ניגוד עניינים: כהונת בני זוג כחברי מועצה אזורית ובוועד המקומי

ביום 12.6.2025 ניתן פסק דין בבית המשפט לעניינים מינהליים בבאר שבע (עת”מ 13086-02-25 חנה אטיאס נ’ מועצה אזורית שדות נגב), אשר דן בשאלה – האם יכולים שני בני זוג לכהן במקביל, כאשר האחד משמש כחבר מליאת המועצה האזורית, והשני כחבר בוועד המקומי ביישוב הנמצא בתחומה של אותה מועצה. בית המשפט דחה את העתירה, וקבע כי העתירה מגלמת למעשה בקשה כי בית המשפט לעניינים מינהליים יתן צו אשר יכשיר מצב מובהק של ניגוד עניינים מובנה – וזו תוצאה שהדעת אינה סובלת. סקירת פסיקה.

הרקע לעתירה

עתירה במסגרתה מבקשת לאפשר כהונת שני בני זוג כחברי מועצה אזורית וועד מקומי בישוב באותה מועצה. בבחירות למועצה האזורית ולוועד המקומי של המושב נבחרה העותרת כחברת הוועד המקומי, ובן זוגה נבחר כנציג המושב במליאת המועצה האזורית. כמה ימים אחרי הבחירות, נשלחו לעותרת הודות שעניינן “פסלות כהונה”, בהן נאמר כי בהתאם לחוות דעתה של היועצת המשפטית של המועצה, לא ניתן לאשר את כהונתה של העותרת כחברה בוועד המקומי. העותרת שלחה אל מזכירת המועצה מכתב תשובה בו היא מציינת כי אינה זקוקה לאישור המועצה על מנת לכהן כחברה בוועד המקומי, תפקיד לו נבחרה כדין על ידי רוב תושבי הישוב, וטענה שנאמר לה כי אין בצו המועצות או בכל חוק אחר איסור שיהיה לה קרוב משפחה שהוא חבר מליאה. ברם, משהגיעה העותרת לישיבת הוועד המקומי הראשונה שלאחר הבחירות, נמסר לה כי היא נמחקה מרשימת חברי הוועד המקומי.

העותרת ביקשה סעד מבית המשפט, של הצהרה על בטלות מעיקרה של החלטת הפסלות לכהונה, ושל כל ההחלטות והמינויים שהתקבלו בישיבת האמורה של הוועד המקומי של האגודה, וכל החלטה אחרת שהתקבלה ותתקבל על-ידי הוועד לאחר אותו מועד, ולהורות למועצה לזמן ללא דיחוי “ישיבת התנעה” חדשה של הוועד המקומי של המושב, ובהם העותרת, כשעל סדר יומה יהיו כל ההחלטות והמינויים הנדרשים. לטענת העותרת, אישור מועמדות לכהונה בוועד המקומי נעשה זה מכבר ע”י ועדת הבחירות, ומשאושרה מועמדתה של העותרת ובחירתה פורסמה כדין אין עוד מקום וצורך לאישור נוסף כלשהו, ואין עוד כל דרך להדחה מכהונה, שלא על פי הוראת סעיף 37(ה) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי”ח-1958. כן טענה העותרת, כי הנימוק במכתב הפסלות על כי לא ניתן לאשר את כהונתה בשל קרבת המשפחה לבעלה שנבחר למליאת המועצה, אינו נכון, זאת תוך אבחנה מאיסורים סטטוטוריים מפורשים. לדוגמה, סעיף 106(ג) לצו המועצות האזוריות האוסר על כהונת שני בני זוג בוועד המקומי, או פסילת חבר ועד מקומי מלכהן גם כחבר מועצה. עוד טענה העותרת כי היא הודחה מכהונתה בפועל באופן מידי ושלא על ידי הגורם המוסמך אלא על ידי מזכירת המועצה. הפרוצדורה היא מהות, ומשלוח הודעות על ידי מזכירת המועצה שאינה הגורם המוסמך – אינן יכולות להיחשב כהודעת חדילה. לפיכך, פעולה בחוסר סמכות בטלה מעיקרה (VOID).

מנגד, טענה המשיבה כי קביעת פסלותה של העותרת (ושל חברי ועדים מקומיים ביישובים נוספים)  נעשתה על בסיס מידע שנמסר בשאלונים שנשלחו לנבחרים לאחר פרסום תוצאות הבחירות, לצורך איתור חשש לניגוד עניינים. העותרת לא הודיעה על התפטרותה מתפקידה כחברת ועד מקומי בשל עילת הפסלות, וזאת גם עד למתן ההוראה למזכירות ראש המועצה לפעול לזימון הנבחרים בישיבת הסמכה ראשונה כמתחייב מסעיף 104 לצו המועצות המקומיות, פעלה מזכירת המועצה, בהנחיית ראש המועצה, להודיע בכתב לעותרת על פסלות כהונתה. לגופו של עניין נטען, כי הכלל האוסר על בעל תפקיד להימצא במצב של ניגוד עניינים הינו כלל מניעתי וצופה פני עתיד; קיימת כפיפות מכוח הדין בין הוועד המקומי לבין המועצה, ולפיכך ישנו ניגוד עניינים מובהק שאינו ניתן להסדרה באמצעות הסדר ניגוד עניינים פרטני.

פסק הדין

המישור הנורמטיבי

לפי סעיף 37ג(א)(4) לצו המועצות המקומיות, חבר ועד מקומי פסול לכהן כחבר מועצה; סעיף 37ה(א) לצו מסמיך את ראש המועצה, שנראה לו כי חבר מועצה פסול מלכהן בה, לשלוח לו הודעה על חדילת חברות. כמו-כן, קובע סעיף 106(ג) לצו, כי קרובי משפחה, ובכלל זה בני זוג, לא יכהנו יחד בוועד מקומי.

השלטון המקומי במועצות אזוריות – שלטון דו רובדי

במבנה שלטון זה, הסמכויות מצויות בידי המועצה האזורית, והוועד המקומי כפוף להחלטות המועצה האזורית, והוא מנהל את העניינים הפנימיים של הישוב שהוא מייצג. לוועד המקומי סמכויות פעולה ישירות, וסמכויות אחרות הנובעות מהתחומים שהמועצה האזורית התירה לו לטפל בהם, וככל שהיא עצמה אינה פועלת בהם. וראה הרחבה בנושא האצלת סמכויות לוועד המקומי.

למבנה הדו רובדי במועצות האזורית, ולכפיפות בחלק מהנושאים ראה רע”פ 1782/03 הוועדה המקומית לתכנון ובניה, משגב נ’ סועאד, פ”ד נט(3) 652 (30.12.2004) בעמ’ 667, 668:

“ראינו כי השלטון המקומי במועצה האזורית כפי שעוצב בפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] ובצו המועצות האזוריות מתאפיין במבנה דו-רובדי, שבו במועדים הרלוונטיים לענייננו הוקנו מלוא סמכויות הממשל למועצה האזורית, ואילו הוועדים המקומיים הופקדו על ענייני ניהול פנימי של היישובים שאותם הם מייצגים, וסמכויותיהם הינן שיוריות לאלה של המועצה האזורית ומותנות בכך שהיא אינה מפעילה אותן. המועצה האזורית היא הרשות השלטונית המקומית האחראית לניהול האזור הנתון לסמכותה, ובאחריותה לטפל בכל עניין הנוגע לציבור בתחום המועצה, ובכלל זה לקיים “סדר, שלטון תקין ובטחון” בתחומי המועצה … לעומת זאת הוועדים המקומיים הם גופים מקומיים המנהלים את ענייני היישובים שהם מייצגים (סעיף 90 לצו). האוטונומיה השלטונית שלהם מוגבלת ומסויגת. הוקנו להם סמכויות ישירות מכוח הצו בנושאים מוגדרים כגון הטלת מסים מקומיים וגבייתם, אולם מעבר לסמכויות אלה הם רשאים להפעיל את סמכויות המועצה האזורית בכפוף לכך שהמועצה אינה עושה בהן שימוש, וכל עוד אין בשימוש כאמור סתירה להחלטות המועצה ולחוקי העזר שלה (סעיף 132(א) לצו). מדובר אפוא במבנה שלטוני בעל אופי פדרטיבי, המכיר באוטונומיה שלטונית מוגבלת של היישובים המרכיבים את ארגון-העל, המצוי במעמד שלטוני-מוניציפלי גבוה יותר … יוצא מכך כי הוועד המקומי של היישוב בתחומי המועצה האזורית אינו גוף אוטונומי בעל סמכויות פעולה כלליות. סמכויותיו בנויות בראש ובראשונה על אותם עניינים (בעיקר כספיים) שבהם הוסמך לפעול במישרין מכוח הצו ומכוח חוקים אחרים … אשר לסמכויות הנתונות למועצה האזורית, הוועד המקומי פועל אך באותם תחומים שהמועצה התירה לו לטפל בהם, ומקום שהיא עצמה אינה פועלת בהם …”.

מובן כי התנהלות דו רובדית זו מורכבת, וכוללת בחובה לא רק פוטנציאל לניגוד עניינים, אלא לעיתים גם ניגוד עניינים של ממש, שכן לא תמיד האינטרס של הוועד המקומי זהה לאינטרס המגולם בהחלטת מועצה אזורית, אשר יכול ותעדיף מתן דגש לאינטרס ציבורי מסוים על פני אחר. הוראת סעיף 37ג(א)(4) לצו המועצות המקומיות, פוסלת אפשרות של כהונת חבר ועד מקומי, גם כחבר מליאת המועצה. לא בכדי הוסיף המחוקק הוראה זו לצו המועצות המקומיות, ובסיסה בניגוד העניינים המובנה בכהונה בשני המוסדות גם יחד.

האיסור על הימצאות בניגוד עניינים

האיסור על נושא תפקיד ציבורי להימצא במצב של ניגוד עניינים, הינו מעקרונות היסוד בשיטת המשפט הישראלית. משקיים ניגוד עניינים, קם חשש לפגיעה בכללים בסיסיים של המינהל התקין, לרבות  משוא פנים, הגינות, תום לב, שמירה על כללי הצדק הטבעי, ומתן החלטות ענייניות. האיסור על ניגוד עניינים יכול להיות איסור ספציפי לביצוע פעולה מסוימת, אך אינו מתמצה בכך. האיסור רחב ומשתרע גם על עצם ההימצאות במצב שיכול להביא לניגוד עניינים. ככל שהאיסור על ניגוד העניינים קשור בעניין אישי של הגורם המפעיל את שיקול הדעת המנהלי, הרי שמידת הזהירות שיש לנקוט ביחס לניגוד עניינים זה גוברת ומחייבת הפעלה קפדנית, מעמיקה ורחבה יותר של האיסור. וכפי שקבע בית המשפט העליון בבג”צ 6499/99 המפד”ל – המפלגה הדתית הלאומית נ’ הרב בן עזרא –

“הלכה מכבר היא, שאסור הוא עובד ציבור לעשות בסמכות או לפעול בכל דרך אחרת, בהיותו במצב שבו קיימת אפשרות ממשית לניגוד עניינים, בוודאי כך בניגוד עניינים בין תפקידו הציבורי לבין עניינו האישי. הלכה זו הינה מן הראשונות במלכות בתורת המינהל הציבורי בישראל, ובתי-המשפט חזרו ושנו אותה שוב ושוב”.

ובבג”צ 531/79 סיעת הליכוד בעיריית פתח תקווה נ’ מועצת עיריית פתח תקווה ואח’ קבע בית המשפט העליון כי –

“האיסור אינו רק על שיקול הדעת עצמו בביצוע הפעולה או התפקיד. האיסור הוא על הימצאות במצב בו עלול להיות ניגוד עניינים‏. מטרת הכלל היא למנוע את הרע בטרם יארע. הכלל צופה פני העתיד. אין זה מעלה ואין זה מוריד אם בפועל שיקול הדעת הוא ראוי. מטרת הכלל היא למנוע פיתוי מאדם ישר והגון, בחינת אל תביאונו לידי ניסיון. על כן, אין צורך להוכיח בפועל קיומו של ניגוד עניינים‏. די בכך שקיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים‏ … אפשרות ממשית זו נמדדת באמות מידה אובייקטיביות, ולא על-פי חששותיו הסובייקטיביים של צד זה או אחר”.

 

ניגוד עניינים: הקשר בין וועד מקומי לבין מליאת המועצה האזורית

לעיתים איסור על הימצאות בניגוד עניינים עומד אל מול זכות שהינה יסודית ומהותית ויש לבחון האם ניתן לקיים פתרון אשר לא יביא לפגיעה באותה זכות, ויכול ותהיה העדפה של האיסור, לאור חשיבותו, כך שלא יהיה מנוס מפגיעה בזכות היסודית והמהותית האמורה. כך, ההוראה בצו המועצות המקומיות האוסרת על כהונה של חבר ועד מקומי במועצה אזורית, ולמעשה פוסלת אותו מלכהן כחבר מועצה, פוגעת בזכותו היסודית והמהותית של אותו חבר מועצה לכהן בוועד המקומי של הישוב בו הוא גר. הוראה זו מעידה על הצורך להקפיד הקפדה יתרה מפני כל חשש לניגוד עניינים. האיסור על ניגוד עניינים מגלם את הזכות של הציבור לכך שפעולותיו של נבחר הציבור והפעלת שיקול דעתו לא יעמדו תחת החשש לניגוד עניינים. בשלטון הדו-רובדי בוצעה בחירה ברורה בזכות זו של הציבור על פני הזכות להיבחר. בכך מגולם גם ההיבט המניעתי של האיסור על ניגוד עניינים, שכן זו מניעה מראש של כל אפשרות לניגוד עניינים הנובע מהכהונה בשני המוסדות.

במקרה זה, מיד לכשנודע לעותרת דבר ניגוד העניינים, קמה המניעה שלה לכהן בוועד המקומי. המניעה מלכהן, אינה תוצאת פרוצדורה כזו או אחרת, ככל שננקטת, אלא זוהי מניעה מובנית בנסיבות בהן שני בני זוג מכהנים בשני המוסדות – מועצה אזורית וועד מקומי במסגרתה. גם אילו לא היה ננקט הליך כלשהו על ידי ראש המועצה, היה על העותרת להימנע ממימוש בחירתה, שכן האיסור על הימצאות בניגוד עניינים, הינו איסור כללי, עצמאי, אשר אינו תלוי בהליך פרוצדורלי, הצהרתי או אופרטיבי. מעצם העובדה שקם ניגוד עניינים, קמה החובה להימנע ממנו. בצו המועצות האזוריות קיימת פרוצדורה מסוימת להפסקת כהונה במקרה של ניגוד עניינים. ואולם, אין לומר כי אם לא בוצע הליך על פי אותם כללים, פג האיסור על הימצאות בניגוד העניינים והכהונה מותרת וחפה מכל איסור.

קשר בין בני זוג: ניגוד עניינים אישי וברף הגבוה ביותר

בני משפחה בדרגה כה קרובה, בני זוג, מטבע הדברים כהונתם במקביל בשני התפקידים מגלמת גם היא את אותה אפשרות לניגוד עניינים. זהו ניגוד עניינים אישי, דהיינו ברף הגבוה יותר של חשש לניגוד עניינים. על ניגוד העניינים בהימצאות בני משפחה, בני זוג, בשני התפקידים הללו, נתנה דעתה הוועדה למניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות, אשר הינה ועדה מייעצת שהוקמה מכוח ההודעה בדבר כללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות; בהפעלת שיקול הדעת אף קיימת חובה לשקול את עמדתה ונימוקיה של הוועדה לניגוד עניינים, שכן מדובר בגוף סטטוטורי הכולל נציגים של מספר גופים רלבנטיים, וביסודו החשש מקיום ניגוד עניינים במגזר הציבורי. הפעולות שנעשו על ידי המשיבה ומטעמה, נעשו בהסתמך על חוות דעת הוועדה לניגוד עניינים, ובהסתמך על חוות דעת היועצת המשפטית מטעם המשיבה. די באלו כדי להביא למסקנה שהפעולות נעשו כדין וללא פגם מינהלי המחייב התערבות בהן.

למעשה לשני בני הזוג אינטרסים משותפים, מטבע הדברים, ומהיותם מנהלים משק בית משותף, באותו ישוב. משכך, הגיון האיסור על כהונת אותו אדם במקביל בשני התפקידים, חל גם על כהונת שני בני זוג במקביל בתפקידים אלו. אשר לשאלה אם נדרשת רמת הסתברות של אפשרות ממשית לניגוד עניינים, או שדי בחשש סביר לקיומו של ניגוד עניינים, נראה כי במקרה זה של שני בני זוג, ובהינתן המבנה הדו רובדי וכפיפותי של מועצה אזורית אל מול ועד מקומי, קיימת אפשרות ממשית לניגוד עניינים. מכאן שאין צורך בהידרשות לסוגיה. ניגוד העניינים בנסיבות אלו נובע מאינטרס אישי, שכן מדובר בשני בני זוג, ואיננו אך מוסדי או ציבורי. כאמור, המגמה הינה כי במקרים בהם ניגוד העניינים נובע מאינטרס אישי נוגד, די להצביע על חשש סביר לניגוד עניינים. הדברים הללו הינם אף למעלה מן הצורך, שכן כאמור, במקרה זה אין מדובר אך בחשש סביר, אלא ברף גבוה יותר של אפשרות ממשית לניגוד עניינים.

בהינתן קיומו של ניגוד עניינים מובנה ומהותי, אין משמעות הדבר כי אם הגורם הרלבנטי אינו נוקט בהליך של הדחה בעקבות ניגוד העניינים, עובד הציבור יכול להמשיך למלא תפקידו למרות האיסור להימצא בניגוד עניינים. מכל האמור, ההודעות אשר נמסרו לעותרת הינן מטעם ראש המועצה ויש לדחות את הטענות הפרוצדורליות המבקשות להסתמך על דקויות שאין מקום להידרש להן. עתירת העותרת הינה למעשה בקשה כי בית המשפט לעניינים מינהליים יתן צו אשר יאפשר לה לכהן תוך קיומו של ניגוד עניינים. הדעת אינה נותנת קיומו של מצב דברים בו בית המשפט לעניינים מינהליים יכשיר ניגוד עניינים מובנה. בהתאם לכך, לא ניתן לאפשר את כהונת בני הזוג, כאמור.

לסיכום