תב"ר (תקציב בלתי רגיל)

ניהול כספי של רשות מקומית נשען על מספר מסגרות תקציביות, ובראשן התקציב השנתי הרגיל, תקציב המילואים והתקציב הבלתי רגיל (תב"ר). בעוד שהתקציב הרגיל נועד לממן את פעילותה השוטפת של הרשות במהלך שנת הכספים, התב"ר נועד לאפשר לרשות לבצע פעולות חד־פעמיות או פעולות בתחום פעילות מסוים, ובפועל משמש בעיקר כמסגרת התקציבית למימון פרויקטים של פיתוח והשקעה.

תקציב בלתי רגיל, או בקיצור תב"ר, אינו "עוד סעיף בתקציב הרשות". מדובר במסגרת תקציבית ייעודית, בעלת מטרה מוגדרת, מקורות מימון והיקף הוצאות שנקבעו מראש. סעיף 213א לפקודת העיריות מגדיר תב"ר כתקציב המיועד לפעולה חד־פעמית או לתחום פעילות מסוים, הכולל אומדן של התקבולים והתשלומים הצפויים לאותה פעולה או לאותו תחום פעילות. הסעיף מוסיף וקובע כי כספי התב"ר ינוהלו בנפרד מכספי התקציב הרגיל, וכי אין לעשות בהם שימוש אלא למטרה שלשמה נועדו.

במישור המעשי, התב"ר הוא הכלי המרכזי שבאמצעותו רשות מקומית מתכננת, מתקצבת ומבצעת פרויקטים של פיתוח והשקעה, ובהם הקמת מבני ציבור, סלילת כבישים ומדרכות, פיתוח תשתיות, מוסדות חינוך, מתקני ספורט, שטחים ציבוריים, גנים ופארקים ופרויקטים מוניציפליים אחרים. מסגרת זו מאפשרת לרשות לרכז את מלוא התקבולים וההוצאות הקשורים לפרויקט או לפעולה מסוימת, לעקוב אחר ביצועם ולשמור על הפרדה בין כספי הפיתוח לבין המשאבים המיועדים לפעילותה השוטפת.

המשמעות היא שתב"ר אינו רק כלי חשבונאי. הוא מהווה חלק ממערך קבלת ההחלטות של הרשות המקומית: הוא קושר בין הצורך הציבורי לבין הפרויקט, בין הפרויקט לבין מקורות המימון, ובין מקורות המימון לבין ההוצאה המותרת. מכאן נובעת החשיבות של תכנון נכון, אישור כדין, ניהול שוטף, בקרה תקציבית וסגירה מסודרת של התב"ר.

במובן זה, תב"ר הוא למעשה המסגרת התקציבית של מחזור החיים של פרויקט ציבורי: החל בזיהוי הצורך ובתכנון הפרויקט, דרך איתור מקורות המימון, אישור התקציב וההתקשרות עם מבצעים וספקים, ועד לביצוע, בקרה, חשבון סופי וסגירת התב"ר.

החשיבות אינה תיאורטית בלבד. מבקר המדינה הצביע לאורך השנים על כשלים בניהול תקציבי פיתוח ברשויות המקומיות, ובהם ליקויים בתכנון, באישור, במימון, בביצוע ובמעקב אחר פרויקטים. לפיכך, בחינת תב"ר מחייבת הסתכלות רחבה יותר מהשאלה אם התקציב אושר כדין: יש לבחון גם מה מטרתו, כיצד נקבע היקפו, מהם מקורות המימון שלו, כיצד ניתן לבצעו, כיצד מנוהלות החריגות ומה נעשה כאשר הפרויקט אינו מתקדם בהתאם לתכנון.

המקור הנורמטיבי של התקציב הבלתי רגיל

המסגרת הנורמטיבית המרכזית להסדרת התקציב הבלתי רגיל מצויה בסעיף 213א לפקודת העיריות [נוסח חדש]. הסעיף נוסף לפקודה במסגרת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 1999), התשנ"ט-1999, והוא קובע הן את הגדרתו של התקציב הבלתי רגיל והן את הכללים המרכזיים החלים על ניהול כספיו.

סעיף 213א(א) מגדיר "תקציב בלתי רגיל" כתקציב של עירייה המיועד לפעולה חד-פעמית או לתחום פעילות מסוים, הכולל אומדן של התקבולים והתשלומים לאותה פעולה או לאותו תחום פעילות, וכן כספים שיועדו על פי דין למטרות שאינן התקציב הרגיל. סעיף 213א(ב) מוסיף וקובע עקרון יסוד שלפיו כספי התב"ר ינוהלו בנפרד מכספי התקציב הרגיל, וכי אין לעשות בהם שימוש אלא למטרה שלשמה נועדו. שימוש בניגוד להוראות אלה בטל.

הוראות אלה מבטאות, בין היתר, עיקרון של הפרדה תקציבית בין כספי הפיתוח לבין כספי הפעילות השוטפת של הרשות, ומונעות שימוש חופשי בכספי תב"ר לצרכים שאינם חלק מהמטרה שלשמה אושר. עקרון זה הוא יסוד מרכזי בניהול תקין של תקציבי פיתוח ברשויות המקומיות.

ההסדר חל גם על המועצות המקומיות, מכוח סעיף 34 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]. מבקר המדינה מציין אף הוא בדוחותיו את תחולת הוראות פקודת העיריות בתחום זה על המועצות המקומיות מכוח סעיף 34 לפקודת המועצות המקומיות.

המסגרת המשפטית של התב"ר אינה מסתכמת בסעיף 213א. לצד הוראות פקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות, ניהולו של תב"ר כפוף למכלול הוראות הדין וההנחיות החלות על הרשות המקומית, ובהן דיני התקציב, דיני המכרזים וההתקשרויות, הוראות הנוגעות להלוואות ולמימון, כללי החשבונאות והדיווח, הוראות משרד הפנים ותנאי המימון שנקבעו על ידי המדינה או גורם מממן. במקרים המתאימים עשויות להיות רלוונטיות גם הוראות מדיני התכנון והבנייה, דיני המקרקעין, דיני התמיכות והמשפט המינהלי.

תב"ר מול תקציב רגיל: מה ההבדל המשפטי והמעשי?

הבחנה בין תקציב רגיל לבין תקציב בלתי רגיל (תב"ר) היא אחת מאבני היסוד בניהול הכספי של רשות מקומית. שני סוגי התקציבים מנוהלים על ידי הרשות המקומית, אך מטרתם, אופן אישורם, דרכי השימוש בהם והפיקוח עליהם שונים באופן מהותי.

ההבדל המרכזי הוא אפוא בעקרון הייעוד. בעוד שהתקציב הרגיל נועד לאפשר לרשות לנהל את פעילותה השוטפת, תב"ר נועד למטרה מוגדרת מראש ואינו משמש "קופה כללית" של הרשות.

מה ההגדרה של תב"ר?

סעיפים 213א(א) ו-(ב) מגדירים מהו תקציב בלתי רגיל, את אופן ניהולו ואת השימוש בו:

213א(א): "תקציב של עירייה המיועד לפעולה חד-פעמית או לתחום פעילות מסוים, הכולל אומדן תקבולים ותשלומים לאותה פעולה או לאותו תחום פעילות, וכספים שיועדו על פי דין למטרות שאינן תקציב רגיל".

סעיף 213א(ב): "כספים של תקציב בלתי רגיל ינוהלו בנאמנות בידי ראש העיריה והגזבר, בנפרד מכספי חשבון התקציב שאינו בלתי רגיל; לא ייעשה כל שימוש בכספים של תקציב בלתי רגיל שלא למטרה שלשמה נועד".

המחוקק הגדיר את המונח "תב"ר" כ- "תקציב של עירייה המיועד לפעולה חד פעמית או לתחום פעילות מסויים הכולל אומדן תקבולים ותשלומים לאותה פעולה או לאותו תחום פעילות וכספים שיועדו על פי דין למטרות שאינן תקציב רגיל". הגדרה זו אינה זהה להגדרה בסעיף 15 לתקנות הרשויות המקומיות (הכנת תקציבים), התשל"א-1971, לפיה תב"ר הוא תקציב הכולל את אומדן התקבולים והתשלומים לפעולות חד-פעמיות שימומנו ממקורות שונים. בין המקורות: הקצבות מהתקציב הרגיל, השתתפות בעלים, השתתפות ממשלה, השתתפות של מוסדות ותרומות, הכנסות מקרנות הרשות המקומית, מלוות מאוצר המדינה או מבנקים או ממוסדות אחרים, מכירת רכוש, אשראי מקבלנים וספקים והכנסות בעבור עבודות לטובת המשלמים.

מה המגבלות על השימוש בתב"ר?

המגבלות שהטיל המחוקק על השימוש בתב"ר הנם החובה לנהל כספים של תקציב בלתי רגיל בנאמנות בידי ראש הרשות והגזבר, ובאופן נפרד מכספי התקציב האחר; החובה לעשות שימוש בכספים אלו, רק למטרה לשמה נועדו; איסור קיזוז בין כספים של תקציב בלתי רגיל לכספים של תקציב שאינו בלתי רגיל; והגבלת שעבוד לטובת פעולה שאינה למטרה לשמה נועד התקציב.

מה מקורות התקבולים בתב"ר?

מקורות התקבולים בתב"ר הם מהכנסות עצמיות והשתתפות בעלים, בהשתתפות של משרדי ממשלה ומוסדות ציבור, מתרומות ומהלוואות. התב"ר לא נקבע על בסיס קבוע אלא באופן המאפשר לרשות המקומית להיענות לצורכי התושבים ולממש את חזונה ואת המדיניות שלה, תוך התחשבות בזמינות התקציבית. היקפם הכספי של התב"רים והעובדה שבחלקם הם צפויים להתפרס על פני כמה שנים, מחייבים דרכי הפעלה ותקצוב שיבטיחו ויאפשרו תכנון, בקרה ופיקוח נאותים.

עיקר הכנסות הרשויות המקומיות לביצוע עבודות פיתוח מקורן במקורות עצמיים ובהשתתפות משרדי ממשלה. השתתפות משרדי הממשלה במימון הפיתוח והפרויקטים ברשויות המקומיות נעשית, במקרים רבים, באמצעות "קולות קוראים". אלה מיועדים לתכליות מוגדרות וקבועות מראש, והתקציב המוקצה להם מותנה במילוי אחר תנאים מוגדרים, שהוצבו לכך מראש. גם מענקים שניתנים על ידי משרד הפנים ניתנים לתכליות מסוימות, שהוגדרו לבחירת הרשויות המקומית מתוך רשימה סגורה שמפרסם המשרד מדי שנה. הרשות רשאית לממן תב"רים גם מהשתתפות בעלים, השתתפות של מוסדות ותרומות, הכנסות מקרנות הרשות המקומית, מלוות מאוצר המדינה או מבנקים או ממוסדות אחרים, מכירת רכוש, אשראי מקבלנים וספקים והכנסות בעבור עבודות לטובת המשלמים.

מה שיקול הדעת להקצאת תב"רים?

חוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/98, קבע, בין היתר, כי "הקצאת מקורות מימון לתב"ר על ידי מועצת הרשות המקומית הינה פעולה מנהלית המבטאת מדיניות של מועצת הרשות המקומית". הנחת המוצא היא שרשות נבחרת תייצג נאמנה את הציבור שהיא נועדה לשרת, תקבע באופן מיטבי את סדרי העדיפויות שיקדמו את טובת תושביה, ותאזן בין צורכי הציבור לבין שמירת המסגרת התקציבית. בחלוקת משאבי הציבור מחויבת הרשות המקומית לפעול באופן שישרת נאמנה את כל תושבי הרשות ויבטיח קיומו של מינהל תקין. רשות ציבורית הפועלת על-פי דין, המקצה משאבים ציבוריים, חייבת לנהוג על-פי העקרונות והכללים של המשפט המינהלי. עליה לנהוג בתום לב, ביושר, בשוויון, בסבירות וללא מניע זר. מן העבר השני, כאיזון לשיקול הדעת של נבחרי הציבור, טעון התקציב השנתי (והתקציב הבלתי רגיל) את אישור משרד הפנים, האמור למנוע החלטות שיעדיפו באופן לא מוצדק קבוצה באוכלוסייה, על פני קבוצות אחרות.

בג"ץ 3472/92 ברנד ו-286 אח' נ' שר התקשורת [פורסם בנבו], קבע כי החקיקה, ככלל, אינה קובעת תקנים לרמת השירות הציבורי. הדבר נשאר לשיקול הדעת של הרשות, הקובעת את סדרי העדיפויות והקדימויות שלה במסגרת אילוצי התקציב שלה. הרשות צריכה לקבוע לעצמה כללים וקריטריונים מנחים ליישומם וסדרי עדיפויות, שיעמדו במבחן הסבירות. כשאין די באילוצי התקציב כדי לתת מענה כולל, מידת הסבירות מחייבת כי הרשות המקומית תקבע סדר עדיפויות הנוגע לנושאים השונים שהיא מופקדת עליהם. סדרי עדיפויות אלה נקבעים במסגרת קביעת חזונה של הרשות, התוכניות האסטרטגיות, תוכניות האב ותוכניות העבודה הרב-שנתיות; במסגרת זו קובעת הרשות המקומית את אופייה הייחודי. הפיתוח ברשות ראוי שייגזר במידה רבה מתכנון זה.

הליך ייזום ובחירה של תב"רים ברשות המקומית

סעיף 210 לפקודת העיריות קובע כי ראש העירייה רשאי להורות לגזבר להכין לעירייה הצעת תקציב, שראש העירייה יגיש לאישור המועצה לאחר אישור ועדת הכספים. במועצות מקומיות, ובמועצות אזוריות, בהן לא הוקמה ועדת כספים כוועדת רשות, ועדת ההנהלה היא ועדת חובה והיא ממלאת את התפקידים הרלוונטיים שבהם נושאת 'ועדת הכספים' בעיריות. תקנות הרשויות המקומיות קובעות כי "התקציב יוכן לכל פעולה בנפרד על גבי טופס המיועד לכך". לפי תקנה 19(א) לתקנות הרשויות המקומיות, נדרש אישור של מועצת הרשות ושל משרד הפנים (למעט רשויות איתנות בתקנה 19(ב)). עוד נקבע כי במסגרת הדיון במועצת הרשות (לפני קבלת החלטה על ביצוע פרויקט כלשהו) יש לצרף הסברים לתקציב, ולהציג לה בין היתר את אומדן העלויות ואת מקורות המימון. רישומי התב"ר יכללו, בין היתר, אומדנים, פירוט תקבולים ותשלומים, וכספים שיועדו על פי דין למטרות שאינן תקציב רגיל.

לאחר אישור מועצת הרשות, הרשות תעביר את המסמכים לאישור הממונה על המחוז במשרד הפנים. רק לאחר קבלת אישור המשרד, הרשות המקומית תהא רשאית לפרסם מכרז ולהתחיל בביצוע הפרויקט.

מה הליך התכנון והפיתוח של פרויקטים?

ייזום התב"ר ראוי שייעשה אף הוא בתהליך סדור הנשען על אדני חזון הרשות, על התכנון האסטרטגי ועל התכנון הרב-שנתי. כך, תכנון הפיתוח ייעשה לאחר הגדרת יעדים, מטרות ושאיפות של העומדים בראש הרשות בנוגע לפיתוח, ולאחר הצפת צרכים ויוזמות מצד מנהלי האגפים המקצועיים ברשות. הגדרת הצרכים מראש מאפשרת תכנון מקושר תקציב, יצירת מקורות מימון עצמיים, ואיתור מקורות מימון חיצוניים אופציונליים. תכנון יסודי עשוי להגביר את עצמאות הרשות המקומית ולהפחית את התלות בשלטון המרכזי בתחום הפיתוח, שכן הפיתוח ייעשה על פי צרכים ושאיפות שהגדירה הרשות וייתן מענה מיטבי על צורכי התושבים ומאווייהם שנבחר הציבור התחייב בפניהם לקדם ולפתח. כמו כן, על הרשויות להקצות את המשאבים בהתאם לקריטריונים שוויוניים, ענייניים וגלויים ובשים לב למקורות המימון.

על הייזום לכלול קריטריונים כתובים לבחירת התב"רים ולקביעת מדדי הביצוע. כמו כן, ממליץ דו"ח מבקר המדינה, כי על הרשויות לתעד בכתב את ההליך, כולל כתיבת פרוטוקולים של הדיונים השונים, ולהקפיד על קיום כל ההליכים והאישורים הנדרשים כדין.

מה תהליך אישור וניהול תב"רים?

ההוראות בדבר תהליך אישור וניהול תב"רים מעוגן, בין היתר, בדברי החקירה הנ"ל, בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 1/98, המדריך לגזבר ברשויות המקומיות (הוצאת איגוד הגזברים ברשויות המקומיות, 1996), וכן בפסיקת בתי המשפט (בג"ץ 7278/95 עצמון יניב נ' ראש המועצה האזורית "גזר" ואח').

ייזום התב"ר

• תהליך ייזום התב"ר מתחיל בזיהוי צורך ספציפי ברשות המקומית, כגון הקמת מבנה ציבור, שדרוג תשתיות או רכישת ציוד משמעותי. בשלב זה, מתבצע אפיון ראשוני של הפרויקט על ידי הגורם המקצועי ברשות, הכולל הערכת עלויות, לוח זמנים משוער ובחינת התאמה לתוכניות האב של הרשות.
• בחינת מקורות מימון. במקביל לאפיון הפרויקט, נדרשת בחינה מעמיקה של מקורות המימון האפשריים, הקיימים והזמינים. אלה עשויים לכלול: תקציבי פיתוח ממשרדי ממשלה; מענקים ייעודיים; קרנות הרשות; הלוואות מאושרות; השתתפות בעלים (במקרה של פרויקטים מסוימים). יש לציין כי על פי סעיף 213 לפקודת העיריות [נוסח חדש], וכן בצו המועצות המקומיות, נדרשת הרשות להציג מקורות מימון מלאים טרם אישור התב"ר.
• הכנת תוכנית כלכלית מפורטת, על ידי הגורם המקצועי ברשות ועל ידי גזברות הרשות. התוכנית כוללת מסגרת תקציבית; תחזית תזרים מזומנים; ניתוח עלות-תועלת; הערכת סיכונים פיננסיים; בחינת השפעות על התקציב השוטף (כגון עלויות תחזוקה עתידיות).

הליך האישור הפנים-רשותי

• הכנת מסמכי התב"ר על ידי גזברות הרשות המקומית. מסמכים אלו כוללים טופס בקשה לאישור תב"ר; תיאור מפורט של הפרויקט; פירוט מקורות המימון; ולוח זמנים מתוכנן לביצוע. במקרים רבים, הגזברות תצרף את האישורים הרלוונטיים (היתר בניה, חוזים וכיוצ"ב).
• אישור מועצת הרשות המקומית. התב"ר מובא לאישור מליאת מועצת הרשות המקומית, וזאת לאחר שנשלחה לחברי המליאה הודעה, ומלוא הפרטים על ההוצאה התקציבית המתוכננת, לפחות עשרה ימים טרם הדיון. על פי סעיף 213א לפקודת העיריות, נדרש רוב מוחלט של חברי המועצה לאישור תב"ר. יש לציין כי במקרים מסוימים, כגון כאשר התב"ר כולל לקיחת הלוואה, עשוי להידרש רוב מיוחס של שני שלישים מחברי המועצה.

בדיקה ואישור משרד הפנים

• הגשת בקשה לממונה על המחוז. לאחר אישור מועצת הרשות, מוגשת בקשה מפורטת לאישור התב"ר לממונה על המחוז במשרד הפנים. הבקשה כוללת את פרוטוקול אישור מועצת הרשות, טופס בקשה לאישור תב"ר חתום, ומסמכים תומכים (כגון התחייבויות תקציביות ממשרדי ממשלה, התחייבויות חשב, מכתבי התחייבות של תורמים, היתרי אשראי וכיוצ"ב).
• בחינת הבקשה על ידי  הממונה על המחוז. הממונה בוחן את הבקשה בהתאם לקריטריונים הבאים: עמידה בדרישות החוק והנהלים; יכולת הרשות לעמוד בהתחייבויות הפיננסיות; התאמה לתוכניות הפיתוח המאושרות (ככל שקיימות); ובחינת השפעות על האיתנות הפיננסית של הרשות.
• לאחר בחינה מעמיקה, הממונה על המחוז מעניק את אישורו לתב"ר. יש לציין כי במקרים מסוימים, האישור עשוי להיות מותנה בתנאים נוספים או בדרישה להשלמת מסמכים.

ניהול ובקרת התב"ר

עם קבלת כל האישורים הנדרשים, הגזברות פותחת כרטיס תב"ר ייעודי במערכת הפיננסית של הרשות. הכרטיס כולל: מספר תב"ר ייחודי, פירוט מקורות המימון המאושרים, תקציב מאושר לביצוע.

• ניהול תזרים המזומנים. גזברות הרשות אחראית לניהול תזרים המזומנים של התב"ר, כולל מעקב אחר קבלת כספים ממקורות המימון השונים, תזמון תשלומים לספקים וקבלנים, וניהול יתרות זמניות בקרנות הרשות. בנוסף, הגזברות אחראית לעדכון התב"ר במליאת הרשות, במקרה של מקורות תקציביים נוספים.
• בקרה תקציבית שוטפת.
• דיווח תקופתי. על פי חוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/2008, נדרשת הרשות להגיש דוחות רבעוניים על מצב התב"רים, הכוללים סטטוס ביצוע פיזי וכספי, יתרות זמניות בתב"רים פעילים, וצפי להשלמת פרויקטים.

סגירת התב"ר

עם השלמת הפרויקט, מתבצעות הפעולות הבאות: קבלת אישורי השלמה מהגורמים הרלוונטיים; השלמת התחייבויות לספקים וקבלנים; רישום הנכס בספר הנכסים של הרשות (במקרה של נכס קבוע). הגזברות תבצע סגירה חשבונאית של התב"ר, הכוללת התאמת הכנסות והוצאות סופיות, העברת עודפים/גירעונות לקרנות הרשות בהתאם לנהלים, והכנת דוח סיכום תב"ר. בהתאם לחוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/2008, נדרש דיווח על סגירת תב"ר הכולל: סיכום ביצוע סופי מול תקציב מאושר; הסברים לחריגות, במידה והיו; ואישור מועצת הרשות לסגירת התב"ר.

ניהול תקין ויעיל של תב"רים מהווה נדבך מרכזי בניהול הפיננסי של רשויות מקומיות. הקפדה על תהליכי הייזום, האישור והניהול כמפורט לעיל, תוך עמידה בדרישות החוק והנהלים, מסייעת לרשויות לממש פרויקטי פיתוח משמעותיים תוך שמירה על איתנותן הפיננסית. על גזברים וסמנכ"לי כספים לשים דגש מיוחד על תכנון פיננסי מדויק, בקרה תקציבית קפדנית ודיווח שקוף ומדויק לגורמי הפיקוח ולציבור.

האם ניתן לשנות את מטרת התב"ר לאחר אישורו?

אחת השאלות הנפוצות ברשויות המקומיות היא האם ניתן לעשות שימוש ביתרות תקציביות של תב"ר למטרה שונה מזו שלשמה אושר מלכתחילה. התשובה היא, ככלל, שלילית.

הדין מחייב כי כספי תב"ר ישמשו אך ורק למטרה שלשמה אושרו. שינוי ייעוד התקציב או העברת כספים לפרויקט אחר אינם החלטה ניהולית רגילה אלא שינוי תקציבי מהותי המחייב בחינה מחודשת ואישור בהתאם להוראות הדין.

הרציונל ברור: מקורות המימון, ובמיוחד מענקי ממשלה, קולות קוראים ותרומות ייעודיות, ניתנו לצורך מטרה מוגדרת. שימוש אחר עלול לפגוע באמון הציבור, ליצור חריגה מהוראות המימון ואף להביא לדרישת השבת כספים.

תב"ר תקוע: מה עושים כאשר פרויקט אינו מתקדם?

רשויות מקומיות מחזיקות לעיתים תב"רים פתוחים במשך שנים, כאשר הפרויקט שלשמו נפתח אינו מתקדם, אינו מבוצע או נעצר באמצע הדרך. מצב זה עלול ליצור חוסר בהירות תקציבית ולפגוע ביכולת של הרשות לנהל באופן יעיל את משאביה. תב"רים פתוחים לאורך שנים עלולים ליצור תמונה תקציבית שאינה משקפת את המציאות. לדוגמה, רשות עשויה להציג רשימת פרויקטים שאושרו בעבר, אף שבפועל אין כוונה או יכולת לבצע אותם.

תב"ר אינו אמור להישאר פתוח ללא הצדקה לאורך זמן. כאשר פרויקט אינו מתקדם, על הרשות לבצע בחינה מחודשת של מצבו:

• האם הפרויקט עדיין רלוונטי.
• האם קיימים מקורות מימון.
• האם התקבלו כל האישורים הנדרשים.
• האם קיימות התחייבויות לספקים או לקבלנים.
• האם יש צורך לעדכן את מסגרת התקציב.

כאשר מתברר כי אין עוד הצדקה לקיום התב"ר, נכון לשקול את סגירתו בהתאם להליך המתאים.

מניסיוננו, ניהול מקצועי של תב"רים אינו נמדד רק בפתיחת פרויקטים חדשים, אלא גם ביכולת של הרשות לנהל נכון פרויקטים קיימים, לזהות חסמים בזמן ולמנוע הצטברות של תקציבים "רדומים" שאינם משרתים עוד את הציבור.

היום שאחרי: עלות הפרויקט אינה מסתיימת בסגירת התב"ר

אחת השאלות החשובות ביותר שאינה מקבלת בדרך כלל משקל מספיק בדיוני תב"ר היא כמה יעלה הפרויקט לרשות לאחר השלמתו?

הקמת מבנה ציבור, אולם ספורט, בית ספר, פארק או תשתית חדשה עשויה ליצור הוצאות שוטפות משמעותיות של תחזוקה; חשמל; מים; ניקיון; אבטחה; ביטוחים; עלויות כוח אדם; תיקונים, חידוש ציוד ושדרוגים; ולעיתים גם עלויות מימון.

לכן יש להבחין בין עלות ההקמה לבין עלות מחזור החיים של הפרויקט.

פרויקט עשוי להיות "מאוזן" מבחינת התב"ר, אך לייצר לאחר השלמתו גידול קבוע בהוצאות התקציב הרגיל. במילים אחרות, מבחינה ניהולית, החלטה על פתיחת תב"ר צריכה לכלול גם בחינה של ההשפעה העתידית על התקציב השנתי הרגיל של הרשות.

האם ניתן לבצע עבודות לפני אישור תב"ר?

סעיף 19(א) לתקנות הרשויות המקומיות קובע כי "ראש הרשות המקומית יגיש את התקציב במועד שיאפשר למועצה לדון בו ולאשרו, ולשר הפנים או לממונה על המחוז לאשרו לפני התחלת ביצוע פעולה לפיו". סעיפים 4.6.1.3 ו-4.6.1.4 להנחיות לדיווח כספי נקבע כי "אין להתחיל בעבודות לפני קבלת האישור התקציבי. אין לפרסם מכרז פומבי או מכרז זוטא לביצוע העבודות או הרכישה, בטרם נתקבל אישור התב"ר על ידי מועצת הרשות ומשרד הפנים. במהלך ביצוע התב"ר עשויים לחול שינויים בתקציבו".

כל שינוי בתקציב, לרבות הרחבתו בהליך מכרז, מחייב אישור תקציבי מראש של מליאת הרשות המקומית ושל משרד הפנים. אלא שלפי דו"ח מבקר המדינה, לפי ממצאי אגף בכיר לביקורת במשרד הפנים, בשנים 2015 – 2019 7% עד 26% מהרשויות המקומיות החלו בביצוע תב"רים לפני קבלת אישור לתקציב מהממונה על המחוז במשרד הפנים, שלא על פי תקנות הרשויות המקומיות. בשנת 2019, החלו 21 רשויות בביצוע תב"רים לפני קבלת אישור הממונה, לעומת 66 רשויות שפעלו כך בשנת 2015 (ירידה של 68%). במקרים מסויימים, ביצוע עבודות לפני אישור תב"ר, משמע – ביצוע עבודות ללא מקור תקציבי תקף – עלול להביא לחיוב אישי.

גרעונות בתב"רים

סעיף 195 לפקודת העיריות קובע כי "ראש העיריה רשאי… להתקשר בחוזה בשם העיריה, והוא רשאי לעשות כן… אם לכל הוצאה כספית הכרוכה בחוזה ניתנה הקצבה מתאימה בתקציב המאושר". נוסף על כך, בהנחיות להנהלת חשבונות ודיווח כספי ברשויות המקומיות שפרסם משרד הפנים באפריל 2017 נקבע כי "רשות מקומית לא תחתום על חוזה בהיקף כספי העולה על הסכום המאושר בתב"ר".

על פי ההנחיות לדיווח הכספי, כל תב"ר חייב להיות מאוזן. על הרשות לקבל אישור תקציבי להכנסותיו ולהוצאותיו ולכל שינוי בהן. ההנחיות קבעו כי אם יש גירעון או עודף סופי בתב"ר שפסק ביצועו, יש לנהוג על פי "נוהל לסגירת עודפים/גירעונות בתקציב הבלתי רגיל". בנוהל זה נקבע כי על הרשות המקומית למצוא מקור מימון לכיסוי הגירעון, ואם לא נמצאו מקורות מימון לאיזונו יש להעבירו, לאחר אישורה של מועצת הרשות, לסעיף "גירעונות סופיים בתב"רים" במאזן. לצורך כיסוי הגירעון הסופי בתב"ר יכולה הרשות לצרף אותו לגירעון או לעודף בתקציב הכללי, לאחר אישורו של משרד הפנים.

משמעות גרעונות בתב"רים

על פי דו"ח מבקר המדינה, בפועל, כמחצית מהרשויות המקומיות צברו גירעונות סופיים בתב"רים. יצירת גירעונות נצברים סופיים בתב"רים על ידי הרשויות המקומיות אינה תקינה, והיא עשויה לפגוע בפרויקטים אחרים שלהן בשל הפניית מקורות הכנסה בתקציב הבלתי רגיל, שהיו אמורים לממן פרויקטים אחרים, לצורך כיסוי הגירעונות; לחלופין, היא עלולה להטיל עומס על תקציבה הרגיל של הרשות המקומית.

תב"רים ללא פעילות במשך יותר משנה

ההנחיות לדיווח הכספי, מפרטות את הפעולות הנדרשות בעניין פקיעת תוקפו של תב"ר:

"אושר תב״ר ולא הוצאו בגינו התחייבויות כספיות או לא נתקבל המימון שאושר במשך תקופה של 12 חודש מיום אישורו ע״י משרד הפנים, יפוג תוקף האישור ויש לגרוע אותו ממערך הנהלת החשבונות; התקבל מימון חיצוני לביצוע התב״ר ולא הוחל בביצועו תוך 12 חודש מיום אישור התב״ר ע״י משרד הפנים, יפוג תוקף האישור של התב״ר, יועבר סכום התקבול לקרן לעבודות פיתוח, וייגרע מספרי הנהלת החשבונות. במידה שישנה כוונה ממשית להמשך הפעילות של התב״ר ויש סיכוי סביר להשגת מקורות מימון להמשך הפרויקט, יש לאשר במועד (על ידי משרד הפנים) את המשכו ובכך להימנע מגריעת התב״ר ופתיחת תב״ר חדש להמשכו".

עוד ההנחיה: "הופסק ביצוע תב״ר ללא קביעת מועד לחידוש העבודה, או שהעבודה הופסקה לתקופה מעל 12 חודש, ולא קיים גרעון מימוני בתב״ר, יסגר התב״ר ויגרע ממערך הנהלת החשבונות; במידה וקיים עודף או גרעון סופי בתב״ר שהביצוע בו הופסק, יש לנהוג בהתאם ל'נוהל לסגירת עודפים/גרעונות בתקציב הבלתי רגיל'״.

מבקר המדינה ממליץ כי הרשויות המקומיות יבצעו מעקב רציף על פעילות התב"רים, על מנת למנוע קיום תב"רים ללא תנועה מעל שנה. המעקב יכלול בירור של המקור לעיכובים ולהיעדר הפעילות, ויקפידו על סגירתם של תב"רים שהפעילות בהם הסתיימה. לגבי פעילות שהרשות חפצה בהמשך הפעילות בתב"ר, תפנה למשרד הפנים בבקשה לאשרם. כמו כן, על הרשויות המקומיות לסגור את התב"רים בהם אין פעילות כלל מעת מועד פתיחתם ובייחוד תב"רים בגירעונות. מהעבר השני, המבקר ממליץ למשרד הפנים, להגביר את הפיקוח על פעילות הרשויות המקומיות בתחום התב"רים, וידאג לוודא שהן פועלות לפי הנוהל לסגירת תב"ר כדי שהמצב הכספי שהן מדווחות עליו ישקף את המצב הכספי האמיתי שלהן.

ניהול חשבונות בנק נפרדים

סעיף 213א(ב) לפקודת העיריות קובע כי –

"כספים של תב"ר ינוהלו בנאמנות בידי ראש העיריה והגזבר, בנפרד מכספי חשבון התקציב שאינו בלתי רגיל; לא ייעשה כל שימוש בכספים של תב"ר שלא למטרה שלשמה נועד, ובכלל זה לא ייעשו כל פעולות קיזוז בין כספים של תב"ר לכספים של תקציב שאינו בלתי רגיל, זולת בתום כל פעולה שלה יועד התב"ר; כספים של התב"ר אינם ניתנים לשעבוד שלא לטובת הפעולה שלה מיועד התב"ר".

בשנת 2010 נעשה תיקון בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985. סעיף 31ד קבע כי כספי הפיתוח ינוהלו בחשבונות נפרדים, וישמשו למטרה שלשמה הם נועדו, ונושים לא יוכלו להטיל עליהם עיקולים כחלק מחשבונות הרשות. זאת, למעט סייגים מסוימים לעניין עיקול לטובת מי שהרשות התקשרה עימו כדין עבור ביצוע או רכישה במסגרת פעולות פיתוח.

חוזר מנכ"ל משרד הפנים (מספר 4/2008) שכותרתו "כללים להשקעת עודפים זמניים שנצברו בקרנות לפיתוח ועודפים זמניים אחרים", קובע כדלקמן:

"על הרשות המקומית לפתוח חשבונות בנק נפרדים לכל אחד מחמשת הנושאים שלהלן: 1. מים וביוב; 2. כבישים, מדרכות ותיעול; 3. היטלי השבחה; 4. עשייה במקרקעין; 5. קרן כללית (שלא עבור אחד הנושאים הקודמים)". הרשות צריכה להפקיד את הכספים המתקבלים עבור תקציבי הפיתוח באחד מהחשבונות המיועדים, וגם תשלומי ההוצאות בהתאמה ישולמו מכל אחד מחשבונות אלה. על הרשות לנהל מעקב פנימי המאפשר התאמה בין היתרות בסך תקציבי הפיתוח השייכים לקבוצה מסוימת, לבין היתרה בחשבון הבנק המיועד לאותה קבוצה, והתשואה שתצמח מהשקעת העודפים הזמניים תיזקף כהכנסה של תקציבי פיתוח בנושא הייעודי."

אלא שדו"ח מבקר המדינה מצא כי הרשויות המקומיות לא מנהלות חשבונות נפרדים. תשובת משרד הפנים הכירה בכך הרשויות המקומיות מתקשות לבצע את הוראות ההפרדה של חשבונות הבנק, והנושא האמור עולה בבחינה של יתרות בקרנות.  

פרסום תב"רים באתר האינטרנט של הרשות המקומית 

סעיף 248ב לפקודת העיריות קובע כי יש לפרסם באתר האינטרנט של הרשות המקומית, כל מידע שהעירייה נדרשת לפרסם ברשומות או בעיתון. סעיף 209 לפקודת העיריות קובע כי על העיריות לפרסם ברשומות את תמצית התקציב המאושר שלהן (התקציב השנתי).

תקנות חופש המידע, התשנ"ט-1999, קובעות כי רשות מקומית תפרסם מדי שנה דין וחשבון שנתי שיכלול בין היתר את תקציב הרשות ופירוט הוצאותיה בשנה החולפת לפי סעיפי התקציב ואת תקציב הרשות לשנה הנוכחית. התקנות אינן מבחינות בין תקציב רגיל לתב"ר. מטרת חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, היא ליצור שקיפות לגבי פעילות רחבה של הרשות הציבורית. לעניין זה, אין הבדל בין הוצאות שהוצאו במסגרת התקציב הרגיל או במסגרת התב"ר.

הוראות החוק, אינם מתייחסות לחובת פרסום תב"רים. עם זאת, המגמה בפסיקה היא לפרש בהרחבה חובות שקיפות שחלות על הרשויות הציבוריות, ובכלל זה הרשויות המקומיות. לפיכך, יש לפרסם את התב"רים. בפועל, חלק מהרשויות אכן מפרסמות מידע זה. למידע נוסף, מוזמנים לקרוא את המאמר שפרסמנו בנושא חובות הפרסום באתר האינטרנט החלות על הרשויות המקומיות.

נכתב על ידי עו״ד רועי וולר (LL.B, M.A), שותף בכיר במשרד עורכי דין וולר ושות׳. לשעבר מנכ״ל רשות מקומית, ראש מטה שר ויועץ בכיר ליו״ר ועדת הכספים בכנסת, ןויועץ משפטי לרשויות מקומיות. בעל ניסיון עשיר בממשק שבין משפט, טכנולוגיה וניהול ציבורי. 

פורסם: 05/05/2023. עודכן לאחרונה: 09/06/2026.