לקראת הפיכת מועצות מקומיות לעיריות?

ביום 23/6/2024 פרסם משרד הפנים תזכיר חוק לקראת הפיכת מועצות מקומיות לעיריות. התזכיר נועד ליצור מבנה מוניציפלי אחיד יותר בישראל, שבו יפעלו בעיקר שתי רמות של רשויות מקומיות: עיריות ומועצות אזוריות. מטרת התזכיר היא לצמצם את הפערים הנורמטיביים בין מועצות מקומיות לבין עיריות, אשר נוצרו לאורך השנים באופן היסטורי וללא הצדקה מהותית אחידה.

לפי המודל המוצע, מועצות מקומיות עירוניות יומרו לעיריות בהתאם לקריטריונים שייקבעו, לרבות גודל אוכלוסייה, רמת עיור, יכולת ניהולית ויציבות תקציבית. בנוסף, נשקלת האפשרות לבטל את מוסד “המועצה המקומית” כקטגוריה עצמאית ליישוב בודד.

המהלך מבקש ליצור אחידות רגולטורית, להפחית מורכבות משפטית, ולייעל את עבודת משרד הפנים והרשויות המקומיות.

רקע – השלטון המקומי בישראל 

בישראל קיימים שלושה סוגים עיקריים של רשויות מקומיות: עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות. זאת, לצד סוגים נוספים של גופים מוניציפאליים – איגודי ערים, אשכול רשויות, ועדים מקומיים ומועצות מקומיות תעשייתיות. ההסדרים הנוגעים לעיריות קבועים בעיקרם בפקודת העיריות ובחקיקת משנה שהותקנה מכוחה. מקצת ההסדרים המשותפים למועצות מקומיות ולמועצות אזוריות נקבעו בחקיקה ראשית – פקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]. מכוחה, הוצאו שני צווים עיקריים המסדירים את התנהלות המועצות שהוקמו לפי פקודה זו: צו המועצות המקומיות, התשי"א-1950 וצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958.

מה ההבדל בין מועצה מקומית לעירייה כיום מבחינה משפטית?

למרות שמדובר בשתי צורות התארגנות מוניציפלית שונות, ההבדלים המשפטיים בין מועצה מקומית לעירייה מצומצמים יחסית. בשני המקרים מדובר ברשות מקומית הפועלת מכוח חקיקה ראשית, אך תחת מערכות נורמטיביות שונות: פקודת העיריות לעומת צו המועצות המקומיות. החקיקה אינה קובעת אמות מידה עקרוניות להבחנה בין שני סוגי רשויות מקומיות אלה.

עם זאת, קיימים הבדלים מסוימים במבנה הארגוני, בהיקף הסמכויות, ובמידת האוטונומיה הניהולית. עיריות נהנות לרוב מגמישות רחבה יותר בתחומי מכרזים, העסקת עובדים וניהול נכסים, בעוד שמועצות מקומיות כפופות לפיקוח הדוק יותר של משרד הפנים.

בפועל, עם השנים הצטמצמו הפערים, ורבים מההסדרים חלים באופן דומה על שני סוגי הרשויות, מה שמחזק את ההצדקה לרפורמה המוצעת.

קריטריונים למעמד "עיר"

עירייה היא יישוב אחד בלבד, שקיבל מעמד מוניציפאלי של עירייה. על פי סעיף 3 לפקודת העיריות –

"אם ראה השר כי רצוי הוא שתושבי אזור פלוני… יהיו עירייה, אם משום שזו משאלתם של רוב תושבי אותו אזור, ואם מסיבה אחרת, רשאי הוא לצוות על עריכת חקירה בדבר אותו אזור ובמשאלותיהם של תושביו, על ידי ועדת חקירה; ולאחר שעיין בתסקיר של ועדת חקירה, רשאי הוא לפי שיקול דעתו, להכריז שתושבי אותו אזור יהיו עירייה."

על פי משרד הפנים, נראה כי לאורך השנים, עיקר ההבדל בין סיווגה של רשות מקומית כעירייה או כמועצה נובע ממספר התושבים ברשות. במסגרת זאת, נהג נוהג לפיו ככלל, מועצה מקומית שמספר תושביה עולה על 20,000 תעמוד ברף הנדרש לצורך בחינת הפיכתה לעירייה. עם זאת, אף כאן אין מדובר בכלל אחיד החל כשלעצמו, אלא בצעד הדורש הפעלת סמכות השר. במציאות זו, עם הזמן הפכו כמה מועצות מקומיות לעיריות עם גדילתן וריבוי התושבים בהן, אולם ישנן אף מועצות מקומיות גדולות שנותרו עדיין במעמדן ולא הפכו לעיריות.

קריטריונים נוספים שיצר משרד הפנים

לצד גודל האוכלוסייה, האגף למינהל מוניציפאלי במשרד הפנים מנה מספר קריטריונים נוספים לצורך הכרה ברשות מקומית, כעירייה:

קיומם של תהליכי עיור לעומת אופי חקלאי; ניהול תקין של המועצה לאורך שנים: תקציב מאוזן, גביית מיסים נאותה, הקפדה על דיני מכרזים והתקשרויות, העדר חריגות שכר, העדר ליקוים מהותיים; כושר ניהול פרויקטים; האם קיימת תכנית מתאר מאושרת ביישוב או שנמצאת בתהליכי הכנה; מקורות תעסוקה של התושבים: חקלאות, תעשייה, שירותים (ככל שהתושבים מוצאים את פרנסתם בחקלאות, היישוב אינו עירוני); האם מדובר בעיר "שינה" או בעיר תעסוקה; יציבות קואליציונית או מועצה לעומתית; האם היישוב משרת אוכלוסייה נוספת מחוץ לתחום שיפוטו, בנושאי מסחר, שירותים, תרבות, בידור, תחבורה, מוסדות חינוך, תיכון מקצועי, תיכון מיוחד; האם קיימות לשכות של מוסדות ממלכתיים; ועוד קריטריונים.

האם הרפורמה צפויה להשפיע על התושבים?

ברמה הישירה, השפעת הרפורמה על תושבים צפויה להיות מוגבלת יחסית. שירותי החינוך, הרווחה, התשתיות והארנונה אינם משתנים באופן אוטומטי כתוצאה משינוי מעמד הרשות.

עם זאת, בטווח הבינוני והארוך ייתכנו השפעות עקיפות, הנובעות משיפור ביכולות הניהול של הרשות, הגדלת מקורות ההכנסה, ושיפור תהליכי קבלת החלטות.

בנוסף, שינוי מעמד לעירייה עשוי להשפיע על תדמית הרשות, על משיכת השקעות ועל פיתוח כלכלי מקומי. במקרים מסוימים, הדבר עשוי לתרום להאצת תהליכי התפתחות עירונית ולחיזוק מעמד הרשות מול גופים ממשלתיים ועסקיים.

צורך בהאחדת דינים

תזכיר החוק (כאן) מנסה לטפל בעובדה שכיום יש הסדרים משפטיים שונים לגופים מוניציפאליים דומים. לשיטת משרד הפנים, מערכות הדינים השונות, יוצרות לעיתים פערים בין הדין החל על עירייה ובין הדין החל על מועצה מקומית. נראה שפערים אלה נוצרו בעיקר בשל טעמים היסטוריים גרידא ולעיתים אף בשל תקלות חקיקתיות הנובעות מקידום חקיקה במערכת החלה על סוג רשויות אחד ללא עדכון והתאמה במערכת החקיקה החלה על סוג הרשות השני וזאת ללא הצדקה מהותית לכך. מצב דברים כאמור המביא לקיומם של הסדרים שונים על גופים מוניציפאליים דומים, עשוי ליצור חוסר ודאות ואי-בהירות בכל הנוגע לתחולת הדין החל על במקרה מסוים, ואף לסרבול וחוסר יעילות בהיבטים של אסדרת פעילות הרשות המקומית. השינוי בדמות הפיכת מועצות מקומיות לעיריות, אמור לבטל את הפערים הנ"ל.

תקופת מעבר

כאמור, מדובר בתזכיר חוק, שטרם נחקק ונכנס לתוקף. בשל קיומם של הבדלים מסוימים בדין החל וכהוראת מעבר, מוצע לקבוע שהחוק ייכנס לתוקפו רק 90 יום אחרי פרסומו; וכי במהלך תקופה של שנה מיום תחילתו – יוכל לקבוע שר הפנים כי הוראות מסוימות שחלו על המועצות המקומיות קודם לכן, ימשיכו לחול על העיריות החדשות שמוקמות לפי חוק זה (כולן או חלקן). הסדר זה יאפשר מעבר הדרגתי של המועצות המקומיות להסדר החוקי החדש ככל שיהיה צורך בכך.