיטל.

אשר להוצאות אותן יש להביא בחשבון במסגרת חישוב שווי ההשבחה כתוצאה מהפעולה התכנונית, כבר נפסק כי מקום שעל יזם או בעל מקרקעין לשאת בעלויות הנובעות מהתכנית המשביחה ונדרשות לשם מימושה, ניתן, לפי נסיבות העניין, לקחתן בחשבון בעת שומת היטל ההשבחה. למרות שלכאורה קרן החניה מהווה הוצאה חיצונית לתכנית, יש לה השפעה ממשית על שווי הנכס במצב החדש. לכן יש להתחשב בעת עריכת שומת ההשבחה בהוצאות לשם מימוש החובה להתקנת מקומות חניה או תשלום לקרן החניה. החובה להתקין מקומות חניה או לחלופין תשלום לקרן חניה נדרשים בהכרח לשם מימוש מלוא הפוטנציאל התכנוני של הנכס. לכן, הוצאות אלה משפיעות ישירות על שווי הנכס.

לסיכום

רשויות מקומיות בישראל מוסמכות, מכוח תקנות התכנון והבנייה (התקנת מקומות חניה), להטיל תשלום חלופי – “כופר חניה” – כאשר במסגרת פרויקט בנייה לא ניתן לעמוד בדרישת תקן החניה בתחומי המגרש. מדובר בתשלום המאפשר קבלת היתר בנייה אף בהיעדר פתרון חניה מלא, וזאת בתנאי שהרשות תתחייב להקים חניון ציבורי חלופי בטווח זמן של עד עשר שנים, ובמרחק סביר ממקום הפרויקט.

סכום הכופר נגזר משיקולים מקצועיים, לרבות מיקום הנכס, מספר יחידות הדיור וסוג השימוש בנכס, ונקבע על ידי שמאי מקרקעין מוסמך. בית המשפט העליון קבע בפסיקה עדכנית כי תשלום כופר החניה מהווה הוצאה מוכרת לצורך קיזוז מהיטל השבחה, בהיותו חלק מההוצאות הדרושות לקבלת היתר הבנייה, ובכך נתן משקל נוסף להיבט הכלכלי-משפטי של התשלום. עם זאת, מקרים רבים מגיעים לפתחם של בתי המשפט נוכח מחדל מצד הרשות בביצוע התחייבויותיה. במקרים אלה, היזמים ובעלי הקרקע עשויים להיות זכאים להשבת התשלום בתוספת ריבית והצמדה.

משרד וולר ושות’: מומחיות משפטית בליווי תכנוני ומוניציפלי

משרד וולר ושות’ הינו משרד עורכי דין מהמובילים בישראל בתחום המוניציפלי, התכנון והבנייה, ומייצג יזמים, קבוצות דיירים, נציגויות בתים משותפים ורשויות מקומיות בהליכי ליווי וייעוץ בתחום כופר החניה. המשרד מעניק שירות משפטי מקיף החל משלב תכנון הפרויקט וקבלת היתרים, דרך התמודדות עם דרישות תשלום כופר, ועד לניהול השגות, עתירות מינהליות והליכי השבה במקרי הפרת חובה מצד הרשות. המשרד פועל בגישה אסטרטגית השמה דגש על שילוב בין הבנת המערכת התכנונית-עירונית, לבין הכלים המשפטיים העדכניים ביותר. המשרד מסתייע בשמאי מקרקעין, מהנדסים ויועצים כלכליים לקידום פתרונות אפקטיביים ומעשיים ללקוחותיו. מוזמנים ליצור קשר עכשיו.