top image

עדכון תקן 21: הרווח הקבלני בפרויקטי התחדשות עירונית

תקן 21 רווח יזמי תמ

לצד היתרונות הגלומים בתהליך ההתחדשות העירונית בהוספת יחידות דיור, שדרוג תשתיות ישנות, שיפור מיגון ושיפור איכות החיים בערים הגדולות, עולים גם הסיכונים למתחים בין הצדדים המעורבים – הדיירים, היזמים והרשות המקומית. אחת השאלות המרכזיות שעולה בהקשר זה נוגעת לרווחים שיכולים להניב היזמים מהפרויקט. מחד גיסא, ללא רווח של היזם, תכנון וביצוע פרויקטים לא יתקיימו. מאידך גיסא, רווח מוגזם של היזם יבוא על חשבון בעלי הדירות והציבור הרחב. תקן 21 של מועצת השמאים, נועד להוות מענה לשאלת הרווח הקבלני ולספק קווים מנחים ברורים בנוגע להיקף הרווח הקבלני המותר ובאיזון הנדרש במיזמי התחדשות עירונית ותמ”א 38. התקן שואף להבטיח שמירה על איזון כלכלי הוגן בין כל הגורמים המעורבים, ומכיל הנחיות שמטרתן לצמצם את האפשרות לרווחים מופרזים מצד היזמים, תוך שמירה על אינטרסים של הדיירים והציבור הרחב.

אלא שבמקום כלי עזר לתכנון, הפך התקן השמאי לגורם מגביל, וגורם המעכב פרויקטים. בחודש יוני 2022, בוצע עדכון לתקן 21, ושינה מהותית את ההתייחסות לשיעורי הרווח והתמורה של היזם. אלא שפסק דין של בית המשפט העליון (דצמבר 2024), הפחית את חשיבות וההתייחסות לתקן, ודחק לאחר את עניין ההיתכנות הכלכלית והשמאות, במדרג השיקולים של מוסדות התכנון. בואו נעשה סדר.

 

האינטרסים השונים בפרויקט התחדשות עירונית או תמ”א 38

פרויקטי התחדשות עירונית, ובמיוחד פרויקטים במסגרת תמ”א 38 ופינוי-בינוי, מערבים גורמים רבים, כאשר לכל אחד מהם אינטרסים שונים, ולעיתים מנוגדים. מאידך, הם מחייבים תיאום ושיתוף פעולה בין כלל השחקנים המעורבים. האינטרסים העיקריים של הגורמים השונים המעורבים בפרויקט התחדשות עירונית:

אינטרס בעלי הדירות

בעלי הנכסים הישנים במתחם (שלעיתים הם גם הדיירים), הם הגורם המרכזי בפרויקטי התחדשות עירונית. האינטרסים שלהם יכולים להשתנות, אך בדרך כלל הם כוללים את הדברים הבאים:

  • שיפור תנאי המגורים. דיירים רבים מעוניינים בשיפור איכות החיים, הן מבחינת תנאי המגורים, גודל הדירות, מיגון הדירות (הוספת ממ”ד), והן מבחינת תשתיות ושירותים עירוניים.
  • שדרוג הערך הכלכלי של הדירה. דיירים מעוניינים להעלות את ערך דירותיהם באמצעות בניית דירות חדשות ומודרניות במקום הדירות הישנות. במקרים של פינוי-בינוי, הדיירים יכולים לקבל דירות חדשות עם ערך גבוה יותר.
  • שיתוף ברווחים. בפרויקטים של פינוי-בינוי, לעיתים הדיירים זכאים לשעור מסוים מהרווחים של היזם, במיוחד אם מדובר על פיצוי כספי או זכויות במבנה החדש.
  • הגנה על זכויותיהם. דיירים מעוניינים להבטיח את זכויותיהם במובן המשפטי, תוך שמירה על יציבות המגורים והפיצוי במקרה של פינוי.

אינטרס היזם/ הקבלן

היזם, או הקבלן, הוא הגורם המוביל את הפרויקט, והוא מבצע את הבנייה בפועל. האינטרס של היזם/ קבלן הוא רווח כלכלי מהפרויקט. לצורך כך, מבקש היזם למקסם את זכויות הבניה ולקבל הקלות, לצד צמצום עלויות הבנייה, תקופת הבניה, וההוצאות השונות.

אינטרס הרשות המקומית

לרשות המקומית ו/או לוועדה המקומית לתכנון ובניה, קיימים מגוון אינטרסים, לדוגמה:

  • שדרוג תשתיות עירונית. הרשות המקומית מעוניינת בשדרוג התשתיות העירוניות, כמו כבישים, מדרכות, מערכות ביוב ומים, מערכות אנרגיה וכיוצ”ב. פרויקטים של התחדשות עירונית יכולים להביא לשיפור משמעותי בתשתיות העירוניות, דבר שיתרום לשיפור איכות החיים של כלל תושבי העיר.
  • שליטה על היצע הדירות. על אף מצוקת הדיור בישראל, הרשויות המקומיות (השולטות, במרבית המקרים, על הוועדה המקומית לתכנון ובניה) אינן מעוניינות, לרוב, להגדיל את היצע הדירות. הרשויות המקומיות “נהנות” מפיתוח מגורים בתחומן במגוון אופנים כמו משיכת תושבים חדשים, יצירת מקומות תעסוקה חדשים לתושבי הרשות, הכנסות מהיטלי השבחה ופיתוח והכנסות מארנונה. אולם, מצד שני, הרשויות חייבות לספק שירותים לאותו אזור, והן מפסידות כתוצאה מפיתוח מגורים, שכן ההכנסות נמוכות מעלות הספקת השירותים. נכון להיום, ישנו גרעון מובנה מהצטרפות תושבים חדשים, ולכן ישנו אינטרס מובהק לרשות המקומית למנוע את הגדלת כמות התושבים.
  • הסדרת שכונות וותיקות. ברוב המקרים, השכונות שבהן מתבצעת ההתחדשות העירונית הן שכונות ישנות ודחוסות. באמצעות ההתחדשות העירונית, הרשות יכולה לשדרג את השכונה, לשפר את איכות החיים של התושבים, ואף להגדיל את הפעילות העסקית.

הרווח הקבלני: מהות והגדרה

הקבלן או היזם, כצד המנהל והמבצע של פרויקט ההתחדשות העירונית, מצפים להרוויח על ההשקעות וההוצאות הכרוכות בביצוע הפרויקט. הרווח הקבלני נמדד כאחוז (%) מסך עלות הביצוע הכוללת של הפרויקט. הוא כולל, בין היתר, את ההוצאות הכרוכות בביצוע עבודות הבנייה, פיתוח התשתיות והוצאות תפעול נוספות. הסוגיה המרכזית היא קביעת שיעור הרווח הקבלני, שיכול להיות נאות והוגן, אולם שלא יפגע באינטרסים של הדיירים ולא ינציח פערים כלכליים בין הגורמים השונים.

הקביעה של שיעור הרווח הקבלני המקסימלי נועדה להתמודד עם אחת הבעיות המרכזיות המאפיינות את פרויקטי ההתחדשות העירונית – הימצאות פערים משמעותיים בין הערכות שווי ראשוניות לבין העלויות הסופיות של הפרויקט. לעיתים, עולות חששות כי היזמים ינצלו את החוסר בשקיפות ובקרה בכדי להרוויח באופן מופרז, תוך פגיעה בדיירים. כאשר שיעור הרווח הקבלני מוסדר, מוגבל ותחום מראש, כל צד לפרויקט מקבל תמונה ברורה של האינטרסים הכלכליים וההתחייבויות המשפטיות שלו.

על מנת להגיע לשיעור רווח יזמי, אשר יהווה תמריץ ראוי למימוש תכנית לפינוי בינוי, נדרש ציפוף משמעותי של יחידות הדיור באותו שטח. עניין זה מהווה קושי תכנוני לא מבוטל למוסדות התכנון. בנוסף, הוא מייצר קושי כלכלי לרשויות המקומיות, בשל ההוצאה הנדרשת לכל תושב נוסף. ברי כי ללא רווח יזמי ראוי, קיים סיכון ממשי כי התכניות לא תתממשנה. הפרויקט יצא לפועל, לאחר שהוגדר שהתנאים מתקיימים וכי העסקה משתלמת לכל הצדדים.

 

תקן 21

תקן 21 אושר בחודש נובמבר 2012 על ידי מועצת שמאי המקרקעין במשרד המשפטים. התקן עוסק בחישוב הכלכלי, ובאיזון הנדרש במיזמי התחדשות עירונית או תמ”א 38, ומטרתו לאזן את מערכת היחסים הכלכלית בין הצדדים. מצד אחד, מוסדות התכנון, המעוניינים להתאים את זכויות הבנייה לסביבה ולמרקם העירוני. מהעבר השני, מצד היזם, מיקסום הרווחים הנוצר מהגדלת מספר יחידות הדיור בפרויקט. מהצד שלישי, בעלי הדירות, המעוניינים לקבל את התמורה הגדולה ביותר מהיזם. התקן נועד  בין היזמים והדיירים, תוך שמירה על פרמטרים של הוגנות כלכלית. לפיכך, יעדים מרכזיים של תקן 21 כוללים:

  • שמירה על שקיפות. התקן מבקש להבטיח כי תהליך קביעת עלויות ורווחים יהיה שקוף ומסודר, דבר שימנע חוסר בהירות וחוסר אחידות בין פרויקטים שונים.
  • הגנה על הדיירים. באמצעות הגבלת הרווח הקבלני, התקן שואף למנוע מצב שבו היזמים גוזרים רווחים מופרזים על חשבון הדיירים.
  • קידום תכנון כלכלי אחראי. התקן מקדם את האתיקה המקצועית בתחום ההתחדשות העירונית, תוך מימוש האינטרסים של כל הצדדים בצורה מאוזנת ומדודה.

 

ביקורת על תקן 21

תקן 21 קבע שצריך 25% רווח יזמי, על מנת שהתוכנית תהיה כלכלית ותצא לפועל. אולם, קיים שוני רב בין אזורים בארץ (מרכז-פריפריה), ובין תקופות. בנוסף, המציאות היא שיזמים מבצעים (ומסיימים) פרויקטים, גם ברווח יזמי נמוך יותר, של כ-15%. במילים אחרות, יש שוני בין התמורות הסבירות והראויות בתחום ההתחדשות העירונית. כל ועדה מחוזית לתכנון ובניה, קבעה לעצמה את שיעור הרווח, במנותק מהתקן. מן העבר השני, כאשר נמצאו פרויקטים בעלי שיעור רווחיות גבוה מהתקן, מוסדות התקנון הקטינו את זכויות הבניה. זאת, על מנת שיזמים לא יעברו את תקרת הרווח.

ביקורת נוספת עוסקת בהגבלה על שוק חופשי והתמודדות עם עלויות לא צפויות. קרי, פרויקטי התחדשות עירונית הם פרויקטים בעלי אופי מורכב מאוד, הכוללים סיכונים כלכליים רבים, ביניהם שינויי מחירים בשוק, ריבית, עלויות בלתי צפויות במהלך הביצוע, עיכובים וקשיים תכנוניים, דרישות רגולציה ועוד. נאמר כי מלכתחילה, הערכת עלויות פרויקטים בתחום זה מהווה תחום מאתגר במיוחד, נוכח ריבוי המשתנים שלא ניתן לחזותם מראש. לכן, הגבלת הרווח של הקבלן/ היזם לא תמיד משקפת את ההוצאות האמיתיות שיכולות להתעורר לאורך חיי הפרויקט.

ביקורת נוספת נוגעת לאפשרות שהגבלת הרווח הקבלני תוביל לקיצוצים בעלויות אחרות, במיוחד בתחום איכות הביצוע. יזמים, במטרה לשמור על רווחיות במסגרת המגבלות המוצבות להם, עשויים לבחור בהורדת עלויות בתהליכים קריטיים, כמו בחירת חומרים זולים יותר, פשרות בבחירת קבלנים או קיצור זמן הביצוע. כל אלו יכולים להשפיע לרעה על איכות הבנייה ועמידותה לאורך זמן.

 

עדכון תקן 21 (תקן 21.1)

ביום 1/6/2022 אושר עדכון תקן 21 על ידי מועצת השמאים. עדכון זה (תקן 21.1 – “פירוט מזערי נדרש בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה שמאית כלכלית לתכנית פינוי – בינוי”), שינה, מהותית, את ההתייחסות לשיעורי הרווח והתמורה. חלק א’ של התקן נועד לסייע בהליך אישור תכנית חדשה להתחדשות עירונית במוסדות תכנון. חלקים ב’ ו-ג’ בתקן, נועדו לסייע בבחינת עסקה המוצעת לבעלי דירות על ידי יזמים. התקן המעודכן שינה את התייחסותו, בין היתר, ברכיבים האלה:

  1. תמורה לדיירים. התקן הקודם מציין שהתמורה המקובלת היא תוספת שטח, לדירה הקיימת, של כ-25 מ”ר. הניסיון לימד ששינויי הזמן והמקום משפיעים על תמורה זו. לאור זאת, נקבע שתוצג “טבלת רגישות”, שתציג את הרווח היזמי המתקבל בהינתן תמורות שונות לבעלי הדירות. בפעם הראשונה, התקן נותן כלי ליזמים ולבעלי הדירות לנהל משא ומתן, בשקיפות מלאה, על אפשרויות חלוקת הרווח המתקבל מהתכנון.
  2. הקמת “קרן תחזוקה”. התקן החדש קובע רשימת הוצאות שיש להתחשב בהן בעת ביצוע הבדיקה הכלכלית. לראשונה, התקן מכיר בעלויות תחזוקת השטחים המשותפים בבניין עבור בעלי הדירות המקוריים שיחזרו להתגורר במיזם החדש. זאת לאור החשיבות לסייע לבעלי הדירות הוותיקים להישאר להתגורר במיזם ולא להשית עליהם הוצאות כבדות מבלי שיש באפשרותם לעמוד בכך.
  3. הכרה במטלות ציבוריות המוטלות על היזם במסגרת התכנית.
  4. עקרונות לתחשיב היטל השבחה בפינוי בינוי.

לפני עדכון התקן האחרון, כדי שפרויקט יהיה כדאי כלכלית, נדרש רווח בשיעור של כ-20% ליזם. לאחר עדכון התקן, נקבע כי מסמך צד מאת השמאי הממשלתי, שיעודכן מעת לעת, יקבע רווח מינימלי לפי אזורים. השמאי מחוייב לתקן החדש, אך מותיר לו שיקול דעת לסטות מהערכים הקבועים בו.

 

השימוש הנכון בתקן 21.1:

חלק א’ של התקן נועד לסייע בהליך אישור תכנית חדשה להתחדשות עירונית במוסדות תכנון. השימוש הנכון בתקן, ככלי עזר, צריך שיהיה באופן הבא:

  • התכנון מוביל – ובעקבותיו, ועל פיו, תבדק ההתכנות הכלכלית.
  • סדר הפעולות: קביעת מדיניות תכנון; הכנת תכנית או פרוגרמה תכנונית בהתאם למדיניות התכנון; בדיקת הרווח היזמי הצפוי ממימוש התכנית בהתאם לתחשיב הקבוע בתקן זה; בדיקת ההתכנות הכלכלית; בעת הצורך – דיוק בהתאמת התכנון כדי ליצור את הכדאיות הכלכלית.
  • אם לאחר בדיקת ההתכנות הכלכלית יעלה, שלצורך כדאיות כלכלית יש לשנות מהותית את מדיניות התכנון, מומלץ לבחון את המשך קידום התכנית.

 

השיקול הכלכלי ותקן 21 נדחקים לשוליים: בית המשפט העליון משנה את הכללים בהתחדשות עירונית

בחודש דצמבר 2024, פסק בית המשפט העליון כי היתכנות כלכלית של תוכנית להתחדשות עירונית מהווה שיקול משני, במכלול השיקולים שוועדות תכנון ובנייה אמורות להפעיל. בתיק זה, דרשה הוועדה המקומית לתכנון ובניה, לבצע שינוי בתוכניות היזם – דבר שהעלה את הוצאות היזם במאות מיליוני ש”ח, והופכך את הפרויקט ללא כלכלי. בג”ץ דחה את ערעור חברת “אאורה” בטענותיה על חוסר ישימות כלכלית, וקבע את העיקרון לפיו התכנון הוא המוביל. השיקול הכלכלי הוא אחד ממכלול השיקולים המורכבים והחשובים שמוסד תכנון בבואו לאשר תכנית פינוי בינוי צריך לשקול.

בנוסף, קבע בית המשפט העליון כי תקן 21.1 של מועצת השמאים, אינו בעל משמעות חוקית, אלא, לכל היותר מהווה “הנחיה פנימית”. התקן מהווה כלי עזר מקצועי באשר לכדאיות הכלכלית של פרויקטים, כלי “שקוף” ליזמים (לצורך סיכונים ומימון), לרשויות ולדיירים.

 

עורך דין מקרקעין בחיפה

עסקאות התחדשות עירונית, פינוי-בינוי ותמ”א 38, הן פרויקטים מורכבים המערבים שחקנים רבים עם אינטרסים שונים. עורך דין המתמחה במקרקעין, מיסוי מקרקעין ובתחום ההתחדשות העירונית הנו חלק מהותי בהגנה על זכויות הדיירים והיזמים. ליווי משפטי איכותי חשוב להצלחה ולמניעת בעיות משפטיות בתהליך, ויכול לשדרג את תוצאות העסקה, הן מבחינת התנאים והן מבחינת הבטחת הזכויות. למשרד עורכי דין וולר ושות’, ניסיון של למעלה מ-40 שנה בתחום המקרקעין, הנדל”ן, והתכנון והבניה. המשרד מדורג בין משרדי עורכי הדין המובילים בישראל, עפ”י מדריכי הדירוג BDI ו-D&B, והוא ממשרדי עורכי הדין הוותיקים בחיפה. המשרד מייצג גורמים פרטיים, קבלנים ודיירים בפני מוסדות התכנון ובתי המשפט. הצטרפו לאלפי לקוחות מרוצים. צרו קשר עכשיו.

שתפו עם חברים
צרו איתנו קשר

מאמרים נוספים