עמותות עירוניות

תאגידים עירוניים שבשליטת הרשויות המקומיות מוכרים בארץ עוד מלפני ההכרזה על הקמת המדינה. בעשורים האחרונים, מתוך תפיסת אחריות כוללת של הרשות המקומית לרווחת התושבים, החלו הרשויות המקומיות להרחיב את תחומי הפעילות, וגיוונו את “סל השירותים” שהן מעניקות לתושבים. רשויות מקומיות רבות הקימו, לפיכך, תאגידים בשלוש צורות התאגדות: חברות עירוניות-כלכליות בע”מ; חברות עירוניות לתועלת הציבור; ועמותות עירוניות. התאגידים העירוניים מהווים שחקן משמעותי, בעל מאפיינים “דו-מהותיים” (קרי, חובת התנהלות כגוף ציבורי, על אף שהם גוף פרטי), בישראל. לא פלא איפוא כי רשויות מקומיות חזקות, מצליחות להסתייע בתאגידים העירוניים, לצורך ביצוע פרויקטים כלכליים ציבוריים בקנה מידה משמעותי, ומתן שירות איכותי לתושבים.

צורות התאגדות

התאגידים העירוניים נחלקים ל-3 צורות התאגדות עיקריות:

• “חברה לפיתוח בע”מ” או “חברה כלכלית“. זו התאגדות כלכלית-עסקית, שמטרתו להפיק רווחים מפעולות, לצד ביצוע פעולות לטובת הרשות המקומית. חברות אלו פועלות במגוון תחומים, ובהם פיתוח עירוני, הקמת תשתיות, אחזקה ופיתוח של נכסי הרשות, יוזמות כלכליות ומתן שירותים בתחומי הרווחה, החינוך, התרבות והספורט. יתרונות התאגידים בעצם היותם גוף עסקי, כלכלי, המתמחה בפעילויות ממוקדות, ונועד להעניק לרשויות גמישות ויעילות במתן שירותים לתושבי העיר אגב ניצול מרחב התמרון המינהלי והכלכלי וביכולתם לשתף פעולה עם המגזר הפרטי.
• חברה לתועלת הציבור (חל”צ). זו חברה שנוסדה במטרה לקדם מטרה ציבורית בתחומי הרשות, וכלל רווחיה מוקדשים לביצוע המטרות הציבוריות שלמטרת השגתן היא הוקמה. לרוב, חל”צ פועלות בתחומים שירותי הדת, איכות הסביבה, זכויות בעלי חיים, תרבות וספורט, בריאות וכיוצ”ב.
• עמותות עירוניות. עמותות הממומנות באופן חלקי על ידי הרשות המקומית, ונועדו לתת שירותים בתחומי הרווחה, החינוך, התרבות והספורט.

לצד שלוש צורות ההתאגדות הנפוצות, קיימים גם תאגידים עירוניים “מיוחדים”: מתנ”סים – תאגידים בשליטה משותפת של הרשות המקומית והחברה למתנ”סים, וכן חברות ממשלתית-עירונית – חברות המצויות בשליטה משותפת של הרשות המקומית ושל ממשלת ישראל.

תאגיד עירוני

אישור שר הפנים להקמת תאגיד עירוני

על פי צו הקמת תאגידים, “לא תייסד עיריה חברה, חברת בת, אגודה שיתופית או כל אגודה אחרת …, לכל מטרה שהיא בגדר סמכויות מועצת העיריה … ותפקידיה, ולא תרכוש מניות או ניירות ערך או זכות הנאה אחרת של כל תאגיד שמטרותיו מסייעות, לדעת המועצה, להשגת כל מטרה כאמור ולא תנהג בהם דרך בעלים ולא תהיה חברה בעמותה, אלא באישור שר הפנים ובתנאים שהוא קבע“. עם אישורו של שר הפנים, ומרגע התהוותו של התאגיד העירוני, הוא קונה לעצמו זכויות, סמכויות וחובות (בג”ץ 3250/94 אורן נ’ מועצת עיריית פתח-תקווה).

שליטה בפעילות התאגיד העירוני

כאשר הרשות המקומית מעבירה חלק מפעולותיה לתאגיד עירוני, היא מותירה בידה את השליטה על אותה פעילות. הן מכיוון שהיא רשאית להמשיך לעסוק בה בעצמה במקביל לתאגיד, והן מכיוון שהיא שולטת בפועל בתאגיד. במקביל, על הרשויות המקומיות מוטלת חובת הזהירות שהתאגיד לא יהפוך לנטל כספי וניהולי על הרשות המקומית.

לפי הנחיות משרד הפנים, תאגיד עירוני הוא כל תאגיד שרשות מקומית מחזיקה לפחות חלק מהונו, מכוח ההצבעה בו או מהכוח למנות נציגים לגוף המנהל שלו. משרד הפנים עורך הבחנה בין 3 רמות השליטה, לצורך ההנחיות:

• “תאגיד עירוני בשליטה מלאה” הוא תאגיד שרשות מקומית מחזיקה ב-100% מאחד מאמצעי השליטה בו.
• “תאגיד עירוני בשליטה” הוא תאגיד שהרשות המקומית מחזיקה לפחות ב-50% מאחד מאמצעי השליטה בו.
• “תאגיד שאינו בשליטה” (או “תאגיד מעין-עירוני”) הוא תאגיד שהרשות המקומית מחזיקה בפחות ממחצית מכל אחד מאמצעי השליטה בו. לחילופין, זוהי עמותה עירונית בה פחות מחצי ממנה או פחות מחצי מחברי הוועד המנהל מונו על ידי הרשות. תאגידים שאינם בשליטה פועלים בכללים שונים, שכן הם אינם מהווים “זרוע הארוכה” של הרשות המקומית. עם זאת, תאגידים אלו חייבים לקבל עצמם חלק מההוראות החלות על תאגידים עירוניים ‘רגילים’ בעיקר בכל הקשור למינוי נציגים לדריקטריון, תחום כוח האדם וביצוע פעולות מסוימות באישור שר הפנים.

המסגרת הנורמטיבית של פעילות עמותה עירונית

פעילות העמותות העירוניות מוסדרת בדברי חקיקה שונים: חוק העמותות, התש”ם-1980; פקודת העיריות [נוסח חדש]; צו העיריות (הקמת תאגידים), התש”ם-1980; ותקנות העיריות (נציגי העיריה בתאגיד עירוני), התשס”ו-2006. לגבי עמותות של מועצות מקומיות או אזוריות, חלק מההוראות המסדירות הן בצו המועצות המקומיות, סעיף 146 ובצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), סעיף 63(א)(11) בהתאמה.

עמותה מוגדרת בחוק העמותות, כ-“תאגיד המוקם על ידי שני בני אדם או יותר למטרה חוקית שאינה מכוונת לחלוקת רווחים בין חברי התאגיד ושמטרתו העיקרית אינה עשיית רווחים“. לפי הגדרת “תאגיד עירוני” בפקודת העיריות, עמותה עירונית היא עמותה שמטרותיה הן במסגרת סמכויות העירייה ותפקידיה, ויש בידי העירייה לפחות מחצית כוח ההצבעה בה.

זיקת עמותות עירוניות לרשויות המקומיות

זיקותיהן של עמותות עירוניות לרשויות המקומיות והתפקידים הציבוריים שלהן מצביעים על מעמדן הדו-מהותי. מצד אחד, הן ישויות משפטיות נפרדות מהרשויות המקומיות במעמד של עמותות פרטיות על פי דיני התאגידים. מן הצד האחר, הן בעלות מאפיינים ציבוריים: נשלטות על ידי הרשויות המקומיות שהן גופים ציבוריים; מתבססות על הון ציבורי המגיע מכספי הרשות המקומית; על פעולותיהן לעלות בקנה אחד עם הסמכויות והתפקידים של הרשויות המקומיות ולשרת תכליות ציבוריות. כל אלה מלמדים על החשיבות שיש לפיקוח על ניהול העמותות העירוניות ועל מצבן הכספי. זאת ועוד, זיקתן לרשויות המקומיות עלולה להשפיע על מצבן הכלכלי של הרשויות עצמן, ומכאן על יכולתן לתפקד בתחומים רבים נוספים על תחומי הפעילות של העמותות.

הנחיות משרד הפנים להקמת עמותות עירוניות חדשות ולאסדרת עמותות קיימות

על פי חוק העמותות, לכל עמותה יהיה תקנון הקובע כללים לפעילותה. דין התקנון כדין חוזה בין העמותה לבין חבריה ובינם לבין עצמם. צו הקמת תאגידים, וחוזרי מנכ”ל משרד הפנים (חוזר מנכ”ל 2/11, “ריכוז הנחיות בנושא תאגידים עירוניים”, וחוזר מנכ”ל 5/2014, “דיווח כספי בתאגידים עירוניים”) קבעו, בין היתר, כי לא יאשר שר הפנים הקמת תאגיד עירוני אלא אם כן בתזכיר או בתקנון נכללו הוראות שלפיהן החלטה בעניינים שלהלן טעונה אישור ממנו: (א) הקמת חברת בת או סניף לתאגיד; (ב) ייסוד, לקיחת חלק בייסוד או בהתמזגות בכל תאגיד אחר; (ג) הגדלת הון המניות הרשום של חברה או שינוי בתזכיר או בתקנון התאגיד; (ד) תשלום שכר או כל תמורה אחרת לחברי המועצה או לעובדיה שייצגו את הרשות בתאגיד; (ה) הספקת שירותים שבסמכות העירייה על ידי התאגיד.

הקמת עמותה עירונית

רשות מקומית המבקשת להקים עמותה עירונית, צריכה להגיש בקשה לאגף בכיר לתאגידים עירוניים במשרד הפנים, בהתאם להוראות המפורטות ב”נוהל אסדרת עמותות עירוניות“. בתמצית, על הרשות להעביר למשרד הפנים את הנתונים הבאים:

• מכתב פניה רשמי של ראש הרשות המקומית, לשר.
• חוו”ד מוקדמת של מנכ”ל הרשות בדבר הקמת העמותה, לפיה בחן את ניתוח החלופות ואת התכנית האסטרטגית והוא סבור כי יש תועלת בהקמת העמותה.
• חוו”ד מוקדמת של גזבר הרשות בדבר הקמת העמותה. בחוות דעת זו, על הגזבר לציין כי בחן את ניתוח החלופות ואת התכנית האסטרטגית, והוא סבור כי יש תועלת בהקמת העמותה.
• חוו”ד היועץ המשפטי של הרשות. על היועץ המשפטי להתייחס בחוות דעתו, בין היתר, למקור הסמכות, להתאמת הבקשה להוראות על פי כל דין בנושא ולחוזרי המנכ”ל הרלבנטיים, ציון הבעיות המשפטיות, ככל שישנן, ודרכי פתרונן. עליו לסכם בקביעה ברורה, כי בחן את הבקשה והוא סבור שאין מניעה משפטית לאשרה.
• החלטת מועצת הרשות המקומית. יש להמציא את פרוטוקול הישיבה בה התקבלה החלטת מועצת הרשות המקומית על הקמת העמותה ואישור התקנון ברוב של חברי המועצה (כולל פירוט הנוכחים, רשימת חברי המועצה, וההצבעה).
• תוכנית אסטרטגית. זו תכלול התייחסות לפרטים הבאים: פירוט התוכניות העתידיות של הרשות; נושאי עיסוק העמותה והאופן בו תשתלב בתכניות הרשות; ניתוח חלופות רלוונטיות להפעלת השירות באמצעות עמותה עירונית; פירוט תכנית כלכלית להקמה, הכוללת התייחסות לעלויות צפויות, הכנסות צפויות, ומקורות המימון; פירוט הנחות העבודה עליהן מתבססים אומדני ההכנסות וההוצאות; פירוט כוח אדם, הוצאות הנהלה וכלליות, שיקולי מס שונים, מעמד החברה ברשויות המס וכו’; תחזיות לחמש שנים ובהן דוח רווח והפסד, תזרים מזומנים וניתוח השקעות ומלוות; וניתוח רגישויות.
• מידע בדבר תאגידים עירוניים קיימים ותחומי פעילותם. הדיווח יכלול את כל סוגי התאגידים בהם נציגות כלשהי של הרשות המקומית או שהרשות חברה בהם או שהם מתוקצבים ע”י הרשות.
• תקנון העמותה. ביסוד תאגיד התקנון יוגש חתום בחותמת הרשות וכן בחתימות המקוריות של המייסדים. בשם הרשות המקומית יחתמו מורשי החתימה ברשות המקומית.

אסדרת עמותה עירוניות

בעקבות דו”ח מבקר המדינה משנת 2005, החל מפברואר 2011 מפרסם אגף התאגידים באמצעות חוזרי מנכ”ל משרד הפנים “נוהל אסדרת עמותות עירוניות”. בנוהל זה מפורטים ההליכים הנדרשים לכל צעדי האסדרה של עמותה עירונית, אשר טעונים את אישור שר הפנים. בראש ובראשונה, מפרט הנוהל כיצד להסדיר את התקנון ולציין בו את המטרות העיקריות של העמותה תוך הדגשה כי העמותה רשאית לעסוק רק בפעילות שהיא בגדר סמכויותיה של הרשות המקומית.

משרד הפנים דורש כי בתקנוני העמותות יפורטו הוראות והגבלות בנושאים כגון הגבלת אשראי, הגבלת הוצאות לגיוס תרומות, חובת מכרז, תנאי העסקת עובדים; מינוי מנכ”ל ועובדים בכירים; כללי דיווח לרשות המקומית על פעילות העמותה; תמיכה במוסדות ציבור; העברת זכויות על מקרקעין; שימוש בכספי תמורה ממכירת מקרקעין; מניעת ניגוד עניינים והעסקת קרובי משפחה. משרד הפנים דורש מכל העמותות העירוניות לעדכן את תקנוניהן על פי נוהל האסדרה, גם מאלו שתקנוניהן אושרו טרם פרסום הנוהל.

מוסדות העמותה העירונית

חוק העמותות קובע הוראות בדבר ייסוד עמותה, מעמדה המשפטי, תכליתה, המבנה שלה ואופן ניהולה. בחוק העמותות נקבע עוד כי, לכל עמותה יהיו לפחות שלושה מוסדות: אסיפה כללית שבה נכללים כל חברי העמותה, ובסמכותה לבחור את חברי הוועד וּועדת הביקורת; ועד מנהל, שתפקידו לנהל את ענייני העמותה ובידיו כל סמכות שלא נתייחדה בחוק או בתקנון לאסיפה הכללית או למוסד אחר ממוסדות העמותה; ו-ועדת ביקורת (או גוף מבקר אחר לרבות רואה חשבון שאושר על ידי רשם העמותות).

תקנות העיריות (נציגי העירייה), החלות גם על מינוי נציגי מועצות מקומיות ומועצות אזוריות, קובעות כי “מועצת העירייה תמנה את נציגיה בגוף המנהל של תאגיד עירוני“. הרכב הגוף המנהל הנו שליש חברי מועצת הרשות המקומית, שליש עובדי העירייה ושליש מהציבור.

כשירות והתאמת של מועמדים לכהונה מטעם רשות מקומית בעמותה עירונית

נציגי הרשות המקומת בגוף המנהל מקרב עובדיה ומקרב הציבור לא ימונו אלא אם נבחנה מועמדותם בוועדת המינויים. הליך זה נועד במטרה למנוע מינוי אדם לא כשיר, או שעלול להימצא במצב של ניגוד עניינים.לפי התקנות, על ועדת המינויים לבדוק אם מועמדים עובדי הרשות המקומית או מועמדים מהציבור עונים על תנאי הכשירות שנקבעו בתקנות; לבחון מועמדות של נציגים בעלי זיקה אישית, עסקית או פוליטית לראש העירייה או לחברי מועצת העירייה ואם קיימים כישורים מיוחדים המצדיקים את אישורו של המועמד על אף הזיקה האמורה; לייעץ למועצת העירייה בדבר מידת התאמתו של מועמד מעובדי העירייה ומהציבור בשים לב לצרכיו המיוחדים של התאגיד העירוני, להרכב הגוף המנהל של התאגיד העירוני ולמידת יכולתו של המועמד להקדיש את הזמן הראוי לתפקיד המיועד.

ועדת המינויים פועלת בהרכב של שלושה אנשים: (א) יו”ר הוועדה, מינוי שר הפנים בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה. היו”ר הוא אדם הכשיר לכהן כשופט של בית המשפט המחוזי והוא מקרב עובדי המדינה או מקרב עובדי השירות הציבורי או מי שפרש מתפקיד בשירות המדינה או בשירות הציבורי; (ב) נציג ציבור שממנה יו”ר הוועדה מתוך רשימת אנשי ציבור שהגיש שר הפנים; (ג) מנכ”ל העירייה שמטעמה מבוקש המינוי, ואם לא מונה מנכ”ל – מכהן במקומו מזכיר העירייה.

תפקידי חברי/חברות מועצת הרשות כנציגים בדירקטוריון עמותה עירונית

דיווח כספי

בשנת 2014, פרסם משרד הפנים חוזר מנכ״ל מיוחד 5/2014 בנושא דיווח כספי בתאגידים עירוניים. חוזר זה איגד, לראשונה, את ההנחיות המקצועיות לגבי הכללים החשבונאיים בכל הנוגע להגשת דוחות כספיים מבוקרים ע״י התאגידים העירוניים. החוזר נתן דגש לאחידות ולשלמות המידע והנתונים, כדי לשפר את האפקטיביות של הדוחות הכספיים ואת העמידה בנורמות מקצועיות, מנהל תקין ושקיפות ציבורית. מיום פרסום חוזר המנכ”ל, הפכה מתכונת הדיווח, לחובה בתאגידים וברשויות המקומיות.

העברת מידע לציבור על פעילויות עמותות עירוניות

חוק חופש המידע, התשנ”ח-1998, מעגן בחקיקה את זכותו של כל אזרח או תושב לקבל מידע מרשויות ציבוריות, כהגדרתן בחוק. על פי חוק זה, על כל רשות מקומית להעמיד לרשות הציבור פרטים לגבי התאגידים העירוניים הפועלים בה. בפקודת העיריות ובפקודת המועצות המקומיות נקבע כי רשות מקומית תקים אתר אינטרנט נגיש לציבור. אלא שרשויות מקומיות רבות לא כוללות, באתרי האינטרנט שלהן, את העמותות העירוניות שבתחומן, ועוד.

ההתקשרות בין הרשות המקומית לבין העמותה העירונית

שימוש בנכסים עירוניים

הרשויות המקומיות מתקצבות את העמותות העירוניות במאות אלפי שקלים מדי שנה. דו”ח מבקר המדינה (“פעולות הרשויות המקומיות באמצעות עמותות עירוניות“, 2020) מעיר כי כללי מינהל תקין מחייבים כי התקשרות של הרשות המקומית עם גופים אחרים שהם ישויות משפטיות עצמאיות תוסדר בהסכם כתוב. ההסכם יכלול ויפרט את השירותים שכל צד מתחייב לתת ואת התשלום בעדם, וכן יעגן את השימוש של העמותות בנכסי הרשויות המקומיות לרבות קביעת דמי שכירות, הסדרי תשלום הוצאות התחזוקה של הנכסים, האחריות והביטוח וכיוצ”ב. על הצדדים להסכם לוודא כי ההסכם יאושר ויקבל את כל האישורים הנדרשים בדין.

הטבות בשווה כסף לעמותות עירוניות

בנוסף לתמיכה העירונית הישירה, נותנת הרשות המקומית הטבות בשווה כסף לעמותה עירונית, מעבר לתקציב השוטף. לשם הדוגמה, מתן זכות שימוש במקרקעין, אספקת שירותי משרד והנהלת חשבונות, כיסוי הוצאות מים וביוב, פטור מתשלומי ארנונה (ככל שניתן פטור מארנונה לנכסים שמשתמש בהם “מוסד מתנדב לשירות הציבור), והקצאת כוח אדם מטעם הרשות ובמימונה. כל אלה הן בגדר ויתור על גביית הכנסה – ויש לתת לכך ביטוי בדוחות הכספיים של הרשות המקומית. אלא שפעמים רבות, הרשות איננה מחשבת את התמיכה העקיפה בעמותות העירוניות, באופן הולם, בדו”חות הכספיים.

סמכויות מבקר הרשות המקומית בעמותות העירוניות

תפקיד מבקר הרשות המקומית ביחס לעמותה עירונית

סעיף 170א(ב) לפקודת העיריות, שכותרתה “תפקידי המבקר”, קובע כי –

“הבקורת לפי סעיף קטן (א) תיעשה גם לגבי המועצה הדתית שבתחום העיריה וכן לגבי כל תאגיד, מפעל, מוסד, קרן או גוף אשר העיריה משתתפת בתקציבם השנתי כדי יותר מעשירית לגבי אותה שנת תקציב או משתתפת במינוי הנהלתם; למי שעומד לבקורת לפי סעיף קטן זה ייקרא להלן “גוף עירוני מבוקר”.”

סעיף 170 הוחל על מועצות אזוריות, במסגרת סעיף 13 לפקודת המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי”ח- 1958. מכאן, שעמותה עירונית המתוקצבת על ידי הרשות המקומית, ב-10% (לכל הפחות) מתקציבה השנתי – בכסף או בשווי כסף – הנה “גוף עירוני מבוקר”. לפיכך, היא כפופה לביקורתו של מבקר הרשות המקומית.

סמכויות המבקר

במסגרת סמכויותיו, רשאי המבקר לבחון את התנהלותה הכספית והמנהלית של העמותה, לרבות בחינת יעילות השימוש במשאביה, טוהר המידות בפעולותיה, תקינות הליכי קבלת ההחלטות בה, ומידת עמידתה בהוראות הדין והנהלים. כמו כן, מוסמך המבקר להעריך את מידת השגת יעדי העמותה ומטרותיה המוצהרות.

סדרי עבודת המבקר, תחומי והיקפי הביקורת

לצורך ביצוע תפקידו, מוקנות למבקר סמכויות נרחבות, ובכללן: זכות גישה בלתי מסויגת למסמכים, מידע ונתונים; סמכות לדרוש הסברים מכל עובד או נושא משרה בעמותה; וכן הזכות לזמן גורמים רלוונטיים למתן עדות. מנגד, מוטלת על העמותה החובה לשתף פעולה באופן מלא עם המבקר וצוות הביקורת, להעמיד לרשותם כל חומר או מידע נדרש, ולהשיב באופן מפורט לממצאי הביקורת. סדרי עבודתו של המבקר, תחומי הביקורת, היקפי הביקורת, דרכי הביצוע, המסמכים הנדרשים וכיוצ”ב – הנם בהתאם להוראות סעיף 170 לפקודה, בשינויים המחוייבים. תשומת הלב כי ביקורת זו הנה בנוסף, או בחפיפה, לביקורת הפנימית בעמותה העירונית.

בתום הליך הביקורת, המבקר יגיש דו”ח ביקורת מפורט להנהלת העמותה ולמועצת הרשות המקומית. לאחריה, יש לקיים מעקב אחר תיקון הליקויים. על העמותה מוטלת החובה ליישם את המלצות הביקורת בתוך פרק זמן סביר ולדווח על התקדמות יישומן באופן תקופתי.

משרד עורכי דין תאגידים עירוניים